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Délinquance des mineurs : un modèle québécois ?


Resumé Comment avancer dans le débat sur la délinquance des mineurs ? Par exemple, en comparant les dispositifs québécois et français. De l’autre côté de l’Atlantique, priorité est donnée à l’éducation, à la responsabilité du jeune dans la communauté. La France tente de joindre sanctions pénales et éducation. Ne pourrait-on formaliser davantage le travail éducatif et le structurer ?

La violence et la délinquance des jeunes sont au cœur du débat public, en France, en Europe, mais aussi en Amérique du Nord et particulièrement au Canada. Les interrogations ici et là-bas sont assez voisines : doit-on considérer les mineurs délinquants seulement comme des enfants qui ont besoin d’aide ou comme des personnes qui doivent assumer leurs actes de la même manière que les adultes ?

Au plan international, des éléments de réponse sont donnés par La Convention relative aux droits de l’enfant 1 et les Règles de Beijing 2. Ces règles préconisent que le statut particulier des jeunes aux prises avec la justice et leur possibilité d’évolution soient pris en compte : qu’on leur offre des chances d’acquérir des comportements pouvant les aider à s’insérer dans la société.

Au Canada, la loi sur les jeunes délinquants de 1908 négligeait la responsabilité du jeune, traité alors comme un enfant mal « dirigé », ayant besoin d’aide, d’encouragement et de secours. La loi sur les jeunes contrevenants (adoptée en 1982 et entrée en application en 1984) a créé un nouvel équilibre entre les besoins des jeunes contrevenants et les intérêts de la société. Le texte s’appuie sur trois grands principes. Les adolescents sont responsables de leurs actes, mais à des degrés limités en raison de leur dépendance possible à l’égard d’autres personnes. La société a le droit d’être protégée contre toute conduite illégale y compris d’un mineur. Les adolescents ont les mêmes droits que les adultes à l’égard de la loi, droits garantis par des dispositions spéciales 3.

La France s’est dotée peu à peu d’une législation spécifique aux mineurs délinquants, sans jamais cependant exclure le principe de leur responsabilité. L’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, qui institue le juge des enfants, se présente comme un ensemble de règles cohérentes, autour de trois axiomes : la primauté de l’éducation sur la répression, la spécialisation des juridictions et l’excuse atténuante de minorité.

De part et d’autre de l’Atlantique, certaines préoccupations sont partagées, mais les démarches employées s’avèrent néanmoins bien différentes. Les contextes sont cependant distincts. Au Canada, la loi sur les jeunes contrevenants régit la procédure applicable aux adolescents de 12 à 18 ans moins 1 jour, pour toutes les infractions commises pendant cette période. Les enfants âgés de moins de 12 ans relèvent, quant à eux, de la loi sur la protection de la jeunesse. En France, aux termes de l’ordonnance du 2 février 1945, tous les jeunes âgés de moins de 18 ans au moment de la commission des faits relèvent des juridictions spécialisées pour enfants, tout au moins pour les infractions les plus graves. Il n’existe pas en revanche d’âge minimum à partir duquel un enfant peut faire l’objet de poursuites : cet âge est apprécié au cas pas cas, en fonction du discernement qui doit être suffisant pour que le mineur ait compris et voulu l’acte en cause.

En outre, la procédure pénale applicable aux adultes, qui sert de référence pour la procédure applicable aux mineurs, pour s’en distinguer ou pour en reprendre certains éléments, est très différente au Canada et en France, de type accusatoire dans le premier cas, de type inquisitoire dans le second.

En suivant le parcours d’un mineur devant la justice au Canada puis en France, on repérera par delà les particularités de chaque système, les bénéfices d’une comparaison entre eux. En particulier, l’existence dans le système canadien d’une procédure d’alternative aux poursuites, les « mesures de rechange », et d’un système de sanctions à visée éducative méritent un examen particulier.

La loi sur les jeunes contrevenants

La loi sur les jeunes contrevenants pose comme principe du traitement de la conduite criminelle des adolescents la nécessité d’envisager des mesures de rechange se substituant aux procédures judiciaires. Le Québec a adopté dès 1984 un programme spécifique qui prévoit dans quelles conditions, peu restrictives, le substitut du Procureur général saisit le directeur provincial, nommé au Québec directeur de la protection de la jeunesse, pour qu’une réponse soit cherchée.

