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Amener l'Europe à une meilleure Constitution


Les hommes, dit-on, non sans raisons, ne tirent pas les leçons de l’Histoire. Pourtant, les Allemands et les Français, les Européens ont su les tirer. Tardivement certes. Les Allemands, d’ailleurs, ne sont pas seulement une nation en retard, mais une démocratie en retard. Un Lorrain qui connaissait le paysage frontalier, Robert Schuman, quand il était ministre des Affaires étrangères, a le premier tendu la main en 1951, en proposant la création d’une Communauté du charbon et de l’acier (une idée développée ensuite par Jean Monnet). Conduire en commun la politique industrielle des mines et de la sidérurgie, c’était à ses yeux empêcher désormais qu’une guerre ne puisse être menée entre les deux pays. Konrad Adenauer a fait le choix de tourner l’Allemagne occidentale vers l’Ouest. Au-delà de la géographie c’était une orientation vers la tradition constitutionnelle de la liberté de la France, de la Grande Bretagne et des Etats-Unis. Les liens noués par l’Allemagne (traités de Rome et Otan) ont apporté à l’Europe la plus longue période de paix et de liberté de son histoire. Et voici qu’en Allemagne et en France grandit la troisième génération qui n’a pas connu de guerre : celle-ci est devenue impensable entre nos deux peuples. L’amitié franco-allemande est ancrée dans les cœurs des hommes à travers des centaines de partenariats, d’échanges de lycéens et d’étudiants, et de multiples rencontres.

L’Europe, c’est d’abord cela : une communauté de paix. C’est pourquoi, lors du débat au Bundestag pour la ratification de la Constitution européenne, je pouvais dire « Tout Allemand qui est un homme de raison est un Européen ».

Mais le Traité prévoyant une Constitution européenne a été rejeté par une majorité de Français et de Néerlandais. Nous, Allemands, n’avons pas à les montrer du doigt, car nous ne savons pas ce qu’aurait donné un référendum chez nous. Depuis des années, Eurostat mène chaque mois une enquête d’opinion dans tous les pays membres de l’Union. Or si, pendant des décennies, l’Allemagne approuvait celle-ci à plus de 70 %, depuis 15 ans, nous tournons avec peine autour de 45 à 48 %. D’où vient cette baisse ? Pour beaucoup de nos concitoyens, l’Europe apparaît comme une machine compliquée, lointaine et insuffisamment démocratique, un molosse bureaucratique et centralisateur. De Bruxelles arrivent des normes qui interviennent de manière croissante dans la vie quotidienne des artisans, des paysans, des industries, et des organisations. Des règlements obligatoires s’imposent pour des relations et pour des structures très diverses dans les 25 États membres.

L’Europe tirerait-elle sa force à se soucier ainsi de mille et mille tâches ? Car elle en est venue à s’occuper de choses que l’on pourrait régler bien plus près des citoyens, dans les villes, les collectivités et les régions des États membres. Dans l’article 308 (sur la concurrence) ou dans d’autres paragraphes du préambule des traités européens, la Commission a cherché à récupérer tout ce qu’elle pouvait ! Et nous souffrons toujours de l’absence d’une claire définition des compétences européennes. L’Europe étouffe dans une fureur de réglementation, au nom de l’unification. Mais elle doit laisser autant de diversité qu’il est possible et autant d’unité que nécessaire. Tout ce qui est uniforme est contraire à l’Europe.

Appliquer la subsidiarité

Il existe une solution « brevetée » pour l’Europe, la subsidiarité. Elle invite à penser l’Europe à partir du citoyen et à la construire de bas en haut, au lieu de l’imposer d’en haut. Le principe de subsidiarité – défini pour la première fois dans l’encyclique Quadragesimo anno en 1931 – peut donner une orientation à la construction de l’Europe. Le droit d’origine repose sur la plus petite unité, donc la collectivité locale : elle a un droit d’auto-administration et est compétente. Pendant des siècles, l’Europe est passée par-dessus les Etats-nations, ses universités et ses villes étaient ouvertes à tous les citoyens européens. Aujourd’hui, les collectivités locales ne sont mentionnées dans aucun traité européen, elles sont cependant le fondement de l’Europe.

