Entre les associations éducatives et les pouvoirs publics, les relations portent la trace d’un conflit d’intérêts. Dès lors que les initiatives portées par les associations requièrent une reconnaissance publique, elles s’inscrivent dans des dispositifs administratifs qui, à leur tour, sollicitent l’implication citoyenne des militants. Ces derniers doivent accepter de gérer les réponses qu’ils ont mises en œuvre dans un cadre réglementé et prescrit.

La participation financière croissante de la puissance publique et d’autres partenaires s’est d’abord traduite par la présence d’élus ou d’autres représentants, membres de droit, dans les organes d’administration. Le Conseil d’administration, de l’association ou de la fédération, était un lieu de régulation où les projets d’actions prenaient en compte les attentes et les besoins de chaque catégorie d’acteurs. Mais les évolutions sociales et politiques comme la banalisation des activités tendent aujourd’hui à distinguer et dissocier les prescripteurs, les opérateurs (associations) et les bénéficiaires. Les prescripteurs veulent écarter les risques juridiques encourus par « la gestion de fait ». Les opérateurs développent une professionnalisation à la mesure de la complexité des problématiques sociales. Les organes de direction deviennent plus techniques, les bénévoles responsables ont plus rarement les compétences nécessaires : les motivations s’émoussent devant la froideur des dossiers à gérer et les pouvoirs de direction se concentrent sur quelques têtes. Enfin, pour les bénéficiaires, la banalisation des activités renforce une pratique consumériste. L’acte d’adhésion à l’association devient de pure forme. Il ouvre l’accès aux services proposés plus qu’un engagement dans un projet. Ainsi, l’association devient-elle progressivement maître d’œuvre de politiques éducatives publiques, confronté aux attentes des prescripteurs maîtres d’ouvrage et aux attentes d’adhérents consommateurs.

La désadaptation à des attentes divergentes

Nombre de responsables associatifs veulent ignorer les termes de cette confrontation d’intérêts. Leur croyance historique dans leur capacité à déceler des besoins insatisfaits, les discours des élus politiques pour vanter leur utilité sociale, l’expérience acquise dans l’obtention de moyens grâce à des stratégies relationnelles sophistiquées, masquent dans les faits un manque de compréhension des nouvelles règles du jeu. Les militants continuent de croire dans leur rôle historique de représentants de la demande sociale, les autorisant à réclamer les moyens de subsistance aux financeurs. Or ce processus est désormais inversé.

Dans ce nouveau contexte, l’association devra se conformer aux règles d’évaluation des politiques publiques. Les prescripteurs se rassemblent autour des logiques administratives tirées des règles de droit public. Leurs pressions se conjuguent pour obtenir des prestations conformes, interrogeant la sécurité juridique, économique, financière des actions. Certes, des associations importantes ont su faire une analyse stratégique de cette évolution et développer des arguments offensifs, proposant aux collectivités insatisfaites une alternative crédible. Mais les structures de petite taille ont rarement les compétences nécessaires pour procéder à une telle révision. L’introduction de la contrainte gestionnaire est comprise comme une servitude à laquelle il faut bien se soumettre, mais dont on ne saurait tirer un avantage. Dans une logique militante, les dirigeants associatifs veulent répondre en priorité aux besoins sociaux repérés et dont ils s’estiment les dépositaires, indépendamment des attentes exprimées par les financeurs. Certes, l’association peut continuer à faire valoir son projet sans l’inscrire dans un dispositif quelconque ; mais ses moyens resteront précaires. Dans ce cas, elle veut d’abord aménager sa zone de liberté, en recherchant surtout la satisfaction des militants. Le prescripteur public est considéré comme un simple financeur, ses dispositifs représentent des occasions à saisir qui n’expriment pas une politique à mettre en œuvre. Cette capacité militante est vécue comme une menace potentielle par le financeur, qui ne concédera des moyens qu’en fonction du rapport de forces créé. La méfiance sera réciproque et l’association ne sera pas considérée comme le délégataire dont on a besoin pour la réalisation des politiques publiques. A l’inverse, pour se conformer aux attentes des adhérents, l’association sera tentée de développer son offre. Mais la satisfaction des adhérents devenus consommateurs de services peut enfermer l’association éducative. Elle l’isole à la fois des prescripteurs et des nouveaux publics qui devraient être recherchés. La recherche de l’autonomie économique contribue à modeler l’offre sur le mode marchand. La municipalité s’interrogera alors sur l’affectation de ses subventions : pourquoi continuer à faire bénéficier des consommateurs d’avantages économiques qui constituent une forme de concurrence déloyale dans le cas de services banalisés, s’adressant à des clientèles solvables ?

