En France, l’éducation populaire en tant que politique publique d’État s’est progressivement institutionnalisée (avec des nuances et des conflits selon les périodes) autour d’un consensus républicain1. L’État reconnaît en effet à cette notion un rôle de développement de la citoyenneté qui passe par la démocratisation des savoirs et de la culture, tout en évitant la contestation sociale ou l’affrontement partisan.

Néanmoins, sa finalité démocratique, émancipatrice et nécessairement critique, elle, n’est toujours pas précisément déclinée et soutenue par une politique publique explicite – à la différence, par exemple, de la Belgique.

Les réformes de l’État en Europe se basent depuis les années 1980 sur les principes du « nouveau management public », qui consiste à transférer des méthodes de gestion privée dans l’administration du service public2. Un double mouvement de réorganisation recompose les relations entre État et associations.

L’administration elle-même participe aujourd’hui d’une mise en marché desdits services publics. 

Celui-ci se traduit d’une part par la réduction continue des effectifs de la fonction publique d’État (par effets de fusion entre les administrations notamment) et, d’autre part, par la modification du périmètre d’intervention et des missions de l’administration publique depuis les lois de décentralisation de 1982.

Cette dernière, en découpant ses services et en les déléguant à différentes entités, notamment associatives, participe d’une mise en marché desdits services publics et d’un brouillage sévère des frontières3.

Ces recompositions s’accompagnent d’une modification des modalités de financement et de contrôle des actions associatives, fragilisant l’indépendance et les libertés des associations. Ce contexte conditionne les rapports entre associations de jeunesse et d’éducation populaire et service public historique « Jeunesse et Sports ».

Service public dégradé

Ces services publics d’État ont été d’abord regroupés, en 2007, au sein de « directions départementales interministérielles », avec une « préfectoralisation » des services. Puis, dans le cadre du programme « Action publique 2022 : pour une transformation du service public » (lancé par Édouard Philippe en 2017), une nouvelle réforme s’est amorcée. « Action publique 2022 vise à redonner du sens, de la cohérence et de la lisibilité à l’action publique », expliquait alors le Premier ministre.

Présenté comme un impératif pour s’adapter à la révolution digitale et répondre « à l’évolution des attentes des usagers de plus de proximité », ce programme annonce poursuivre trois objectifs : « assurer un meilleur service public pour les usagers, améliorer les conditions d’exercice du métier des agents publics et baisser la dépense publique pour les contribuables ». À la clef, une diminution annoncée de 160 000 postes en équivalent temps plein dans la fonction publique d’État.

Ce programme a donné lieu notamment à la réforme de l’Organisation territoriale de l’État (dite OTE) et à la Loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. Il s’est traduit par un recours accru aux contractuels, la création d’un CDD de projet, la fusion des instances du dialogue social CT-CHSCT4 dans les comités sociaux ou encore la suppression de compétences essentielles des commissions administratives paritaires.

Les effets de cette réforme sont observés par les personnels des services publics comme par les associations : instabilité des services (rotation des personnels, réorganisation permanente), diminution des effectifs, éloignement des acteurs associatifs et du personnel d’État, qui dispose de moins de temps sur le terrain.

Les associations sont considérées de plus en plus comme des opératrices et non plus comme des actrices indépendantes.

À cette dégradation du service public s’ajoute un fléchage croissant des financements, par exemple au sein des politiques publiques du ministère de l’Éducation nationale, de la Jeunesse et des Sports en faveur de dispositifs dits « d’engagement » des jeunes, relevant du code du service national et non du code de l’éducation (Service national universel et Service civique).

Par ailleurs, les personnels d’État sont incités à « accompagner les associations pour mutualiser plus facilement les fonctions supports, les locaux, les salariés, etc. » et à travailler davantage entre « monde du lucratif et du non lucratif 5». Les associations sont ainsi considérées de plus en plus comme des opératrices et non plus comme des actrices indépendantes.

Ces détériorations du service public sont peu ou pas médiatisées et leurs concepteurs avancent masqués. Les réformes prônent le « désenchevêtrement », la « simplification », la « proximité » vis-à-vis des usagers, mais, dans la réalité, cela se traduit précisément par l’inverse.

Finalement, ces réformes dépossèdent les personnels d’État (en particulier ceux des services départementaux à la jeunesse, à l’engagement et aux sports) de leur expertise et de toute une culture fondatrice de leurs métiers : un savoir et un contre-pouvoir professionnel liés à la reconnaissance, à l’accompagnement et à la formation des dynamiques associatives démocratiques, notamment d’éducation populaire.

Alibi républicain

Au-delà de ces réformes – qui altèrent déjà fortement les libertés et indépendances associatives –, la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République introduit un changement fondamental dans les relations entre État et associations6.