Qui veut enlever un devoir à la ville se doit de démontrer que cette tâche dépasse les compétences de la ville ; l’échelon supérieur de compétence est alors la région. Et, toujours selon le principe de subsidiarité, seulement ce qui dépasse les forces de la région est l’affaire de l’État, et ce qui dépasse les forces de l’État est l’affaire de l’Europe :

- Aucun pays européen ne peut encore se défendre tout seul. Ainsi, les questions de sécurité, de politique étrangère et en partie de lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale organisée sont de plus en plus des tâches européennes. Il faut donc transférer à Bruxelles les compétences nécessaires.

- Lorsqu’on a un marché commun, toutes les questions de la concurrence relèvent de l’échelon européen ;

- Lorsqu’on a une monnaie commune, la politique monétaire relève de l’échelon européen ;

- Lorsque le monde devient un marché global, l’Europe est mieux à même de faire passer ses intérêts justifiés dans les conférences sur le commerce mondial que 25 États éparpillés ;

- Les grands projets de recherche demandent de conjuguer les capacités au plan européen ;

- La politique de l’environnement elle aussi passe par-dessus les frontières.

Telles sont pour l’essentiel les questions européennes. Mais pour toutes les autres, l’Europe doit laisser faire, on peut les régler à un échelon inférieur à la fois mieux, à un moindre coût et de façon plus efficace et plus proche des citoyens. De même que, dans chaque pays, les compétences de chaque échelon politique sont désormais dans la Constitution, l’Europe a besoin d’une Constitution qui détermine une répartition des compétences.

L’Europe a aussi besoin d’une Constitution parce qu’il nous faut des processus de décision clairs. Le principe de l’unanimité était parfait au début, qui exprimait et construisait la confiance, dans une communauté à six. A dix, puis à douze, le processus fonctionnait plutôt mal que bien. A quinze membres, le principe a atteint sa limite, et à 25, on va dans le mur ! Prolongé cinq jours et quatre nuits, le sommet de Nice fut le plus long de l’histoire de l’Union, pour quel résultat ! Mais sans cette expérience, on ne serait pas parvenu lors du sommet de Laeken à engager le travail nécessaire pour élaborer un traité constitutionnel. Cependant, l’Europe n’est pas un État fédéral, et la Convention chargée de préparer le travail ne pouvait être constituante. Seul le pouvait le Conseil européen, auquel les 25 États nations cèdent une part de leur souveraineté.

Sous la houlette du président Giscard d’Estaing, la Convention a abordé toutes les difficultés et les insuffisances du développement de l’Europe, pour tenter de trouver des améliorations. Celles-ci ne pouvaient être que le fruit d’un compromis. Et si l’on considère que les 104 membres venaient de 28 pays et de 50 partis différents, le compromis final était remarquable !

Les progrès qu’il fallait accepter

Je voudrais rappeler quelques résultats importants de la Convention :

- Le Conseil européen avec les conseils des ministres est à mes yeux, l’institution qui a le plus besoin de réforme. En regard de la Commission, il est un organe législatif. Or c’est le seul Parlement démocratique dans le monde qui ne siège pas en public. Faut-il s’étonner que l’Europe soit si loin des citoyens et qu’elle souffre d’un déficit de démocratie ? Le projet de traité constitutionnel prévoyait la publicité des séances des instances du Conseil en tant que législateur. Nombre d’absurdités cesseraient d’être colportées si les médias et les citoyens étaient témoins des points de départ, des conclusions, des processus de décision. Par ailleurs, la présidence du Conseil change tous les six mois. Tous les petits pays et les nouveaux membres de l’Union ont pris à cœur cette responsabilité. Mais nous avons besoin d’une plus grande continuité : il était peu convaincant de voir l’Europe avec trois représentants successifs (les ministres des Affaires étrangères) dans les foyers de crise du monde, des Balkans au Proche Orient. Le projet de Constitution en tirait la conséquence : il y aurait désormais un président du Conseil européen à temps plein pour deux ans et demi, rééligible une fois pour la même durée. Il y aurait aussi un ministre européen des Affaires étrangères, dont la position serait renforcée, étant à la fois membre du Conseil et membre de la Commission. L’Europe aurait ainsi son numéro de téléphone, comme le réclamait Henry Kissinger.

- Les tâches européennes (jusqu’ici réparties en trois piliers) étaient réunies et, après de longues et difficiles discussions, le principe de l’unanimité était abandonné et remplacé par celui de la majorité pour de nombreux cas. Dans l’avenir, une loi devrait être adoptée à une double majorité : 55 % des États membres et 65 % des citoyens européens. Les compétences étaient désormais précisément organisées et réparties entre l’Europe et les États nations (un article précisait les domaines dans lesquels l’Europe n’avait en aucun cas à s’immiscer).