La logique militante aurait pu s’appuyer sur les adhérents pour triompher de la logique administrative, mais la banalisation des activités rend improbable une telle alliance. Dès lors, la logique administrative s’impose au militant rendu aveugle par ses croyances. Le discours entretenu par les financeurs sur la pertinence associative, son rôle essentiel dans la création ou le maintien du lien social relève alors du marché de dupes. L’association est autonome juridiquement mais elle est l’obligée des prescripteurs. Si son rôle d’opérateur n’est pas remis en cause formellement, c’est surtout en raison du moindre coût des activités et de l’inadéquation entre les exigences des activités éducatives et le cadre d’emploi de la fonction publique.

Du mythe à la régulation

Comment garder des marges de manœuvre en s’ajustant à cette nouvelle configuration ? Dans l’association traditionnelle, la dimension mythique de l’intention éducative, affichée par le projet associatif, cachait des régulations informelles. Les réunions du Conseil d’administration donnaient éventuellement lieu à l’expression d’attentes diverses, mais la recherche des objectifs communs aux membres associés dominait le plus souvent les décisions prises. Dans le modèle dissocié, des régulations formelles sont nécessaires : comité de pilotage, comité d’usagers... Dans le nouveau modèle, il y a trois « projets » : celui du prescripteur public, celui du maître d’œuvre et celui des bénéficiaires. Le maître d’œuvre associatif doit développer assez d’arguments pour « faire croire » à son projet. Dans le cadre des comités de pilotage avec la commune il tentera simultanément de s’aligner sur les attentes des dispositifs publics, tout en faisant la promotion des valeurs éducatives qu’il défend. Au sein du comité d’usagers, il tentera de répondre aux attentes consuméristes des adhérents tout en cherchant leur implication dans la réalisation des actions. Il invente ainsi des instances nouvelles, pour apprendre à rendre compte et maîtriser son activité. Mais ces régulations ne fonctionnent correctement qu’à condition d’être contraignantes pour chacune des parties. Quand le projet n’est qu’évoqué dans le contrat avec la collectivité, la référence aux finalités éducatives est-elle vraiment contractuelle ? La prégnance des politiques publiques risque de conduire l’association à exercer ses compétences « pour le compte » du bénéficiaire sans rechercher une participation active des publics concernés. Elle est prise comme un expert capable de résoudre une situation de crise, voire comme un fusible si les difficultés perdurent. Ce rôle peut être consciemment accepté. L’association gère des dispositifs en recherchant la meilleure adéquation entre la commande qu’elle reçoit et son projet social. La conquête d’une plus grande autonomie, pour effectuer un travail moins prescrit, risque de conduire à faire valoir auprès du financeur un ensemble de compétences professionnelles qui se substituent aux attentes des bénéficiaires. L’énergie dépensée pour aménager une zone de liberté consiste à démontrer sa crédibilité et sa pertinence. Mais ce programme d’actions permettra-t-il l’implication des bénéficiaires quand celle-ci présente des risques de fragilité ?

Refuser les normes et procédures de financement, de contrôle, de respect des réglementations serait lourd de conséquences. Mais ce n’est pas parce que l’intervention de l’association est ainsi cadrée que la capacité inventive des militants est systématiquement remise en cause. Les dirigeants qui souhaitent investir le champ d’activités réglementé vont l’investir avec ses contraintes... sans oublier leurs convictions. L’enjeu est celui d’un apprentissage des règles de bonne gestion et de réécriture du projet associatif dans ce nouvel environnement.

Le projet d’utilité sociale

« Le refus de l’application des règles de la commande publique aux associations [...] est contrebalancé par la demande d’une régulation d’un autre type qu’il convient d’inventer. Il n’est pas question de retomber dans l’opacité qui a pu exister à une certaine époque mais de traduire l’évolution des comportements et d’éviter la banalisation du fait associatif 1 » Pour être crédible, cette alternative suppose de rendre explicite le projet associatif, de le mesurer et d’en juger l’intérêt avec d’autres critères que ceux de la sphère publique ou marchande. Quand le militant invente des réponses à des besoins sociaux rarement formalisés, quand sa quête de sens trouve satisfaction dans l’action et non dans la mesure de l’action 2, comment les associations apprennent-elles à rendre compte de leur utilité sociale auprès des financeurs devenus maîtres d’ouvrage et auprès des adhérents devenus des bénéficiaires ?

L’absence d’outils propres au monde associatif justifie l’importation des systèmes connus, publics et marchands. Cette introduction de la culture du chiffre est souvent douloureuse ! Si les associations de grande taille ont intégré les contraintes qui en découlent, de nombreuses associations plus petites fonctionnaient encore à la fin des années 80 dans l’illégalité la plus totale. Le soupçon répandu d’un milieu opaque ou nébuleux témoigne de la méfiance qu’engendre cette méconnaissance 3.

