La décentralisation est aujourd’hui considérée par tous les acteurs publics comme un moyen privilégié pour réformer l’Etat, en contournant les obstacles multiples auxquels se sont heurtés tous ceux qui ont fait le pari du changement. On peut le comprendre. Mais on peut aussi admettre les craintes qui s’expriment quant au respect de la cohésion sociale dans cette perspective. En effet, en raison du lien traditionnel entre cohésion sociale et unité nationale d’une part, entre décentralisation et diversité d’autre part, les deux dynamiques sont parfois perçues comme inconciliables.

Pourtant, si le débat sur la décentralisation avait réellement eu lieu, en s’appuyant sur un bilan objectif des vingt dernières années de décentralisation et en s’interrogeant sur la finalité de l’action publique, on aurait pu montrer que décentralisation et cohésion sociale sont moins éloignées qu’il n’y paraît. Au contraire, on aurait pu expliquer qu’aujourd’hui, la cohésion sociale appelle de plus en plus de proximité.

Les nouveaux contours du social

Chacun en convient, la machine sociale est grippée. L’État-providence s’appuie traditionnellement sur un système assuranciel, lié à l’emploi (Sécurité sociale), complété à la marge par un système assistanciel (aide sociale et action sociale) destiné notamment aux publics les plus précarisés. Aujourd’hui, il ne s’agit plus seulement de gérer des situations minoritaires, mais de traiter un phénomène d’exclusion de plus en plus massif et polymorphe, dont un Français sur deux se croit, à tort ou à raison, menacé.

Ce sentiment est d’abord lié à l’extension de la précarité économique (chômage, emplois précaires, temps partiel…). On peut, à travers l’accroissement des minima sociaux (Rmi, ASS, API…), vérifier la progression des risques d’exclusion. Le nombre de bénéficiaires a quasiment doublé en dix ans et concerne pour l’essentiel des personnes en âge de travailler. La tendance est similaire pour l’action sociale départementale, même si les instruments de mesure sont ici plus incertains. Seul un tiers des personnes s’adressant aux services d’action sociale nécessite un accompagnement social durable. Deux tiers d’entre elles appartiennent à un « nouveau public » qui, pour échapper au processus d’exclusion, ne nécessite qu’un soutien administratif. On assiste ainsi à une démarginalisation de l’exclusion qui contribue à accroître un sentiment collectif d’incertitude.

Parallèlement, on observe une extension de la précarité relationnelle (absence de relations, de vie sociale, de rôle social). Si l’isolement n’engendre pas toujours l’exclusion, il en augmente le risque à tous les âges de la vie. Cela est vrai évidemment des adultes précarisés par le chômage ou l’instabilité de l’emploi. Cela concerne aussi les jeunes, confrontés à une absence cruelle de perspectives. L’angoisse de l’avenir atteint des catégories d’âge de moins en moins élevé (12-15 ans), avec le développement massif d’une délinquance précoce souvent provoquée par le désœuvrement. Quant à la progression du nombre d’enfants en danger, on sait maintenant qu’elle résulte d’abord de l’isolement social des familles, en particulier lorsqu’elles sont monoparentales. Et si aujourd’hui l’attention des médias se polarise sur la problématique de l’enfance et de la jeunesse, c’est peut-être par crainte d’entrevoir l’immense défi d’une société qui, faute de projet, vieillit sans être capable d’affronter le risque d’un conflit des âges. Car à l’autre bout de la chaîne, d’autres individus, isolés cette fois par le grand âge, désespèrent de plus en plus tôt de n’avoir plus aucune vie sociale, ce qui peut favoriser la progression de leur dépendance psychique et physique.

S’ajoutant à la précarisation de l’emploi, cette précarité relationnelle nourrit une crise identitaire. Celle-ci devient un risque majeur pour la cohésion nationale, à un moment où se vérifient les effets pervers d’une évolution urbaine inégalitaire et stigmatisante. Loin d’accepter la différence comme une force, on laisse s’épanouir le discours de la défiance, terreau de l’enfermement dans des groupes claniques. Le combat contre le repli communautariste passe donc non seulement par le souci d’une intégration faite de droits et de devoirs mais par la réaffirmation d’un idéal républicain dans toutes ses dimensions (territoriale, culturelle, intergénérationnelle...).

Dès lors, la lutte contre l’exclusion sociale ne peut plus se limiter à l’assistance de publics déterminés, ni même à la multiplication des droits sociaux. La massification et la diversification des phénomènes d’exclusion, à un moment où le levier économique devient difficile à activer, entraîne un épuisement des réponses actuelles. L’urgence d’une nouvelle réponse sociale se précise et la nécessité de s’attaquer non seulement aux situations d’exclusion mais aussi aux risques d’exclusion. Ce déplacement implique une redéfinition des modes d’intervention autour d’un objectif prioritaire : le renforcement du lien social.

