Si le monde va mal, la coopération est sans doute le seul remède. La difficulté est que la coopération internationale ne se porte pas bien non plus. Plus exactement, l’action collective internationale (ce que l’on nomme souvent multilatéralisme1) semble entravée : à la fois politiquement – les acteurs ne parviennent pas à s’accorder – et fonctionnellement – les institutions ne parviennent pas à convaincre.

Avec des dossiers de plus en plus complexes et des acteurs toujours plus nombreux, la voie des réformes est étroite. Cette situation ne devrait pourtant pas empêcher les États de soutenir une politique coopérative au service du bien commun.

De la naissance des premières organisations internationales au cours de la deuxième moitié du XIX^e siècle jusqu’aux développements les plus récents de l’Organisation des Nations unies (ONU), l’histoire du multilatéralisme est doublement instructive.

D’une part, elle rappelle que la concertation multilatérale n’a jamais été un long fleuve tranquille. Les épisodes de rupture (effondrement de la Société des Nations entre les deux guerres mondiales), les crises politiques (guerre froide) et autres contestations du multilatéralisme (par les pays en développement, notamment) relèvent davantage de la règle que de l’exception.

La « crise » actuelle du multilatéralisme pourrait s’interpréter comme le revers de son succès.

Le plus étonnant est que la dynamique globale se soit maintenue et même amplifiée : extension des missions des Nations unies, croissance du nombre des organisations internationales, développement du droit international. En ce sens, la « crise » actuelle du multilatéralisme pourrait s’interpréter comme le revers du succès : un système coopératif devenu très vaste, accompagné de normes et de dispositifs de plus en plus nombreux perçus comme des contraintes auxquelles nombre d’États veulent désormais échapper. En tissant sa toile institutionnelle, la coopération multilatérale semble avoir mieux réussi que l’on pouvait s’y attendre.

D’autre part, les développements du multilatéralisme nous imposent désormais de penser l’action collective internationale comme un tout. Il n’y a plus de secteurs juxtaposés les uns à côté des autres (santé, alimentation, environnement, migration, droits humains, etc.), mais un vaste système dont toutes les branches sont enchevêtrées. Plus que jamais, il faut penser de manière intersectorielle, relationnelle et transversale.

Les atouts du système

D’un point de vue pratique, quelles pourraient être les conséquences d’un multilatéralisme pensé comme un système ? D’abord, une orientation globale : celle de la « paix positive ». Le temps n’est plus seulement à la non-guerre, il est au développement humain dans la conscience de notre destin commun. Cette conscience élargie à l’échelle du monde demande des réponses systémiques pour lesquelles la sécurité politico-militaire n’est pas détachable de la sécurité sociale mondiale.

Ensuite, il conviendrait d’utiliser le système à des fins communes. D’une part, en favorisant des coalitions d’organisations internationales autour d’objectifs larges, à l’instar des Objectifs de développement durable (ODD)2. D’autre part, en politisant les mobilisations : non pas en les conflictualisant vainement (modèle contre modèle), mais en assumant la défense d’une perspective qui est celle de la conquête de nouveaux droits pour les citoyens (sur le travail décent, l’égalité des genres, le libre accès à Internet, le respect des droits humains, etc.).

Enfin, il faut militer pour un recours plus fréquent au vote à la majorité qualifiée3 dans toutes les enceintes multilatérales. Les diplomaties doivent accepter de ne pas gagner sur tous les terrains, d’être parfois minoritaires et de construire de nouvelles alliances, pour faire avancer les dossiers. Le plus souvent, le consensus international protège les intérêts et paralyse l’action.

Prolifération institutionnelle

S’il est une critique partagée sur l’état du multilatéralisme aujourd’hui, c’est son excessif éparpillement institutionnel : trop d’institutions, pas assez de coordination. Parallèlement, les Nations unies pâtissent d’une culture trop centralisée et hiérarchique qui favorise l’action en silo.

Il faut faire la part des choses. La spécialisation n’est pas en soi une mauvaise chose. La difficulté surgit lorsque les actions ne communiquent pas ou pas assez entre elles. Quels sont les freins à un bon fonctionnement ?

En premier lieu, il faut rappeler que ce sont les États eux-mêmes qui sont à l’origine de la prolifération d’institutions, d’agences, de programmes, de fonds ou de forums. Si l’on veut rationaliser, c’est donc aux États et à leurs représentants de prendre l’initiative : en réduisant l’éparpillement, en renforçant d’abord les structures existantes, en leur conférant plus de flexibilité et plus d’autorité.

En bref, il faut contenir le multilatéralisme à la carte et le saupoudrage multilatéral. Il n’y a pas de fatalité à la prolifération institutionnelle, seulement des choix politiques consistant à négliger certaines enceintes à vocation universelle (l’ONU et ses institutions) pour en privilégier d’autres (G7, G20, groupes de contact et autres forums) beaucoup moins inclusives. Il faut inverser cette tendance.

En deuxième lieu, coordonner l’action suppose de définir des priorités collectives. L’exercice ayant conduit à l’adoption des ODD en 2015 donne une idée du processus à suivre : des négociations ouvertes aux acteurs étatiques et non étatiques, une feuille de route et des objectifs à atteindre, ainsi que des mécanismes de suivi.

Il est temps de réhabiliter une fonction publique internationale digne de ce nom.

Rien n’empêcherait de répéter l’exercice sur des segments plus précis de l’action internationale : la résolution des conflits, la régulation d’Internet ou le respect des droits humains. L’idée serait de lier les domaines d’action à travers des grands programmes, sans créer d’institutions nouvelles. Cette perspective rejoint d’ailleurs celle proposée par le Secrétaire général Antonio Guterres dans son rapport « Notre programme commun » (2021).