Les militants gestionnaires

La confrontation entre logique gestionnaire et logique militante se réduit vite à un débat contradictoire et souvent caricatural, opposant la notion d’entreprise à celle de mouvement, le calcul à la passion. « Le Secrétaire général rêve d’un mouvement de 100 000 militants tandis que son adjoint rêve d’une entreprise de 100 000 salariés ! » En fait, le point d’achoppement dans le conflit de valeurs réside dans la mise en place des outils de contrôle et de cohérence entre les finalités, les décisions et les actes. Pourtant, une nouvelle génération de dirigeants apparaît. L’origine militante de nouveaux gestionnaires oriente la démarche de transformation des organisations : les forces économiques devant rester sous « l’autorité » du projet politique de l’association, la démarche sera pragmatique et adaptative. Il s’agit d’une rationalisation prudente autour de principes qui veulent concilier efficacité et identité. Deux atouts augmentent les chances de succès : l’ancienneté des organisations de l’éducation populaire et la faible porosité entre le monde de l’entreprise et celui des associations. Les dirigeants sont essentiellement issus « du rang », après plusieurs années d’apprentissage des responsabilités. Il faut donc d’abord être homme de conviction, puis gestionnaire pour garantir le primat du mouvement sur l’entreprise.

Gérer les militants

Si les organisations associatives ont peu à peu intégré les préoccupations gestionnaires, elles disposent aussi d’instruments de gestion propre à leur engagement militant. Entretenir les mythes mobilisateurs est une tradition associative rythmée par les congrès, les colloques, les publications, la maîtrise des formations et des méthodes pédagogiques, etc.

Ainsi se trouvent confortés l’engagement et la mobilisation de tous ceux qui contribuent à produire localement les activités. La difficulté consiste à identifier ces rituels organisationnels comme des compétences spécifiquement dédiées à « la gestion du militantisme ». Il est important de les formaliser pour en faire une caractéristique propre à ce type d’organisations.

A côté des outils de développement et de la professionnalisation importent aussi des outils de formalisation et de diffusion des idées et des pratiques : réflexion et mobilisation des acteurs autour de l’écriture et de la publication du projet associatif, exposé et réflexion sur les méthodes, ainsi que des outils d’engagement et d’adhésion (élus associatifs, professionnels et bénévoles) par la participation collective aux différentes étapes et à la validation de la transformation de l’organisation.

Une double logique

Du langage des gestionnaires et de leurs croyances pour les vrais chiffres, les associations apprennent, quelquefois malgré elles, à maîtriser des normes qui peuvent assurer leur pérennité. Elles intègrent des outils de gestion et développent un encadrement intermédiaire de type technique qui exerce son pouvoir économique au risque d’entrer en conflit avec les militants qui produisent les actions.

Du langage militant et de leurs croyances pour les bons discours et les valeurs, les associations retiennent la nécessité de réinventer en permanence les modalités d’adhésion. Les solutions aux problèmes sociaux sont devenues plus complexes et moins disponibles localement. L’implication des habitants d’un quartier à l’élaboration d’un projet de centre social nécessite de nouvelles compétences « managériales » qui justifient également l’apparition d’un encadrement intermédiaire dont l’action vise à produire du sens. Emergent ainsi de multiples « ingénieurs sociaux » : chefs de projet, sociologues, responsables et coordinateurs territoriaux... L’association considère qu’elle a un besoin important d’ingénierie pédagogique pour organiser des réponses pertinentes aux questions sociales qui lui sont soumises. L’émergence de ce nouvel encadrement dans les organisations doit empêcher la rupture entre ceux qui produisent les actions et ceux qui décident des orientations. Cet encadrement intermédiaire doit stimuler les apprentissages réciproques. Mais cette évolution suppose d’agrandir le périmètre social et économique pour permettre l’introduction de ressources nouvelles (logistique et ingénierie), trop coûteuses pour un seul site local. Regroupées à un niveau supérieur (départemental, régional ou national), elles assurent aux dirigeants la possibilité d’engager une nouvelle forme de développement. Les procédures administratives et le recours à des appels d’offres favorisent les gros opérateurs, qui offrent des garanties. D’où la reprise en gestion d’un nombre de plus en plus important de structures locales. Sachant que, dans le milieu de l’éducation populaire, un site local représente couramment un budget de 150 000 à 450 000 euros (1 à 3 millions de francs), les budgets deviennent rapidement conséquents. Une forme de marché apparaît qui met au jour un sujet tabou : la réalité concurrentielle de ce secteur ; entre les associations, mais aussi devant la menace que font peser certaines entreprises commerciales et la possibilité d’une concurrence communale par le service public. La structure associative locale constituait un tout associant toutes les catégories d’acteurs. Les organes décisionnels, l’infrastructure de production des services, les organes de contrôle, les participants étaient regroupés au sein de la même entité et la valeur qui prédominait et s’imposait aux acteurs, était l’utilité sociale du projet associatif. L’autorité de la fédération reposait principalement sur l’entretien du lien politique de l’ensemble (représentations ministérielles et internationales, organisation des manifestations nationales, écriture et argumentation du projet collectif) et sur le contrôle des cadres professionnels (par la formation professionnelle et le statut).