Le principe de subsidiarité, auquel se référait pour la première fois le traité de Maastricht et qui avait été explicité dans le traité d’Amsterdam (hélas sans amélioration), se voyait accompagné d’un contrôle concret, non pas au travers d’une institution européenne, mais par les deux chambres des parlements nationaux. Les projets de loi de la Commission ne seraient plus seulement présentés au Conseil et au Parlement européen ; mais pendant six semaines, les deux chambres auraient un droit d’opposition non sur le contenu, mais parce que portant « atteinte à la subsidiarité », l’Europe n’a pas en ce cas de compétence. Si un tiers des Parlements nationaux s’y oppose, le projet de loi serait rejeté. De même à la fin du processus législatif et avant l’entrée en vigueur d’un texte, chaque chambre de chacun des parlements nationaux pourrait saisir la Cour de justice européenne de la même plainte de compétence.

Tout aussi important que ce contrôle de subsidiarité, le projet prévoyait qu’aucune loi, dans l’avenir, ne pourrait être publiée sans compétence concrète ni autorisation dans la Constitution. Quant au Parlement européen, il connaissait le plus grand renforcement. Elu directement, il était enfin mis sur un pied d’égalité avec le Conseil européen et les Conseils des ministres sur le plan de la législation et du budget. N’est-ce pas un renforcement nécessaire de la démocratie et de la transparence en Europe ?

Maintenant, comment poursuivre ?

On ne peut ignorer l’échec de ce projet de traité constitutionnel après les référendums en France et aux Pays-Bas. Mais beaucoup de Français disent que ce rejet s’explique plus pour des raisons de politique intérieure que pour des raisons européennes. Par ailleurs, quatorze Etats-membres (c’est-à-dire la majorité des citoyens de l’Union) ont ratifié le traité. Leurs suffrages non plus ne doivent pas être négligés. Il serait important d’aller à la rencontre des citoyennes et des citoyens de France et des Pays-Bas pour mieux les convaincre, avant peut-être de les inviter à un nouveau scrutin.

Car l’Europe a besoin d’une Constitution ! Sinon, perdurerait le statu quo actuel qui fâche les citoyens européens. Comment expliquer aux citoyens européens que le traité constitutionnel contient de nombreuses améliorations concrètes, comme celles que j’ai rappelées ? Le volume de la Constitution européenne, telle qu’elle fut envoyée aux électeurs français par la Poste, était en soi une provocation. Qui peut et qui veut lire ce gros ouvrage pour se forger son propre jugement ? La partie iii du Traité, la plus volumineuse, n’a pas sa place dans une Constitution. D’ailleurs, lors de la Convention, elle ne fut discutée et entérinée que dans ses grandes lignes.

Mais je proposerais une autre amélioration. La répartition des compétences en Europe et le contrôle de subsidiarité ne sont valables que pour l’avenir, c’est-à-dire pour des lois votées une fois l’entrée en vigueur de la Constitution. Pourquoi ne pas les appliquer aussi à toutes les normes européennes existantes ? Cela conduirait à une débureaucratisation et une réduction de personnel comme jamais. Ce serait une amélioration pour les citoyens, mais aussi pour le budget européen. Enfin, le processus de Lisbonne devrait être mis en avant pour renforcer l’économie, innover et préserver des emplois.

L’Europe montrerait qu’elle se soucie enfin de ses devoirs premiers et renverrait tous les autres à l’échelon plus proche des citoyens.

Les politiques gagneraient eux aussi à ce que les forces sociales ne se représentent plus l’Europe comme une construction technique. Aux yeux des citoyens, elle serait à nouveau reconnue comme une unité historique et une grande force culturelle. Nous devons « donner une âme à l’Europe » disait Jacques Delors. Nous devons, avec ce projet d’avenir, atteindre non seulement les têtes mais les cœurs des Européens.

Le grand historien suisse H. Lüthy écrivait en 1990 : « L’Europe, vendue comme slogan et comme enseigne, a cessé imperceptiblement dans les trois dernières décennies d’être un objet de littérature et d’histoire, voire de la pensée non commerciale. L’Europe des six, des neuf, des douze, n’est pas devenue le lieu d’une histoire commune, ni même d’une conscience du présent commune. » La communauté des 25 doit décider si elle veut conserver ou regagner l’adhésion des citoyens. Ensemble nous devons amener l’Europe à une meilleure Constitution.

Erwin Teufel


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