Les mesures de rechange

Le substitut du Procureur général, face à des preuves suffisantes pour justifier des poursuites, n’est jamais obligé d’autoriser celles-ci. Même pour des infractions graves, limitativement énumérées, telles que le trafic de stupéfiants, les violences, le meurtre ou encore les vols aggravés, il peut saisir le directeur de la protection de la jeunesse afin d’évaluer l’opportunité d’utiliser des mesures de rechange. Pour les autres infractions, il est obligé de faire procéder à cette évaluation, excepté en cas de récidive ou de connexité.

L’évaluation suppose notamment de recueillir l’adhésion de l’adolescent : ayant eu la possibilité d’être assisté d’un avocat, il doit manifester sa ferme volonté de collaborer à sa mise en œuvre et reconnaître sa responsabilité (distinguée de la culpabilité). Dans le cas contraire, le directeur ou son délégué renvoie l’affaire au substitut qui engage des poursuites. Lorsque l’accord du jeune est acquis, l’exécution de la mesure est confiée à un organisme de justice alternative qui réfléchit avec le jeune à son contenu et l’aide à trouver un lieu d’accueil.

Il existe une véritable possibilité pour le service et l’adolescent d’individualiser la mesure. Il peut s’agir de verser une somme d’argent à une personne ou à un organisme, d’exécuter un travail bénévole au bénéfice de la victime ou de la collectivité, de participer à une activité qui permettra à l’adolescent d’améliorer ses aptitudes sociales. Ce qui compte, ce n’est pas tant que l’adolescent subisse une sanction, mais qu’il soit responsabilisé face à l’infraction commise. La mesure de rechange doit l’amener à réparer le dommage, même de façon symbolique, mais aussi le conduire à réfléchir sur son acte : ce qu’il signifie par rapport aux valeurs de la société, ou au préjudice subi par la victime. L’activité proposée est destinée à amener ainsi le jeune à modifier son comportement, pas par la crainte mais par la réflexion.

La communauté joue, là, un rôle important qui conditionne le résultat. Si l’adolescent se sent accepté et soutenu par la communauté, s’il a pu s’identifier à un adulte, s’il a pu se sentir citoyen, il retrouvera plus aisément sa place. Au Québec, 80 % des infractions commises par des mineurs donnent lieu à de telles mesures de rechange et la Province présente le taux de délinquance des mineurs le plus bas du Canada. L’individualisation du traitement de la délinquance et l’implication de la communauté permettent de lutter efficacement contre la récidive.

Lorsque l’infraction apparaît nécessiter des poursuites en raison de sa gravité ou parce que le jeune est déjà connu de la justice, les juridictions spécialisées sont alors saisies, au Canada comme en France.

Une juridiction spécialisée

Le tribunal pour adolescents, la « Chambre de la jeunesse », relève d’un juge spécialisé. Contrairement aux adultes, les mineurs ne sont pas jugés par un jury. Cependant, la compétence de cette juridiction n’est pas exclusive : à partir de 14 ans, les adolescents peuvent être renvoyés devant la juridiction pour adultes et y être jugés dans les mêmes conditions que ces derniers. Au Canada, la sanction prononcée contre les adultes est la « sentence ». Pour témoigner de sa nature différente pour les jeunes, la loi la nomme « décision », un terme dont la neutralité renvoie à la nature de mesures qui se veulent éducatives, même si elles impliquent des obligations ou des interdictions pouvant aller jusqu’à restreindre voire supprimer la liberté d’aller et venir.

La décision et les mesures

Le tribunal dispose d’un grand choix de mesures, de la libération sous conditions à l’amende, la restitution des biens, le paiement de certains dommages, l’indemnisation en nature ou en services, l’obligation d’exécuter un travail bénévole d’une durée maximum de 240 heures dans un délai de 12 mois et toutes autres conditions qu’il estime pertinentes. Il peut prononcer, s’il l’estime nécessaire pour la protection de la société 4, ou quand la loi l’impose comme dans le cas de meurtre, et après avoir fait procéder à une évaluation, l’envoi de l’adolescent sous garde continue ou discontinue, en milieu ouvert ou fermé. Il délivre alors un mandat de dépôt, et le départ de l’adolescent de son lieu de garde sera assimilable à une évasion.

L’envoi sous garde est limité (sauf s’il y a eu récidive) à deux ans. La durée est portée à dix ans en cas de meurtre, dont six de placement sous garde continue, le reste de la peine s’effectuant dans le cadre d’une mise en liberté sous condition au sein de la collectivité. En 1996-1997, 1 473 décisions de mise sous garde en milieu fermé ont ainsi été prononcées au Québec, pour un nombre équivalent de mesures de travaux d’intérêt communautaire 5.

