Qui, en France, parlait de la « précarité énergétique » voici dix ans ? Personne, ou presque. Parmi les pays de l’Union européenne, notre pays n’est pourtant ni le moins sensible aux questions touchant à la pauvreté, ni le moins outillé pour en mesurer les facettes. Depuis la grande loi de 1998 sur la lutte contre les exclusions et la pauvreté, les outils d’observation et de connaissance ainsi que les dispositifs et les programmes se sont précisés.

Le plus récent, en janvier 20131, fait une place notable à la lutte contre la précarité énergétique. Sur le plan curatif et préventif, il tente de répondre à ce qui paraît désormais être un symptôme majeur de l’émergence de nouveaux risques sociaux. Toutes les grandes associations nationales de lutte contre la pauvreté tirent la sonnette d’alarme. Citons deux exemples. Devant la très forte poussée des demandes de soutien pour impayés de factures de chauffage que lui adresse son public (600 000 familles dont la quasi-totalité sous le seuil de pauvreté2), la fondation du Secours catholique a fait de la précarité énergétique son thème prioritaire en janvier 2013. Autre exemple : selon une enquête de l’Union nationale des centres communaux et intercommunaux d’action sociale (UNCCAS) menée auprès de 3900 centres, les aides en espèce pour réduire des impayés ou alléger les factures mensuelles (en complément des aides publiques) représentent plus du quart des aides facultatives : environ 23 millions d’euros versés à près de 145 000 familles pour la seule année 20113.

On rappellera d’abord ce que signifie le concept de « précarité énergétique » (lire « C'est quoi la 'précarité énergétique' ? »), avant de donner des éléments d’explication quant à la soudaineté de sa manifestation. On esquissera ensuite les grandes lignes de la riposte que les pouvoirs publics s’efforcent de coordonner avant de proposer une vue de long terme. Il s’agira de souligner combien la lutte contre la précarité énergétique s’inscrit, en réalité, dans un projet coopératif à long terme qui fait appel à la participation de l’ensemble des citoyens.

Comment s’installe la précarité énergétique ?

L’ensemble des données chiffrées officielles datent, pour l’essentiel, de deux enquêtes très complètes sur la situation des ménages de 2006. L’enquête logement4 évalue en particulier le taux d’effort énergétique et l’insatisfaction des besoins élémentaires (mesurée par le fait d’avoir ressenti une situation de froid). Sur la base de ces critères, l’Insee aboutit à deux estimations comparables : 3,8 millions de ménages (14,4 %) supportaient un taux d’effort supérieur à 10 % ; 3,5 millions de ménages (14,2 %) déclaraient avoir souffert du froid[5. La composition sociale de ces deux groupes fait ressortir de profondes différences, indicatrices de deux manières d’entrer en précarité énergétique. D’une part, vivre dans une famille dont le chef est encore jeune, être salarié et vivre en habitat collectif (éventuellement géré par un bailleur social), dans une agglomération de plus de 200 000 habitants prédispose à une précarité « subjective » (froid ressenti). D’autre part, être membre d’une famille dont le chef est âgé (plus de 65 ans), propriétaire de son logement, en habitat individuel en milieu rural, prédispose à un taux d’effort énergétique élevé.

Au croisement de ces deux groupes, on trouvait un noyau de 621 000 familles, sévèrement affectées par la précarité énergétique, car touchées par les deux critères : les familles monoparentales, celles dont le chef est âgé et vit seul, celles où aucun adulte actif ne travaille. Il s’agissait en 2006 d’environ 1,5 million de personnes, chiffre comparable à celui des personnes recensées comme vivant en très grande pauvreté, c’est-à-dire au-dessous du seuil de 40 % du niveau de revenu médian. Dans leur situation, le terme de précarité énergétique prend une signification lourde : non seulement trouver les ressources nécessaires pour acquitter le chauffage est périlleux, mais les conditions mêmes d’existence quotidienne peuvent affecter la santé et la capacité de « s’en sortir ».