Aujourd’hui, l’organisation nationale ne peut plus se contenter d’exprimer pour le compte des structures locales le projet associatif. Sa crédibilité repose sur la capacité à agir qu’elle doit déployer localement. Le lien politique devient aussi lien technique, mettant en tension lieux de décisions et lieux d’actions. Le rôle de l’encadrement intermédiaire qui apparaît peu à peu est primordial. Il permet l’intégration de la logique gestionnaire et la diffusion de la « culture » qui l’accompagne. Dans le contexte de services de plus en plus sophistiqués face à l’évolution des problématiques sociales, ce nouveau modèle intégré verticalement semble plus apte que l’ancien à répondre aux attentes des maîtres d’ouvrages que sont devenues les collectivités locales.

Les quatre conflits

Plus que celle d’un conflit irréductible entre logique gestionnaire et logique militante, la description du processus à l’œuvre depuis plus d’une dizaine d’années invite à une autre grille de lecture. Elle met en évidence une sorte d’itinéraire de l’organisation et de ses acteurs en plusieurs étapes marquées par quatre conflits, qui s’ordonnent successivement.

La banalisation des activités

Tout d’abord, le modèle inventé au siècle dernier et largement développé au lendemain de la seconde guerre mondiale, sur des principes de type politique, est largement remis en cause. La transformation des initiatives collectives en dispositifs administratifs inverse le sens de l’action. S’adapter consiste à accepter d’agir pour l’intérêt général sans être le maître d’ouvrage des réponses à des besoins sociaux dont les militants ont pourtant été à l’initiative. L’élu, le militant et l’adhérent risquent de s’enfermer dans un marché de dupes où l’on ne sait plus très bien qui instrumentalise qui. La banalisation des activités entraîne une crise de sens.

Les divergences d’intérêts

Le deuxième conflit est rarement identifié : en effet, reconnaître les divergences d’intérêts entre prescripteurs, opérateurs et consommateurs oblige à réviser la croyance qui a permis de gommer ces divergences sous l’autorité des mythes fondateurs. L’acteur – élu, militant ou adhérent – qui participait à la prise de décision au sein de l’association y jouait une aventure personnelle mise au service de l’intérêt général poursuivi dans le cadre du projet associatif. Désormais, il doit défendre des intérêts catégoriels : ceux du prescripteur qui recherche la paix sociale, de l’opérateur qui veut transformer la société, du consommateur qui rationalise son comportement entre coût et qualité. Réassocier les parties ne peut se faire que si l’on a au préalable pris conscience que les parties sont dissociées !

L’intégration de la logique gestionnaire

Le troisième conflit est plus concret : l’introduction d’une logique administrative modifie sensiblement les compétences à mettre en œuvre. Pour les pionniers bâtisseurs, les outils de l’entreprise se confondaient sans distinction avec les finalités de l’entreprise marchande. Pour les militants qui prennent la relève, une vision moins manichéenne permet de dissocier ces deux aspects, à la condition de réadapter, en puisant dans le « génie » associatif et son inventivité, les éléments qui permettront de ne pas subir les changements mais de les maîtriser et d’adopter un rôle social résolument offensif.

Le choix d’une logique d’action dominante

Le quatrième conflit ne peut réellement se dérouler qu’une fois passés les autres stades. L’affirmation de la logique militante est possible sous réserve que l’association reprenne le contrôle de son projet et le conduise avec une instrumentation appropriée et suffisamment puissante. Sa résolution suppose que les dirigeants soient des militants qui aient intégré les contraintes de la logique gestionnaire sans lui donner le premier rôle. Un autre encadrement intermédiaire à vocation militante créera les conditions d’implantation d’une ingénierie collective innovante. La réinvention de l’association est dans ce cadre un pari osé !

L’éducation populaire intègre ainsi progressivement dans sa boîte à outils les instruments de la gestion économique (au prix de la révision de ses convictions ou croyances sur l’économie !). Elle met en œuvre également, mais de façon encore intuitive, les instruments de gestion du militantisme qu’elle doit apprendre à formaliser pour les maîtriser. Ce deuxième apprentissage la conduira à réviser et mesurer son rôle dans la transformation sociale qu’elle espère, pour en rendre compte en ayant réassocié les parties prenantes à son projet. Le militant, « acteur » et prisonnier de ses convictions, ne deviendra « agent » militant que s’il s’autorise leur révision.