Le débat de l’hiver 2023 sur la réforme des retraites en atteste : bien des conceptions de la démocratie s’affrontent dans la société française. Au-delà des différends sur le projet en lui-même, c’est peut-être le processus d’adoption de la réforme qui aura fait le plus couler d’encre. Le refus du gouvernement d’Elisabeth Borne d’entrer dans un dialogue avec les syndicats, ainsi que son recours à l’article 49.3, a été défendu en brandissant sa légitimité électorale. À l’inverse, les partis d’opposition ont mis l’accent sur l’importance de la démocratie parlementaire, tandis que le mouvement social soulignait l’ampleur de la mobilisation et le refus de la réforme par la majorité de l’opinion publique.

Si ce conflit entre deux formes de légitimités, celle de la rue et celle des urnes, n’est pas nouveau, il semble se poser avec plus d’acuité depuis quelques années. Les diagnostics de crise ou d’essoufflement des institutions représentatives françaises se multiplient. Les innovations démocratiques – du référendum d’initiative partagée (RIP) aux conventions citoyennes – se succèdent, avec plus ou moins de succès. Mais, pour saisir ces dynamiques, il est crucial de les replacer dans une perspective à la fois historique et comparative. En effet, contraster les conceptions de la démocratie dans des pays comme l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni permet de dégager les tendances de fond, mais aussi les facteurs spécifiques à ces évolutions.

Dans le cadre d’un projet de recherche retraçant les tensions entre souveraineté représentative et pouvoir populaire dans les débats parlementaires d’une dizaine de pays d’Europe du XVIIIe au XXIe siècle, nous nous sommes penchés plus précisément sur les conceptions de la démocratie entre la fin des années 1990 et 2020, en Allemagne, en France et au Royaume-Uni1. En combinant analyse quantitative et contextuelle des délibérations parlementaires, nous avons examiné les usages des termes « démocratie représentative » ou « parlementaire », en comparaison avec les notions de « démocratie directe » ou « participative ».

Les réformes démocratiques se concentrent dorénavant sur le national.

Notre analyse souligne un triple processus commun aux trois pays. Premièrement, une distinction croissante entre dispositifs participatifs et processus référendaires, entre les versions « directe » et « participative » de la démocratie. Deuxièmement, le passage d’un consensus relatif sur la nécessité de réformer la démocratie représentative à une polarisation partisane marquée sur les solutions à apporter. Finalement, un changement d’échelle : alors que les réformes démocratiques mettaient l’accent sur le local au tournant du siècle, elles se concentrent dorénavant sur le national.

Consensus de surface

À l’aube des années 2000, les parlementaires des trois pays semblent s’entendre sur la nécessité de réformer la démocratie représentative. Sans que la notion de « crise » soit très présente, les partis de gouvernement et d’opposition soulignent que la démocratie doit évoluer et font preuve d’un certain optimisme sur ses perspectives. Différents facteurs sont évoqués : le développement des technologies de communication, une intégration européenne plus poussée, mais aussi la multiplication des dispositifs participatifs, notamment au niveau local.

Dans le cas français, cet échelon est particulièrement crucial. Avec l’adoption des lois sur la « démocratie de proximité » (2002) et sur la décentralisation (2003), les députés vont insister sur l’importance de développer la participation au niveau communal – même si la plupart des dispositifs mis en place restent consultatifs. Les oppositions aux mesures proposées sont souvent d’ordre technique : peu de députés s’opposent frontalement à l’idée de plus de participation citoyenne, notamment car la représentation nationale reste primordiale.

La « démocratie directe » est généralement associé aux référendums, ainsi qu’aux élections locales.

Pour le socialiste Daniel Vaillant, ministre de l’Intérieur en 2002, la démocratie de proximité doit venir renforcer la démocratie représentative. De même, pour Dominique Perben (UMP), alors garde des Sceaux, la réforme de 2003 vise à élargir les « modalités d’exercice de la démocratie directe » et à encourager « la participation de la population » au niveau local, alors que les « grandes affaires nationales » restent l’apanage du Parlement et du Président.

On retrouve également cette idée d’une démocratie participative locale venant complémenter les travaux du Parlement en Grande-Bretagne. En 2005, Douglas Carswell, député conservateur, défend une proposition visant à élire les commissaires de police locaux (une mesure adoptée en 2011), au nom « de la décentralisation et du localisme, et de la démocratie directe ». Il faut noter que la distinction entre participation et « démocratie directe » n’est alors pas encore très forte. Ce dernier concept est généralement associé aux référendums, ainsi qu’aux élections locales, comme l’illustre la citation de Carswell.

La question des référendums est particulièrement débattue en Allemagne, ceux-ci étant impossibles au niveau fédéral. Durant les années 2000, la majorité des partis vont défendre l’introduction de mesures de démocratie directe, notamment en mobilisant les exemples de la Bavière et de la Suisse. Mais la conservatrice Union des chrétiens-démocrates (CDU) s’y opposera, empêchant toute révision constitutionnelle. Ses porte-parole justifieront leur position en soulignant la primauté des représentants, affirmant que, dans un régime parlementaire, c’est le Parlement qui doit diriger. Mis à part les réformes locales françaises mentionnées, on voit donc peu de transformations institutionnelles concrètes résulter de ce consensus politique sur la nécessité de plus d’espaces participatifs et de décisions directes.

Référendum sous tension

Si le référendum sur l’Europe de 2005 a été un événement majeur de la vie politique française, il ne semble pas avoir eu d’effet particulier sur les discours parlementaires, notamment à cause de la convergence de la majorité des parlementaires sur ce sujet. Les crises économiques et européennes qui ont suivi ont aussi limité les mentions concernant la question démocratique dans les trois pays. À partir de la seconde moitié des années 2010, celle-ci se voit réactivée par plusieurs facteurs communs (montée du « populisme », question européenne), mais aussi des circonstances spécifiques (reconfigurations partisanes, mouvements sociaux).