L’enquête budget6, de son côté, mesure les dépenses d’énergie domestique, mais aussi les dépenses liées aux transports (les trajets domicile-travail et à destination des centres commerciaux ou de services…). En 2006, le total des dépenses énergétiques représentait en moyenne 8,4 % des dépenses des ménages (4,8% pour les usages domestiques et 3,6% pour les transports)7. Mais pour certains, à la facture domestique s’ajoute une lourde dépense pour le carburant destiné au transport individuel : ménages vivant dans les espaces périurbains de grande banlieue ou en milieu rural de faible densité. On trouve ici des ménages dont le chef est actif, âgé de 40 à 60 ans, dont les revenus sont moyens ou modestes et qui ont choisi, il y a longtemps, d’échapper aux loyers très élevés des centre villes ou du pôle urbain de Paris. Ils sont doublement pénalisés, du fait de la mobilité imposée par leur éloignement et par la taille, voire le mode de chauffage, d’un habitat individuel. Pour eux, la hausse du prix relatif de l’énergie comporte à terme un risque de dévalorisation patrimoniale, rendant plus difficile la possibilité d’une nouvelle mobilité. Une stratégie de transition énergétique comporte ainsi d’immenses enjeux d’aménagement du territoire. Pour mesurer les dangers d’une vulnérabilité en spirale qu’une hausse très forte des prix de l’énergie fait peser sur la population, il faut donc cumuler les deux sources de dépenses que sont le logement et les transports et mesurer une précarité énergétique résidentielle8.

Tableau I : Groupes de ménages subissant une part élevée de dépenses énergétiques résidentielles

Source : Insee, enquête « Budget de familles », 2006. Attention, les taux de dépenses énergétiques (mesurés en proportion des dépenses totales) sont, pour les ménages pauvres, inférieurs aux taux d’effort mesurés par rapport aux revenus servant de base à la mesure de la précarité énergétique.

Un état d’urgence latent

Toutes ces mesures datent de 2006. Or deux raisons laissent prévoir une forte augmentation :

- le prix relatif de l’énergie acquitté par les ménages pour les usages domestiques, toutes sources confondues, s’est accru en moyenne de 3 % par an entre 2006 et 2012 ;

- selon l’Insee, le nombre de personnes sous le seuil de pauvreté de 60 % du revenu médian a augmenté de 800 000 entre 2006 et 2010, passant de 13,1 à 14,1 % de la population totale. Celui des personnes très pauvres (niveau de vie inférieur à 50 % du revenu médian) a crû de 600 000, passant de 7 à 7,8 % de la population totale.

La facture d’énergie domestique des ménages appartenant au premier quintile (groupe des 20 % les plus modestes) était en 2006 de l’ordre de 75 euros par mois par unité de consommation. L’augmentation des prix fait passer cette facture à 85 euros, puis 90 euros par mois en 2010 et 2012. Étant donnée l’évolution très faible du niveau de vie de ces ménages, le taux d’effort énergétique a commencé de dépasser les 10 % en 2010 et atteindra vraisemblablement 11 % en 2012. Mais les estimations, exprimant des variations d’apparence limitée, ne suffisent pas à expliquer l’afflux de personnes aux centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS), ni l’arrivée d’une part importante de personnes n’ayant jamais fréquenté ces services auparavant.

Se conjuguent une hausse très forte du prix des loyers pour les ménages modestes et la hausse exceptionnelle des prix de l’énergie.

Pour le comprendre, il faut considérer la place des « dépenses engagées » dans le total des dépenses des ménages, celles sur lesquelles un arbitrage au mois le mois est impossible ou très difficile : logement et charges (y compris énergie), assurances, impôts, remboursement d’emprunt… Dans une étude de 2007, l’Insee a montré que leur poids avait bondi, passant d’environ 50 % des dépenses totales à plus de 70 % entre 2001 et 2006 pour les ménages du premier quintile9. Se conjuguent, en effet, une hausse très forte du prix des loyers pour les ménages modestes et la hausse exceptionnelle des prix de l’énergie. Ce que le Conseil national de lutte contre l’exclusion désigne comme le « reste à vivre » s’est amenuisé en conséquence. Il est même négatif pour certaines personnes10. Dès lors, le règlement des factures énergétiques devient un casse-tête : les dispositifs d’urgence – Fonds de solidarité logement, tarifs spéciaux énergétiques… – apportent un secours immédiat, sans parvenir à supprimer la précarité. En outre, une partie des ménages appartenant au second décile de revenus, moins habitués à fréquenter les centres sociaux ou les permanences associatives, connaissent désormais l’épreuve d’un reste à vivre insuffisant et doivent se résoudre à recourir à ces aides.