Les adolescents ne sont pas envoyés en prison mais en « unité de garde » (des centres éducatifs), gérés au Québec par les services de la protection de la jeunesse relevant du ministère provincial des Affaires sociales. Les adolescents placés en détention provisoire sont aussi affectés dans les unités de garde fermée. L’une des particularités de ce système est la présence, dans un même centre, d’adolescents placés en unités de garde ouverte et en unités de garde fermée, réparties dans des pavillons différents (rassemblant une dizaine de jeunes). Seuls les équipements, comme le gymnase, sont communs. Les unités de garde fermée sont des structures closes par des systèmes de sécurité passive, grilles et portes verrouillées, qui ferment notamment les chambres la nuit. La prise en charge éducative des adolescents est assurée dans le cadre de programmes ciblés : il en existe par exemple un pour les jeunes en détention provisoire, un autre pour ceux qui font l’objet d’une décision.

Quelle que soit la mesure décidée, les efforts qui peuvent être faits par les adolescents sont pris en compte. La loi leur permet de les faire valoir devant le tribunal qui peut confirmer la décision, l’annuler ou la modifier dans un sens plus favorable. Ces modifications peuvent intervenir au tiers de la peine ou entre six mois et un an après le prononcé de la décision. Dans des cas exceptionnels, la durée du placement sous garde fermée peut être aussi prolongée.

L’investissement du Québec dans ces programmes l’a conduit à demander au gouvernement fédéral du Canada de l’exclure de l’application de la loi C-7 sur le système de justice pénale pour les adolescents qui a vocation à se substituer à la loi sur les jeunes contrevenants. Cette nouvelle loi prévoit notamment que le renvoi devant la juridiction pour adultes se ferait, pour certaines infractions, de façon quasi automatique, et cela, dès l’âge de 14 ans. Elle introduit plus généralement des rapprochements plus fréquents avec les règles applicables aux adultes. Elle tente de répondre à ceux qui, au Canada, reprochent à la loi sur les jeunes contrevenants son laxisme. Cette révision a suscité nombre d’oppositions au Québec, qui souhaite continuer à appliquer cette législation.

Ce système présente la particularité de confondre totalement sanction pénale et mesure éducative, en parlant de « mesure ». Ce terme neutre peut apparaître étonnant, particulièrement pour le placement sous garde fermée qui entraîne pourtant privation de liberté. De même, le fait que les unités de garde fermées accueillent aussi des adolescents non délinquants mais fugueurs ou présentant des troubles mentaux est source d’interrogations : La commission d’infractions graves est-elle assimilée à une maladie ? Le parcours d’un adolescent sous garde fermée se fait dans le cadre d’un programme, ce qui signifie qu’il y est intégré à un moment donné avec un comportement donné et qu’il faut cesser de le priver de sa liberté dès lors que son comportement correspond à celui qui était visé par le programme. L’absence de certitude sur la durée de la mesure de placement sous garde qui peut ainsi être soit réduite soit, même s’il s’agit de cas exceptionnels, prolongée, montre qu’on est là bien plus dans une notion de traitement que de peine, ce qui est confirmé par le fait que c’est le ministère des affaires sociales qui a en charge son exécution.

A contrario, on peut s’interroger sur le sort des adolescents qui sont eux renvoyés devant la juridiction pour adultes et incarcérés dans des prisons et qui ne relèvent donc pas des mêmes programmes.

En France, l’ordonnance du 2 février 1945

L’ordonnance du 2 février 1945 se situe dans une autre perspective : elle s’articule autour du clivage traditionnel entre mesures éducatives et sanctions pénales.

Les alternatives aux poursuites

En 2000, sur environ 100 000 affaires impliquant des mineurs et ayant reçu une réponse de la justice 6, 45 000 ont fait l’objet de mesures alternatives aux poursuites : classements sous condition (par exemple de rembourser la victime), rappels à la loi, mesures de médiations pénales, et (pour 11 000 d’entre elles) mesures de réparation. Mais contrairement à la situation québécoise, le recours à ces alternatives est impossible pour les crimes, l’instruction étant alors obligatoire.

Dans le même esprit de justice « restauratrice » ou réparatrice que les « mesures de rechange », la réparation pénale directe au profit de la victime, ou indirecte (dans l’intérêt de la collectivité), est prévue depuis 1993, par l’article 12-1 de l’ordonnance du 2 février 1945. Le recueil du consentement du mineur et de ses parents à la mesure de réparation n’est pas, comme au Québec, délégué mais est effectué par le magistrat – le juge des enfants et le tribunal pour enfants peuvent également la prononcer. L’exécution en est ensuite confiée aux services de la protection judiciaire de la jeunesse, ou à une personne physique ou morale habilitée.

