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Les politiques agricoles plus que jamais d'actualité


Resumé Pour cause d’ESB, les agriculteurs ont perdu leur statut de gardiens de nos racines rurales pour celui d’accusés. Jugement hâtif étant donné le nombre de filières qui interfèrent dans la chaîne de l’alimentation et l’importance des marchés mondiaux. Les consommateurs attendent désormais une politique interventionniste qui prenne en compte le territoire et la santé des hommes.

Allons-nous voir, enfin, une plus grande « banalisation » du secteur agricole ? Ce rêve, certains le caressent depuis quelques années. L’Europe a désormais atteint l’autosuffisance pour la plupart des produits qui correspondent à notre climat. N’est-il pas temps d’en finir avec les mesures d’une politique qui a vieilli. La réforme de la politique agricole commune engagée en 1992, et confirmée par les accords de Berlin en 1999, reposait sur l’idée que les équilibres offre-demande dépendaient désormais des marchés mondiaux. Les Etats-Unis ne nous montrent-ils pas la voie, qui ont voté le Fair Act pour redonner vigueur aux lois du marché et laisser toute liberté aux initiatives des fermiers américains.

Trois événements récents, pourtant, sont venus contrarier ce schéma. Le plus important est naturellement celui de la crise de la « vache folle » qui a pris des proportions de plus en plus inquiétantes en France, mais aussi dans le reste de l’Europe. Le deuxième événement est celui de l’élection du nouveau Président des Etats-Unis et ses répercussions sur la politique agricole américaine. Le troisième est le sommet des chefs d’Etat européens à Nice.

L’ESB : un traumatisme profond

C’est à la fin du mois d’octobre 2000 que la crise de la vache folle a pris un tournant décisif, après la découverte d’un nouveau cas d’ESB. On aurait pu se contenter de dire que la vigilance des autorités permettait de repérer tous les animaux dangereux. Mais l’animal faisait partie d’un troupeau abattu quelques jours auparavant, ce qui a entraîné la suspicion sur les animaux déjà abattus et passés dans la chaîne de distribution.

Plusieurs des grandes enseignes de distribution ont demandé aux consommateurs de rapporter la viande qu’ils avaient achetée. D’où l’apparition d’un mouvement de panique : la consommation de viande bovine s’est effondrée en France d’abord, puis dans de nombreux pays européens. Pour y répondre, il fut décidé d’interdire les farines animales et de programmer l’abattage d’une grande partie du cheptel français de vaches et la destruction totale des viandes concernées.

Cette crise, bien plus grave que celle de 1996, a agi d’abord comme un révélateur des faiblesses existantes. Elle pourra être, dans un second temps, un accélérateur pour permettre des évolutions souhaitables.

La fin de la lune de miel entre les agriculteurs et l’opinion publique ?

Les faiblesses révélées sont de trois ordres. Le risque, d’abord, d’une rupture entre les agriculteurs et la société. Mais aussi les conséquences d’une domination de l’élevage par les firmes industrielles de l’amont et de l’aval. Un déficit, enfin, dans la responsabilisation des éleveurs – et de l’ensemble des agriculteurs ? – par rapport à leur métier.

Les agriculteurs ont toujours bénéficié d’une image favorable. Leurs manifestations, parfois violentes pourtant et source de préjudices pour les infrastructures urbaines, étaient jugées avec indulgence. Les agriculteurs étaient crédités d’une fonction essentielle : ils étaient les gardiens de nos racines rurales, de notre patrimoine. Or, dans la crise actuelle, ils étaient en position d’accusés. Et les accusations portaient, non pas sur des éléments secondaires mais sur le cœur de leur métier : sur la façon de nourrir les animaux, et en définitive sur la qualité sanitaire des aliments. Il ne s’agissait plus seulement d’une interrogation mêlée d’envie sur la puissance des tracteurs ou les conditions de production d’une agriculture moderne. Ni de l’incompréhension devant l’utilisation des produits chimiques pour faciliter la croissance des plantes et combattre insectes ou champignons. La presse n’hésitait pas à titrer sur la « culpabilité » des éleveurs. Et ceux-ci y ont vu une remise en cause profonde de la façon dont ils exerçaient leur métier. La violence du vocabulaire était le reflet des préoccupations des consommateurs, touchant à leur santé et les risques de transmission d’une épidémie par la nourriture.