Le Brexit pousse les députés britanniques à adopter un point de vue plus critique sur la démocratie directe.

Dans le cas britannique, le Brexit va mettre en exergue de manière spectaculaire les tensions entre souveraineté parlementaire et volonté populaire. Avant 2016, quelques députés soulignent la compatibilité entre référendum et représentation. Mais l’implémentation difficile du Brexit amènera certains, dont Bernard Jenkins (Parti conservateur), à voir une tension entre « nos traditions constitutionnelles et notre culture de la démocratie représentative » et la démocratie directe, cette dernière pouvant « être un choc pour le système ». De manière générale, le Brexit pousse les députés britanniques à adopter un point de vue plus critique sur la démocratie directe, à accorder une moindre importance à la participation et à abandonner les discours sur la démocratie numérique, qui avaient marqué le début des années 2000.

En Allemagne, l’entrée du parti de droite radicale Alternative für Deutschland (AFD) au Bundestag en 2017 cause un réalignement partisan sur la question du référendum. En avril 2018 et 2019, l’AFD demande la création d’une commission visant à introduire le référendum et l’initiative populaire au niveau fédéral. Elle affirme que la majorité des Allemands sont en faveur de telles mesures et que la démocratie représentative doit être complétée à la fois par la démocratie directe et par plus de participation. L’ensemble des partis s’y opposent, y compris ceux de gauche, pourtant favorables au référendum au début des années 2000. Loin de la complémentarité, c’est bien la conflictualité entre Parlement et référendum qui est soulignée.

Se dégage alors une polarisation croissante sur la question référendaire : les partis du centre et de gouvernement se montrent beaucoup plus critiques vis-à-vis de ces initiatives, tandis que les oppositions d’extrême droite et de gauche radicale vont demander leur implémentation ou élargissement. On observe une tendance similaire en France, notamment avec les reconfigurations partisanes de 2017. La tentative de réforme constitutionnelle d’Emmanuel Macron en 2018 pour une « démocratie plus représentative, responsable et efficace » donne le ton : la gauche demande la multiplication d’outils de démocratie directe, tandis que la droite met l’accent sur les collectivités territoriales.

Le mouvement des Gilets jaunes va avoir un effet catalyseur.

Mais c’est surtout le mouvement des Gilets jaunes qui va avoir un effet catalyseur. Leur demande de référendum d’initiative citoyenne (RIC) est reprise par les oppositions, et surtout La France insoumise qui porte une proposition de loi sur la question en février 2019. Les réactions parlementaires sont particulièrement critiques et démontrent à quel point représentation et législation directe sont maintenant vues en opposition. Plusieurs expriment une peur de voir « deux démocraties parallèles » émerger, tandis que d’autres – plus stratégiques – prônent un renforcement du Parlement avant toute réforme référendaire.

Suite aux Gilets jaunes, la mise en place de dispositifs tels que le Grand débat national ou la Convention citoyenne pour le climat vont amener certains parlementaires à se découvrir une passion pour la « démocratie participative ». Le retournement de Nicole Belloubet (LREM), alors ministre de la Justice, est particulièrement symptomatique. En juillet 2018, lors des débats sur la réforme constitutionnelle, elle refuse un amendement visant à introduire le terme de « démocratie participative » dans le projet, car celui-ci n’est pas assez défini et elle craint « d’introduire dans la Constitution un concept qui n’est pas totalement stabilisé ». Moins d’un an plus tard, la même ministre pouvait cependant soutenir que « les conclusions du Grand débat national doivent nous inciter à réfléchir à l’inscription des processus de démocratie participative dans nos textes ». On voit alors dans les discours parlementaires émerger une distinction plus forte entre participation et démocratie directe, avec une préférence marquée pour la première chez les partis de gouvernement.

Participative ou directe ?

D’un consensus précaire sur la nécessité de réformer la démocratie représentative, les discours parlementaires des trois pays sont à présent caractérisés par une polarisation partisane marquée et une certaine désillusion sur les réformes possibles. La représentation électorale doit rester dominante : les référendums sur l’Europe de 2005 et le Brexit de 2016 ont traumatisé une grande partie des parlementaires, qui ont vu le processus leur échapper. Pour la plupart des partis de gouvernement, le but est d’éviter les conflits entre une légitimité parlementaire vacillante et l’expression d’une souveraineté populaire directe.

Les partis de rupture mettent en l’avant la nécessité de dépasser le cadre représentatif.

La « démocratie participative », de plus en plus distinguée de sa sœur « directe », leur apparaît parfois comme une alternative2 – en partie peut-être parce qu’elle est plus facilement contrôlable. À l’inverse, particulièrement dans les cas français et allemands, les partis de rupture mettent en l’avant la nécessité de dépasser le cadre représentatif – ou, au moins, d’étendre drastiquement les possibilités d’application d’instruments de démocratie directe.

Cette analyse historique et comparative nous rappelle donc que, si la vie politique française a bien des spécificités, elle n’échappe pas aux vagues de fond qui touchent les autres pays européens. Dans les trois cas étudiés, on remarque une polarisation marquée sur la question démocratique et une contestation de la seule légitimité électorale.

En parallèle, on assiste à un mouvement de généralisation d’innovations démocratiques, notamment au niveau national, et un durcissement des institutions qui laisse peu de place à la contestation en dehors des cadres prédéterminés. Alors qu’au niveau géopolitique, les appels à « défendre la démocratie » se multiplient, il devient urgent de rappeler que les conceptions de celle-ci ont toujours été plurielles et qu’elles ne sauraient s’ancrer dans une binarité sclérosante.