La commission d’enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs a prôné le développement de cette réparation pénale, considérant qu’il s’agit « d’une mesure pédagogique à l’égard du mineur mais aussi visible et compréhensible par la victime et la société 7 ». La loi d’orientation et de programmation pour la justice prévoit d’ailleurs d’en augmenter le nombre. Mais cela suppose de mobiliser les acteurs de terrain, pour que ce soit une mesure vraiment individualisée et qu’elle soit l’occasion pour le mineur de constater qu’il est lui aussi capable de faire quelque chose de positif.

Les juridictions

En France, comme au Canada, des juridictions spécialisées existent : juge des enfants, tribunal pour enfants et cour d’assises des mineurs. Elles ont compétence exclusive pour statuer sur la culpabilité des mineurs, ce principe étant l’un des fondements de l’ordonnance du 2 février 1945. Cette spécialisation se justifie par la volonté de prendre en compte la personnalité du mineur. Le juge des enfants est amené à assurer un suivi de chaque mineur dans la durée, notamment lorsqu’il y a récidive. Cette continuité, destinée à favoriser des réponses judiciaires adaptées à chaque mineur, à son évolution, en connaissant sa situation dans sa globalité, conduit à rendre le même juge des enfants présent aux stades de l’instruction et du jugement, comme dans le suivi de certaines peines, à l’inverse des règles habituelles du code de procédure pénale.

Mesures éducatives et condamnations pénales

L’ordonnance du 2 février 1945 privilégie les mesures éducatives sur les sanctions pénales. Elle prévoit un ensemble de mesures destinées à instituer un suivi éducatif du mineur dans sa famille ou en centre éducatif et qui peuvent être révisées. Celles-ci se distinguent cependant du cadre de l’assistance éducative (où l’adhésion de la famille est toujours recherchée) : c’est l’infraction pénale qui légitime l’intervention judiciaire.

Les sanctions pénales elles-mêmes ne se résument pas à l’emprisonnement ferme. Le mineur peut, par exemple, se voir astreint à des obligations dans le cadre d’une condamnation à un emprisonnement assorti du sursis avec mise à l’épreuve ou, pour les plus de seize ans, être condamné à une peine de travail d’intérêt général. Sauf exception, les règles de procédure pénale et le code pénal s’appliquent aux mineurs : ils bénéficient des mêmes droits que les adultes et doivent assumer leur responsabilité, étant précisé que, par ailleurs, les peines sont réduites. L’excuse atténuante de minorité interdit, en effet, aux juridictions spécialisées de prononcer une peine d’emprisonnement supérieure à la moitié de la peine encourue. Seuls les mineurs de 16 à 18 ans peuvent, à titre exceptionnel, être exclus de son application. De même, le montant des peines d’amende est limité et certaines peines ne sauraient être prononcées à l’égard d’un mineur, par exemple l’interdiction du territoire français.

L’emprisonnement peut toutefois apparaître nécessaire, comme le dernier moyen d’empêcher le renouvellement d’infractions ou pour mettre fin au trouble à l’ordre public (70 à 80 % des mineurs incarcérés sont placés en détention provisoire), ou comme ultime rappel à la loi. La privation de liberté s’exécute dans les maisons d’arrêt où sont incarcérés aussi des adultes. Depuis quelques années, des efforts ont été réalisés par l’administration pénitentiaire avec la création de quartiers des mineurs, dotés d’équipements particuliers, avec des personnels de surveillance volontaires, présents au quotidien auprès des mineurs. Au sein d’une équipe pluridisciplinaire, ces professionnels poursuivent l’objectif de mettre en place un parcours individualisé des mineurs en détention. La loi du 9 septembre 2002 en consacre l’existence. Les mineurs pourront aussi être détenus dans des établissements pénitentiaires spécialisés. La loi d’orientation et de programmation pour la justice 2002-2007 prévoit la création de 400 places dans ces nouveaux types d’établissements qui restent à inventer et à construire, tandis que les quartiers des mineurs doivent être rénovés, agrandis ou construits. Il est prévu aussi que des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse interviennent de façon continue auprès des mineurs détenus.

Contrairement au Québec, la privation de liberté continuera donc à être subie en établissement pénitentiaire et non en centre éducatif. Elle reste avant tout une sanction exceptionnelle et non une mesure éducative. Elle s’exécute dans des établissements pénitentiaires qui sont d’abord des lieux où les décisions judiciaires sont appliquées, où la loi est dite et respectée.