Des agriculteurs dominés

Souci de rentabilité, pression de la grande distribution sur les prix, conseils des techniciens de toutes sortes..., l’opinion publique découvrait à cette occasion un certain nombre de « dysfonctionnements » étonnants dans la production agricole. Elle découvrait que les bovins herbivores ne mangeaient pas que de l’herbe. Certes, les farines animales étaient interdites depuis 1990 pour les bovins, mais comme elles restaient autorisées pour les autres animaux (porcs et volailles), des contaminations croisées étaient possibles dans certaines usines, dans certains camions, dans certaines exploitations agricoles.

Elle découvrait qu’une grande partie de la viande bovine mangée en France provenait en fait des vaches laitières, c’est-à-dire qu’elle était un sous produit du lait. Elle découvrait que la qualité mise en avant dans la filière, était surtout une « qualité bouchère », c’est-à-dire la proportion entre viande à griller (steak) et viande à bouillir (pot-au-feu). Cette qualité bouchère n’est pas nécessairement synonyme de qualité gustative. Celle-ci dépend en effet des conditions d’abattage, des temps de stockage en frigo, etc.

Elle découvrait que les plus beaux paysages, ceux qui restent en herbe toute l’année, sont moins aidés que ceux qui sont labourés. La sélection génétique pour la qualité des herbages n’a pas bénéficié des mêmes efforts que celle des céréales. Rien ne semble avoir été fait pour valoriser la diversité des sols et des climats et développer des typicités régionales de cette herbe pour l’alimentation des animaux.

Plus grave encore, les éleveurs eux-mêmes ne disposaient pas des éléments suffisants d’étiquetage pour connaître la composition exacte des aliments qu’ils donnaient à leurs animaux. Et pourtant, l’opinion publique ignore que, depuis 1996, la profession agricole a mis en place un système de connaissance des bovins plus performant que pour les humains ! Un système d’identification permanente permet une lecture quasi instantanée de l’histoire de tout le cheptel et de ses propriétaires successifs. Cette  « traçabilité » est désormais opérationnelle sur les animaux. Elle s’est avérée efficace pour remonter jusqu’aux élevages quand un animal suspect était détecté à l’abattage. Elle est insuffisante, pourtant, si elle ne donne pas de garanties sur les aliments du bétail et sur les produits transformés. On a découvert à cette occasion que les fabricants de steak haché avaient pris l’habitude d’utiliser des produits à risque (moelle, cervelle...) dans leur viande.

Les éleveurs ne semblent plus avoir les moyens d’exercer une réelle responsabilité sur leurs produits. D’autres intérêts interfèrent de plus en plus : la filière céréales, la filière lait, l’industrie de l’alimentation animale, l’industrie chimique et pharmaceutique, l’industrie de transformation.

Pas de qualité sans responsabilité

Si notre santé peut être remise en cause par la qualité des aliments que nous mangeons, si la qualité de ces aliments dépend de celle des produits agricoles, l’enjeu est celui de la composition des produits et finalement de tous les ingrédients utilisés. Une grande chaîne relie tous les intervenants et il ne peut y avoir de qualité pour le produit final si elle fait défaut pour l’un quelconque des maillons de la chaîne. L’agriculture redécouvre aujourd’hui la révolution culturelle que l’industrie française a dû faire depuis que la France a renoncé en 1983 à dévaluer régulièrement sa monnaie. La compétitivité ne se gagne pas simplement par une baisse des prix (protégée par les dévaluations), mais par la recherche de la qualité. Et il n’y a pas de qualité « zéro défaut » sans responsabilité des hommes. Une réorientation de la politique agricole, davantage orientée vers la mise en place de ce type de qualité réclamée par le consommateur, suppose de trouver les critères qui permettent d’atteindre cet objectif. Tant que les aides versées aux agriculteurs seront les mêmes pour tous, on ne voit pas pourquoi certains d’entre eux se risqueraient à prendre cette direction.

Les leçons de la crise

Au-delà des faiblesses apparues, quels enseignements tirer de cette crise pour la politique agricole ? La production agricole garde une forte originalité. S’agissant d’une matière vivante, elle demande une plus grande vigilance collective que pour la matière inerte transformée par les autres secteurs industriels.