Une solidarité repensée

C’est donc vers le développement social local qu’il faut aujourd’hui se tourner, avec l’ambition de favoriser l’épanouissement de chaque individu grâce à la revitalisation sociale (éducative, relationnelle, civique…) de son environnement.

Le lien social doit concerner toutes les politiques

La plupart des pays occidentaux s’y sont engagés depuis de nombreuses années. Au Québec, on parle de prévenance pour insister sur le caractère d’anticipation de cette démarche. En France, le discours est connu, en particulier à propos de la politique de la ville, mais il s’est avéré le plus souvent incantatoire. Alors que le développement social appelle un mouvement ascendant, partant de la mobilisation des habitants et forces vives d’un territoire (élus, professionnels, institutions, entreprises…), c’est l’inverse qui s’est produit. On a instrumentalisé le développement social (DSQ ou DSU) en faisant transiter les soutiens financiers de l’Etat aux initiatives locales par le biais de dispositifs normatifs, qu’ils soient propres à la politique de la ville ou au secteur social. Mais, le développement social a été privé de ses principaux atouts : l’approche globale et l’ancrage au local.

Certes, la politique de la ville a contribué à rapprocher les professionnels du social et les professionnels de l’urbanisme. Mais il est urgent de mobiliser maintenant au-delà des actions labellisées « politique de la ville » ou « politique sociale », pour décloisonner les territoires.

Les besoins de la jeunesse des quartiers difficiles ne sont pas seulement ceux de la jeunesse délinquante. La plupart des jeunes souffrent de ce que de leurs attentes concrètes dans les politiques de droit commun (culture, sports et transports) ne sont pas prises en compte.

Dans le domaine plus strictement social, on apporte trop souvent une réponse sectorielle coûteuse et parfois stigmatisante, alors que la demande est multiforme, orientée vers le maintien de l’accessibilité à tous les services pour préserver ses liens à la vie sociale. Ainsi relève-t-on dans les rares études réalisées sur les besoins des publics fragilisés par le handicap ou par la dépendance, que la première demande de ces personnes porte sur l’aménagement des services pour toute la population (mobilier urbain, transport, logement social…). Le recours à des services spécialisés n’est évoqué qu’en cas de nécessité absolue.

La question centrale est bien celle de la réussite d’une approche interdisciplinaire et interinstitutionnelle de la cohésion sociale, mobilisant l’ensemble des politiques publiques sur un territoire. Le développement social doit maintenant s’affirmer non pas comme un mode de traitement social, mais comme un mode de traitement territorial visant au maintien actif dans notre société des populations fragilisées par la précarité matérielle ou la différence culturelle, par l’âge, le handicap, l’isolement, etc. Ainsi s’éloignera-t-on d’une logique de dispositifs au profit d’une logique de développement social local, compris comme un processus de mobilisation des potentialités locales.

L’implication de tous, un enjeu prioritaire

Il ne s’agit plus seulement d’accompagner les familles en situation de précarité par des actions collectives, mais de s’appuyer sur les forces vives d’un territoire pour en renforcer la cohésion. De créer les conditions d’une « solidarité d’implication » qui complète la « solidarité institutionnelle » et permettra à chacun, en citoyen, professionnel ou voisin, de participer plus activement à la performance du vivre ensemble.

Une première étape pourrait être de s’attaquer enfin à ce chantier prioritaire qu’est le développement du bénévolat. C’est un pari indispensable, pour renforcer un monde associatif qui s’essouffle et un service public pris dans des contraintes nouvelles. L’école s’est repliée sur elle-même, les hôpitaux, les services sociaux, les services d’aide à domicile ont du mal à assurer le maintien d’une relation personnalisée avec les usagers… La complémentarité avec des bénévoles dans ces différents secteurs favorisera une meilleure adaptation aux besoins nouveaux, une plus grande ouverture sur le quartier. Les collectivités locales doivent s’engager dans la construction d’une véritable architecture locale du bénévolat, afin de l’encourager et de mieux l’organiser en lien avec les services publics et les associations du territoire.

En mettant en avant la notion de territoire, le développement social peut enraciner le lien social, non pas dans une communauté d’origine (ethnique, religieuse), mais dans une communauté de projet. Avec le développement social, le lien social se décline davantage au futur qu’au passé. Mais il faut autour de cet objectif un véritable projet social local. La question de la responsabilité politique de ce projet se pose avec force, en particulier lorsque se concrétise l’acte II de la décentralisation.