En troisième lieu, la rationalisation passe aussi par les acteurs qui sont chargés de la réaliser. De ce point de vue, il est temps de réhabiliter une fonction publique internationale digne de ce nom. Son démantèlement depuis les années 1980 au nom d’une idéologie managériale brouillonne a gravement affecté l’esprit d’un service public international.

Aujourd’hui, plus des deux tiers des agents de l’ONU et des institutions spécialisées sont des contractuels, souvent de très courte durée. Il faut encourager le sens public international comme vocation, en offrant de vraies carrières aux lauréats des concours.

Vers plus de légitimité

La crise de confiance qui affecte nombre de nos institutions nationales n’épargne pas l’échelon international, même si les Nations unies résistent plutôt bien4. Y remédier consiste à renforcer le « triangle de la fonctionnalité » : la représentativité, l’efficacité et la légitimité5, indissociablement liées.

La représentativité dans le « système onusien » peut concerner la distribution de multiples fonctions, le partage et la rotation des mandats. Mais l’urgence pour un grand nombre d’États est ce serpent de mer que constitue la réforme du Conseil de sécurité. Au-delà des obstacles procéduraux et politiques, on se bornera ici à deux observations.

D’une part, si l’élargissement du Conseil de sécurité doit être envisagé, il doit l’être aussi sur le terrain de ses compétences. À l’heure des crises systémiques, on ne peut pas se contenter d’ajouter quelques membres à un Conseil restreint à la sécurité militaire. La réforme doit viser la création d’un Conseil dédié à la « sécurité globale ».

Pourquoi ne pas pratiquer la politique de la chaise vide tant qu’un plan d’élargissement du Conseil de sécurité de l’ONU n’est pas adopté ?

D’autre part, si certains membres permanents du Conseil, comme la France, estiment que cette réforme est nécessaire, voire impérative, il faut dépasser le stade des déclarations et prendre des initiatives politiques fortes. Pourquoi ne pas pratiquer la politique de la chaise vide tant qu’un plan d’élargissement n’est pas adopté ? Voilà une initiative qui séduirait les pays du Sud et qui sonnerait peut-être le réveil d’un nouveau multilatéralisme.

S’agissant de l’efficacité, outre des moyens humains déjà mentionnés, un financement pérenne s’avère primordial. En 2022, les contributions volontaires (et donc parfaitement aléatoires et/ou assignées) représentaient environ 70 % des ressources totales des entités de la famille des Nations unies (www.unsceb.org).

Avec 16 % de contributions obligatoires, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a révélé toute sa fragilité et une capacité d’action très limitée durant la crise du Covid-19. Des efforts sont annoncés pour rectifier la tendance. C’est un dossier à suivre.

Il faudrait associer plus étroitement des acteurs non étatiques aux instances décisionnelles des organisations internationales.

L’efficacité, c’est aussi la mesure des résultats, la réalisation des objectifs et leur suivi. La tâche ici ne peut être seulement managériale, comme c’est trop souvent le cas désormais. Il faut que les instances de suivi soient représentatives, qu’elles réintroduisent la dimension politique des objectifs, qu’elles fassent de l’évaluation le point de départ de nouvelles délibérations avec les acteurs concernés.

La légitimité rejoint ici l’efficacité à travers l’association des sociétés à des problèmes collectifs qu’il est illusoire de traiter sans eux. D’abord, du point de vue de l’expertise : celle-ci exige un accompagnement systématique de l’action par des groupes d’experts (climat, biodiversité, sécurité alimentaire, etc.), mais avec une présence plus équilibrée entre sciences physiques et sciences sociales. Ces dernières, encore très minoritaires, attentives à l’acceptation sociale des mesures, constitueraient une aide utile à la décision.

Associer les sociétés, c’est ensuite faire une place plus importante aux intérêts collectifs organisés. La Charte des Nations unies a ouvert une première brèche en se donnant la possibilité de consulter des ONG – environ 6 000 disposent aujourd’hui d’un tel statut. Mais il faudrait aller plus loin en associant étroitement des acteurs non étatiques aux instances délibératives et décisionnelles des organisations internationales.

Le monde paraît renouer avec la politique des blocs.

La légitimité des institutions multilatérales pourrait enfin se renforcer grâce à la qualité de leur leadership. Miser sur des personnalités de premier plan, compétentes et indépendantes, est un moyen de renforcer la confiance. Kofi Annan (Secrétaire général des Nations unies de 1997 à 2006) a certainement profité d’un contexte plutôt favorable à la coopération internationale, mais sa personnalité a beaucoup compté dans le développement de conférences mondiales.

Celles-ci ont dopé la mobilisation des sociétés civiles et accompagné un vaste mouvement d’idées et d’initiatives tendant à « redéfinir la sécurité des hommes6 ». Les individus comptent beaucoup plus qu’on ne pourrait le penser dans le développement de nouvelles conceptions internationales et dans leur mise en œuvre. Les diplomaties engagées dans et pour le multilatéralisme doivent être attentives aux nominations et aux choix des équipes, au-delà des seules batailles d’influences politiques.

Sur ce dernier point comme sur les autres, c’est l’intérêt collectif qui doit servir de guide. Un défi particulièrement difficile à un moment où le monde paraît renouer avec la politique des blocs. Mais à l’heure des divisions et des conflits, les partisans de la paix et de la coopération ont-ils un autre choix ?