La production de cette matière vivante reste fortement contrainte par des conditions climatiques ou sanitaires aléatoires, qui peuvent entraîner des variations importantes de volumes de production. Il s’agit là d’une autre grande différence avec la production industrielle en milieu artificialisé.

La matière vivante est plus difficile à stocker que la matière inerte. On peut stocker une automobile sur un parking sans conséquences commerciales. Pour un produit alimentaire, le coût en est beaucoup plus important ainsi que la dépréciation du produit.

Les échanges internationaux de matière vivante peuvent facilement entraîner des catastrophes importantes. En 1863, l’importation de vignes américaines en France a introduit un puceron, le phylloxera, détruisant en quelque quarante ans l’ensemble des vignes françaises. Il a fallu replanter tout le vignoble à partir de cépages résistants, au prix d’un effort phénoménal d’investissement et d’une réduction de 30 % de la superficie plantée. Les débats actuels sur l’utilisation des hormones de croissance pour les vaches laitières ou sur l’intérêt des OGM traduisent une forte méfiance à l’égard de risques potentiels.

La politique agricole commune actuelle est orientée vers la recherche du prix le plus bas, afin que les produits agricoles européens se situent au même niveau que celui du marché mondial. Mais elle permet difficilement la prise en compte des aspects sanitaires, réduits à quelques règles communes. L’Union européenne a fait pression sur la France pour qu’elle supprime ses restrictions à l’importation de produits britanniques, les qualifiant de « pratiques commerciales déloyales ».

De cette énumération, il ressort que le marché ne saurait assurer à lui seul le rééquilibrage nécessaire quand survient une crise. Les mesures inventées lors de la crise de 1929 n’ont pas perdu leur pertinence pour une politique agricole, aussi bien aux Etats-Unis qu’en Europe : des mesures de protection contre les importations, des mesures de soutien des prix grâce à des opérations d’aide au stockage, de maîtrise de la production (comme les quotas pour le lait ou le gel des terres pour les céréales), des mesures de relance de la consommation par des moyens susceptibles de redonner confiance (traçabilité...).

Ces politiques agricoles sont toujours indispensables au seuil du troisième millénaire. Elles doivent cependant être complétées par des incitations en faveur d’une recherche plus systématique de la qualité. La qualité sanitaire est un préalable, mais il y a bien d’autres aspects : le secteur de la viticulture l’a bien compris. La qualité, ce n’est pas le luxe. L’industrie automobile donne un bon exemple, qui a porté ses efforts sur la segmentation du marché, c’est-à-dire la meilleure adaptation à des besoins différents. Dans le secteur agricole, changer d’objectif, c’est favoriser les filières de qualité qui résistent mieux aux crises.

Naturellement, une telle orientation passe par des démarches européennes concertées. Le temps n’est plus des réponses seulement nationales. Plus que jamais, en 2001, les politiques agricoles devront se construire à tous les niveaux géographiques où se font les échanges.

Une nouvelle politique agricole américaine

L’élection d’un nouveau Président américain changera-t-elle quelque chose pour la politique agricole ? La politique de l’Union européenne est de plus en plus influencée par les évolutions de la politique agricole américaine.

A partir des années 80, les Etats-Unis, dont l’Europe avait pris une part des marchés à l’export, avaient insisté pour introduire les échanges agricoles dans les négociations du Gatt qui devaient commencer à Punta del Este (Uruguay). Les négociations ont traîné, mais une fois tombé le mur de Berlin, les Etats-Unis n’avaient plus de raison « stratégique » de tolérer un traitement particulier des produits agricoles et ils ont fait pression en prenant en otage certaines de nos exportations sensibles.

Faute de trouver un consensus satisfaisant au niveau européen entre filières de production et entre pays, la solution de facilité qui a été adoptée est assez évidente. La Commission européenne a proposé de réformer la Pac en copiant le système américain, en escomptant que cela permettrait la conclusion des accords du Gatt. En mai 1992, la réforme de la Pac a été décidée, organisant la baisse des prix intérieurs de façon à ce qu’ils rejoignent petit à petit les prix du marché mondial. La baisse des prix était compensée par des aides directes aux producteurs de céréales et de gros bovins. Par ailleurs, l’Union mettait en place des mesures de gel des terres et de limitation des droits à prime pour les bovins. Grâce à cette réforme, les négociations du Gatt ont pu aboutir rapidement.