Les clefs de la réussite

Alors que certains annonçaient la suppression de l’échelon départemental, l’acte II de la décentralisation l’a consolidé. Il est vrai qu’il a su bâtir une administration et des stratégies qui lui permettent de présenter un bilan honorable après vingt ans d’une décentralisation qui débutait pourtant dans un climat de doute.

On craignait que les élus locaux, plus familiarisés avec les questions d’aménagement et de réalisation d’équipements, n’éprouvent que peu d’intérêt à s’emparer des questions sociales, souvent déroutantes, moins visibles et plus difficiles à évaluer. Or, depuis vingt ans, les budgets départementaux ont été de plus en plus façonnés par les problématiques sociales. En outre, le risque d’une dérive électoraliste ne s’est pas vérifié dans les grandes tendances qui expliquent cette forte progression des dépenses. Enfin, au lieu de l’accroissement annoncé des inégalités dans l’offre de service, on a constaté une réduction des inégalités inter-départementales. On peut donc poursuivre sans crainte le processus en acceptant que le principe de subsidiarité joue pleinement.

La nécessaire revalorisation du rôle des villes

Le choix de la complémentarité doit prévaloir dans les relations entre villes et départements. Si les départements, en effet, ont réussi l’épreuve de la rationalisation de leurs compétences légales, ils n’ont pas pu sortir d’une logique de gestion des dispositifs au profit d’une logique globale de réduction des risques sociaux. Très peu ont fixé des objectifs de prévention primaire, qui demande d’agir sur l’environnement des familles et des personnes. Les schémas d’action et d’intervention sociale restent encore marqués par une approche assistancielle et sectorisée.

Inversement les villes, surtout les grandes, s’appliquent à concrétiser une vision transversale de leur rôle. Elles ont pour cela des atouts majeurs : elles travaillent dans la proximité, ce qui facilite la connaissance des territoires et la mobilisation des acteurs, elles disposent surtout des leviers du développement social local, à travers leurs politiques de la culture, du sport, de la jeunesse, de l’habitat, des transports etc. Rien de durable ne peut se faire en matière de développement social sans les villes et, au-delà, sans leurs partenaires traditionnels – Caisses d’allocations familiales (contrats enfance, temps libre…) et centres sociaux.

Cependant, tous les observateurs s’accordent à le reconnaître, les villes souffrent encore d’un déficit d’ingénierie sociale. La définition et la mise en œuvre du projet social nécessitent l’implication de tous les acteurs de terrain, en particulier des professionnels du social, qui relèvent de la responsabilité départementale. Pour renforcer l’impact de la décentralisation sur le développement social, il faut maintenant parvenir à une meilleure articulation des divers niveaux de responsabilités locales (communes, départements), grâce à des délégations de responsabilités fondées sur des objectifs déterminés en commun. Celles-ci ne sont peut-être ni possibles ni souhaitables partout. La plupart des communes, même les plus grandes, n’y sont pas prêtes. Mais cela ne doit pas empêcher les collectivités d’articuler leurs stratégies.

L’éthique au coeur de l’action

C’est tout l’intérêt des Conseils de développement social local, qui se mettent en place dans certaines villes à titre expérimental. Fondé sur une logique d’observation partagée, moins sujette aux tensions financières et institutionnelles que la logique de planification, le Conseil de développement social permet aux acteurs locaux de construire une conviction commune, que chacun déclinera en fonction de ses compétences et de ses moyens. C’est la clef du succès, à condition de ne pas se méprendre sur le contenu d’une démarche d’observation. Celle-ci tiendra ses promesses si, au-delà de la dimension technique, chacun s’accorde sur son lien à la décision politique et les valeurs qui la sous-tendent.

Autant dire que pour réussir le partenariat, on ne pourra éviter de s’engager dans une démarche préalable et permanente d’identification du sens même de l’action, de l’éthique du projet. Tel peut être le principal intérêt d’une revalorisation du concept de fraternité. Les phénomènes sociaux ne se résument pas à des questions de droits. L’isolement, la solitude et l’immaturité condamnent les dispositifs sociaux, si ingénieux soient-ils, à l’impuissance si la société française ne retrouve pas sa capacité à intégrer par la réaffirmation des valeurs de la République. L’appel à la fraternité est tout sauf lénifiant : on est bien loin d’une vision émotionnelle, confessionnelle, caritative de la fraternité. C’est avant tout un appel exigeant au changement, non seulement comme une quête d’excellence mais bien comme une quête de survie.