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Gestion de proximité et démocratie participative une perspective comparative

Marie-Hélène Bacqué, Henri Rey et Yves Sintomer La Découverte, 2005, 314 p., 28,50 Euros

La participation et la délibération semblent être devenues des impératifs des politiques publiques, en particulier urbaines. Un foisonnement d’expériences a donné lieu dans le champ scientifique à des travaux construits à partir de points de vue de disciplines et de traditions de recherche variées. L’ouvrage propose un cadre pour les comparer : il croise une typologie des dispositifs avec un classement des expériences selon les participants qu’elles sollicitent. Sans doute tous les auteurs ne partagent pas la même grille, mais toutes les contributions présentent de vraies études de terrain à partir d’interrogations conceptuelles très élaborées 1. Pour donner une image de cette diversité à la fois géographique et méthodologique, attardons-nous sur trois chapitres, un par partie du livre.

Vers une convergence des modèles républicain et anglo-saxon ?

Marie-Hélène Bacqué cherche comment analyser les dispositifs participatifs qui fleurissent depuis environ deux décennies dans nombre de pays développés pour gérer les quartiers populaires. Elle montre comment l’idéologie néolibérale et les revendications démocratiques se rejoignent dans la critique d’une action publique jugée bureaucratique, cloisonnée et trop centralisée, critique débouchant sur l’appel à la participation et l’ouverture de nouveaux partenariats public-privé.

ELa dynamique d’institutionnalisation de mouvements sociaux aux Etats-Unis n’a rien de commun avec la décentralisation et la territorialisation des services publics en France. Il existe cependant des tensions communes aux deux démarches. La proximité ou la communauté, points d’appui des dispositifs participatifs, en marquent bien souvent les limites en contenant l’espace du débat et de la décision aux enjeux restreints du local. EL’enfermement dans une approche managériale conduit par ailleurs à éluder les conflits et à les enfermer à l’échelle locale : « Cette dépolitisation des politiques, qui se réduisent à la policy au détriment de la politique, ne peut que dériver vers des formes de corporatisme local ou de paternalisme d’Etat ».

L’expérience helvétique

Bernard Voutat présente l’expérience helvétique, unique au niveau international par sa durée et par son degré d’institutionnalisation, comme la possibilité d’une participation étendue des citoyens « ordinaires » à la vie politique. Elle se traduit par la signature de demandes initiatives de référendum, par le vote sur des points particuliers et par les campagnes entourant l’usage de ces instruments… Mais effet paradoxal de ce droit populaire, la promesse d’ouverture du jeu politique est compensée par une puissante logique d’intégration des principales forces dans le jeu. Elle débouche sur une démocratie dite de concordance, marquée par des arrangements conclus dans l’arène extraparlementaire où dominent les grands groupes d’intérêts. Cette contribution invite à ne pas justifier de façon essentialiste les institutions et à en reconnaître l’ambivalence. Elle conduit à s’interroger sur les conditions sociales de réalisation de la démocratie à partir desquelles peuvent se déployer des dispositifs permettant d’assurer une participation effective à la décision publique. Et l’auteur de conclure : « D’un point de vue normatif, telle posture n’implique nullement que soient minimisée la question institutionnelle. Elle invite à en contextualiser le traitement. »

L’exemple du Brésil

Leonardo Avritzer, analysant les transformations du paysage politique brésilien qui ont permis l’émergence du budget participatif de Porto Alegre, souligne que celui-ci est « à la fois le résultat du processus de démocratisation brésilien et de son impact spécifique dans la région du pays où s’était développée la tradition la plus démocratique ».

EIl observe l’extension des expériences de budget participatif (adopté par 103 villes du Brésil) et relève une grande diversité en ce qui concerne les niveaux de participation et d’évolution de la culture démocratique. Il s’agit, pour la plupart de localités de taille petite ou moyenne, sans un véritable passé ancré dans la tradition associative. Elles appartiennent généralement aux régions Sud et Sud-Est du pays. Et souvent ces expériences sont gérées par le Parti des Travailleurs.

Vers un quatrième pouvoir ?

L’ouvrage cherche à interpréter le phénomène comme l’émergence embryonnaire d’un quatrième pouvoir, celui des citoyens lorsqu’ils participent à la prise de décision, directement, à travers de petits groupes, ou par l’intermédiaire de délégués étroitement contrôlés, plutôt que de s’en remettre à des représentants classiques. Ce quatrième pouvoir s’articulerait aux trois pouvoirs classiques (législatif, exécutif, judiciaire) pour aboutir à une « forme mixte ».

EC’est un retour à un principe fondamental de la philosophie politique. Mais la thèse de l’ouvrage est d’un accent moins classique : au-delà d’un équilibre entre ces quatre pouvoirs, l’existence ou non du quatrième constitue l’un des critères fondamentaux pour mesurer jusqu’à quel point le développement de la gouvernance peut être qualifié de démocratique. Une note cependant vient tempérer l’unicité de ce critère : «D’autres critères doivent bien sûr être pris en compte, tels que l’évolution de la représentation politique classique…»

EFaut-il saluer ce parti pris pour la démocratie radicale ?

Il permet d’évaluer le degré de démocratisation des politiques et des dispositifs, et de mesurer les différentes expériences à l’aune des défis communs qu’elles rencontrent : la participation ne se décrète pas; la qualité de la délibération menée conditionne le résultat…

EAu plan descriptif, ce parti pris se manifeste cependant dans le choix des monographies : vingt pages sont consacrées aux jurys citoyens berlinois et un seul paragraphe à la voie suédoise… Le livre ne commet pas l’erreur de passer au plan normatif. Il conclut cependant par un exercice de prospective délicat : « Notre hypothèse est que nous allons vers de nouvelles formes de «governo largo » qui s’accompagneront d’un renouvellement de l’action publique et dépasseront le cadre de la démocratie de proximité. » Nous l’espérons également mais reconnaissons avec les auteurs l’inertie des principes du gouvernement représentatif et la force idéologique du néolibéralisme.


1. A titre d’exemple, l’article de Fung et Wrigth constitue un excellent résumé en langue française de Deepening Democraty : Institutional Innovations in Empowered Participative Governance, Verso, Londres, 2003.


Bertrand Hériard Dubreuil
1er janvier 2005
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