Cette loi confortant le respect des principes de la République prévoit en effet des dispositions spécifiques aux associations et aux fondations. Elle étend en particulier l’obligation de neutralité des services publics à des acteurs privés non lucratifs bénéficiant de subventions publiques (les entreprises ne sont pas concernées) et renforce le contrôle des associations et de leurs financements.

Elle institue également l’obligation de signer un contrat d’engagement républicain (article 12) pour toutes les associations et fondations bénéficiant de subventions publiques ou d’un agrément de l’État, et prévoit une extension des possibilités de dissolution administrative des associations (article 16).

La notion de subvention ne se limite pas aux transferts financiers, mais couvre aussi les avantages en nature (mise à disposition de personnel, de locaux ou de matériel). Spécificité de ce contrat, l’obligation de répondre des engagements est étendue au-delà des responsables d’associations. L’article 5 précise en effet que « l’association ou la fondation veille à ce que le contrat [...] soit respecté par ses dirigeants, par ses salariés, par ses membres et par ses bénévoles ».

L’actuel contrat d’engagement républicain a des conséquences critiques sur les conditions d’exercice des libertés associatives.

Outre ces dispositions, le contrat insiste sur le fait que « l’association ou la fondation s’engage [...] à respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité et de dignité de la personne ainsi que les symboles de la République [...] », « à ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République » et « à s’abstenir de toute action portant atteinte à l’ordre public ».

L’agrément de jeunesse et d’éducation populaire n’échappe pas à cette loi. Né en 1943, il a toujours joué le rôle de filtre pour sélectionner les associations bénéficiant de soutien financier. Depuis lors, il avait fait l’objet d’une politique assez libérale (seules sont exclues les associations trop ouvertement politisées ou trop religieuses et prosélytes).

Le champ d’application du nouveau contrat d’engagement républicain impliquant tous les agréments d’État, il couvre donc celui attribué aux associations de jeunesse et d’éducation populaire. Auparavant à durée illimitée, il est depuis la Loi du 24 août 2021 attribué pour une durée de cinq ans.

L’envergure du champ d’application du contrat d’engagement républicain et ses conséquences critiques sur les conditions d’exercice des libertés associatives ont fait l’objet de nombreuses analyses de la part de collectifs associatifs7 et de syndicats, ainsi que d’un recours pour en suspendre l’application.

Contrat de dupe

Au cours de la crise sanitaire, les associations ont été appelées à relever le défi de maintenir tant l’accès à leurs activités que les espaces d’échanges notamment éducatifs et de soutien social. Aujourd’hui, elles peinent à retrouver leur vie collective d’avant le confinement.

Le contrat d’engagement républicain, applicable depuis le 1er janvier 2022, constitue un geste de défiance démocratique à leur égard. Dans le message qu’il tend à faire passer, d’abord, mais aussi du fait de son ampleur, a fortiori dans une période de fragilisation des associations.

Ce nouveau cadre rompt avec la logique qui prévalait dans la charte des engagements réciproques de 2014. Cette charte, signée entre le secteur associatif, l’État et les associations d’élus territoriaux, était basée « sur la confiance réciproque, le respect de l’indépendance des associations et la libre administration des collectivités territoriales » et reconnaissait le rôle majeur que jouent les associations, y compris dans leur fonction « d’alerte et d’interpellation des pouvoirs publics  »..

Depuis 1945, les rapports entre État et associations d’éducation populaire étaient fondés sur une relation de confiance et de coopération critique. 

Depuis 1945, les rapports entre État et associations de jeunesse et d’éducation populaire étaient fondés sur une relation historiquement étroite et constitutive (bien qu’ambivalente et non linéaire) de confiance et de coopération critique entre ces deux types d’acteurs (publics et civils), avec une finalité éducative collective démocratique et émancipatrice.

Sylvère Angot et Simon Cottin-Marx avaient déjà bien montré les effets de la modernisation de l’État sur les relations entre ce dernier et les associations8, au travers du changement d’attendus quant au positionnement des politiques publiques de jeunesse et d’éducation populaire.

Ils montraient comment les conseillers d’éducation populaire et de jeunesse étaient conduits à consacrer leur accompagnement à l’insertion des jeunes (politiques de l’emploi) au lieu du soutien au projet associatif démocratique d’éducation populaire et à leurs dynamiques collectives ouvertes. La nouvelle page qui s’écrit entre la réorganisation des services publics et le contrat d’engagement républicain semble introduire un changement majeur.

En effet, la conjugaison du « nouveau management public », de l’intégration de ces services au ministère de l’Éducation nationale et de la Jeunesse à visée éducative totalisante, et du contrat d’engagement républicain qui enserre les libertés associatives par une ingérence de type « régalienne », pourrait bien constituer les piliers d’une triple dépossession inédite de l’éducation populaire civile et publique.