Cela n’exclut pas une prise en charge renforcée et individualisée du mineur, par une présence éducative au quotidien et par le biais d’une offre d’activités. L’objectif recherché ici n’est pas que tous les mineurs accomplissent le même parcours ni qu’ils parviennent au même résultat (sauf l’absence de récidive). Mais qu’ils soient soutenus, qu’ils aient l’occasion de vivre autre chose que leur inoccupation habituelle. Qu’ils s’acheminent vers un projet personnel de sortie ou un aménagement de peine choisi et construit. Par elle-même, la privation de liberté ne suffit pas à éviter la récidive, sauf temporairement. Il y faut la motivation que l’on aura pu faire germer chez un jeune et qui aura été soutenue lorsqu’il aura retrouvé la liberté. Mais cela nécessite des moyens importants en emplois et en structures adaptées, une mobilisation et une ouverture de la société tout entière : rien n’est pire, pour ces jeunes fragiles, que des portes qui se ferment et des espoirs déçus.

En France, les réponses à la délinquance des mineurs n’ont cessé d’évoluer. Pas moins de seize lois ont modifié l’ordonnance du 2 février 1945, pour l’adapter aux changements survenus dans le droit applicable aux adultes et à ceux survenus dans la société. Mais l’un des principaux enjeux demeure celui des moyens. Cet enjeu a été largement reconnu lors de la dernière campagne présidentielle pour assurer une effectivité aux réponses judiciaires. « La France n’est pas assez riche d’enfants pour qu’elle ait le droit de négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains », disait l’exposé des motifs de l’ordonnance du 2 février 1945.

Au Canada comme en France, la délinquance des mineurs est un sujet de débats. L’exemple du Québec nous aide à saisir quelques évolutions qui peuvent se dessiner en France. Ainsi, l’engagement de la communauté dans le traitement de la délinquance des mineurs, et plus particulièrement des primo-délinquants, au travers de la réparation pénale, peut être bien davantage explorée.

Une autre évolution, qui tendrait à confondre, comme le fait la loi sur les jeunes contrevenants, mesures éducatives et sanctions pénales, est possible. Avec la loi du 9 septembre 2002 instituant les centres éducatifs fermés et introduisant la notion de sanction éducative, on semble en prendre le chemin. Mais les centres éducatifs fermés ne seront en réalité pas physiquement clos, les mineurs étant contraints d’y demeurer en vertu d’un contrôle judiciaire ou d’une condamnation à un sursis avec mise à l’épreuve, et les sanctions éducatives prenant place dans l’échelle des mesures éducatives puisque leur non respect entraîne un placement en centre éducatif, et pas en détention. La primauté des mesures ou sanctions éducatives sur les condamnations pénales reste donc d’actualité.

Pour une plus grande efficacité, le travail éducatif auprès des mineurs sera-t-il organisé à l’avenir sous forme de programmes ? Cela permettrait notamment de procéder à une évaluation plus simple de l’impact des mesures ordonnées, comme le font les Québécois, ce qui semble conduire à plus de lisibilité dans l’emploi des deniers publics et serait donc facteur d’économies. Que faire cependant de ceux qui n’ont pas le profil requis pour ces programmes ? Il convient de garder à l’esprit que la province du Québec développe une multitude de programmes afin de rejoindre la diversité des personnes placées sous main de justice, ce qui est également coûteux.

Il serait toutefois dommage, en poussant la logique programmatique à son extrême, d’oublier que les adolescents délinquants doivent souvent tâtonner avant de trouver leur place, qu’il faut une certaine liberté pour que le choix soit durable. Il serait dommage aussi d’oublier qu’un accompagnement éducatif n’est pas toujours suivi de changements radicaux et immédiatement repérables, même s’il est à plus long terme vecteur d’évolution et qu’il faut quelquefois accepter de semer et de laisser d’autres récolter.



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1 / Convention relative aux droits de l’enfant, Assemblée générale des Nations unies, 20 novembre 1989.

2 / Règles de Beijing adoptées par l’Assemblée générale des Nations unies, résolution 40-33, 29 novembre 1985.

3 / Loi concernant les jeunes contrevenants (S.C., 1985, chapitre Y-1) art 3, Déclaration de principes.

4 / Loi concernant les jeunes contrevenants (S.C., 1985, chapitre Y-1) art 24 (1).

5 / Source : Services correctionnels du Canada, les jeunes contrevenants dernières tendances.

6 / En dehors des infractions non caractérisées ou d’auteur inconnu et des classements sans suite en opportunité. Source : ministère de la Justice.

7 / Délinquance des mineurs : la République en quête de respect, JO du 27 juin 2002.


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