Les Etats-Unis, cependant, peu de temps après l’accord de Marrakech et la naissance de l’Omc, ont modifié leur politique agricole. La majorité républicaine du Congrès a voulu lui donner une orientation nettement libérale, avec le Fair Act, au sous-titre explicite : Freedom to farm.

Les Français s’imaginent que la politique agricole américaine a toujours été libérale. Or les éléments essentiels en avaient été mis en place en 1933 par Franklin Roosevelt dans son new deal : il s’agissait d’abord de limiter les conséquences catastrophiques de la crise de 1929 sur l’agriculture. Il suffit d’évoquer ici le tableau dressé par John Steinbeck dans Les raisins de la colère. Cette politique était à peu près aussi interventionniste que celle adoptée en France à partir de 1936 et poursuivie après la guerre dans le cadre du Marché commun. A l’inverse, le Fair Act de 1996 propose de supprimer toutes les restrictions quantitatives à la production. Certaines années, les Etats-Unis avaient gelé une surface supérieure à la totalité de la surface agricole utile française ! Le projet vise à supprimer les mécanismes de soutien des prix et à réduire le niveau des aides.

Pendant deux ans, les agriculteurs ont pu augmenter leur production, tout en bénéficiant de prix élevés et en percevant les primes antérieures. Le succès a donc été total ! Mais à partir de 1998, les prix du marché mondial se sont effondrés à un niveau qui mettait en péril l’équilibre financier des exploitations. Le gouvernement a été obligé de recourir à des aides exceptionnelles tellement élevées que désormais 50 % du revenu des agriculteurs en dépend, avec une dépense totale de 24 milliards de dollars au lieu de 4 fixés comme objectif dans le Fair Act.

Le fait que désormais le nouveau Président appartienne au même parti que la majorité du Congrès devrait infléchir la nouvelle loi dans un sens plus « libéral ». Mais quelle signification donner à ce terme quand les aides constituent encore la moitié du revenu ? Et quelle sera, en face, la marge de manœuvre de l’UE dans les prochaines années ? Elle dépendra, bien sûr, du type de construction politique mise en œuvre par l’Europe.

La seule politique économique commune de l’Union

La politique agricole européenne a été modifiée en 1992 sur un modèle américain, lui-même radicalement modifié en 1996, mais qui ne peut plus s’appliquer comme prévu depuis au moins deux ans ! Difficile de trouver une logique cohérente dans ces conditions. Or la crise de l’ESB obligeait à revoir la Pac pour renforcer la sécurité sanitaire de l’alimentation. Dans le même temps, les marchés mondiaux, sur lesquels les gouvernements américain et européens fondaient beaucoup d’espoirs, se révélaient peu porteurs d’avenir. Ajoutons l’élargissement prévu de l’Union européenne à douze autres pays qui ont, pour certains, un potentiel agricole important. Sans oublier enfin la nécessité d’accords de partenariat avec nos voisins méditerranéens. Par rapport à tous ces enjeux de société, le sommet de Nice n’a pas apporté de réponses convaincantes. Qui plus est, la politique agricole commune, malgré son inadaptation aux évolutions actuelles, reste malheureusement aujourd’hui encore la seule politique économique commune de l’UE.

Les consommateurs européens exigent que l’on mette en place une politique agricole qui prenne en compte son impact sur leur santé. Ils ne font absolument pas confiance au rôle directeur des marchés mondiaux pour ce faire et ils exigent une politique plus interventionniste. Dans le passé, le secteur agricole en général et la politique agricole en particulier ont souvent été un laboratoire d’innovations sociales. Il n’est pas interdit de penser que, contrairement à ce que certains espéraient d’une certaine « banalisation », voire d’une disparition de la politique agricole au profit du seul marché, on assiste à un renouveau de la demande de gouvernance économique pour prendre en compte des aspects complexes comme la santé, le territoire ou l’environnement qui supposeraient des arbitrages autres que ceux des marchés.

N’est-il pas temps de mettre en place une politique agricole qui tienne compte de cette nouvelle équation plus complexe, résolument tournée vers la qualité des produits et des processus de production ? Ce serait un grand changement de cap par rapport aux objectifs antérieurs de production de masse et de baisse des prix. Ce changement ambitieux est-il compatible avec les idées admises sur la mondialisation inéluctable des échanges ?


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