La riposte des pouvoirs publics

Une fois épuisées les possibilités d’auto-restriction, naît un sentiment d’incertitude qui mérite à très juste titre le nom de précarité. La montée des impayés annonce une situation gravement préoccupante. Récemment, des mesures de grande ampleur ont été prises ou annoncées. Elles sont d’autant plus indispensables que les hausses tarifaires de l’énergie n’ont pas encore, en France, complètement répercuté les hausses des prix des produits pétroliers ou gaziers importés. Sans détailler ces mesures, on soulignera combien leur mise en œuvre implique un esprit de coopération renforcé ou nouveau.

Concernant le re-profilage des tarifs de l’énergie domestique, avec l’éventualité d’un « bonus malus » encourageant les comportements économes : ce projet ambitieux heurte les associations, qui craignent de voir pénalisées des familles qui consomment beaucoup parce qu’elles habitent des « passoires énergétiques ». Reste à s’assurer que ces modulations tarifaires concernent aussi les distributeurs d’énergie non soumis à réglementation.

Autre mesure, l’accroissement massif de l’ampleur et de la couverture des tarifs sociaux consentis par les opérateurs historiques. Ils ne seront plus attribués au cas par cas par les gestionnaires départementaux du Fonds de solidarité logement, mais automatiquement à toutes les familles éligibles à la couverture maladie universelle, voire à l’allocation complémentaire santé. Le nombre de familles bénéficiaires pourrait doubler, passant de un à plus de 2 millions, touchant alors plus de 5 millions de personnes. Le financement (quelque 600 millions d’euros) continuerait d’être assis sur une taxe prélevée sur les factures acquittées par l’ensemble des usagers11. À terme, il est aussi question de « loger » l’allégement des dépenses énergétiques dans le mécanisme de l’aide personnalisée au logement. Dans tous les cas, une coopération renforcée entre départements, caisses d’allocations familiales, CCAS et opérateurs énergétiques sera requise pour qu’en définitive l’usager ne soit pas confronté à des dispositifs de plus en plus complexes.

L’articulation entre aides à l’allégement des factures et aides à la rénovation constitue un défi pour une prochaine étape de la décentralisation.

Est également prévu le développement d’un programme d’aide à la rénovation thermique qui pourrait concerner 3 millions de logements en six ans (500 000 logements par an). D’ores et déjà, le président de la République a annoncé un élargissement des missions de l’Agence nationale de l’habitat et un accroissement substantiel des aides de l’État pour cette rénovation, conduite tant par les bailleurs sociaux que privés. L’articulation entre la filière des aides à l’allégement des factures (pilotée localement) et celle des aides à la rénovation (conduite à partir de règles nationales) constitue un vrai défi pour une prochaine étape de la décentralisation.

L’ère de la transition énergétique a commencé

L’urgence d’endiguer la montée de la précarité énergétique pour les ménages les plus modestes met à nu les faiblesses et les forces de la manière française de gérer les questions complexes de lutte contre l’exclusion et la pauvreté. Déjà, la mise en œuvre du RSA (revenu de solidarité active) s’est heurtée à l’évolution très défavorable de l’emploi depuis 2010, ainsi qu’à la difficulté de faire travailler ensemble des chefs de file départementaux et des organismes nationaux déconcentrés (Caf, pôle emploi) ayant chacun leur interprétation de la loi. Pour coordonner la lutte contre la précarité énergétique, il faudra encore accorder les initiatives des autorités publiques territoriales (départements, agglomération et, dans certains cas, régions) avec les dispositifs gérés par les opérateurs énergétiques et les agences nationales. Est-il nécessaire d’attendre les grands changements dans la répartition des compétences qu’esquissent les réformes attendues de la décentralisation ? À voir le succès d’initiatives  menées sous l’égide de collectivités locales, comme à Grenoble, ou sous l’impulsion des opérateurs énergétiques en partenariat avec les associations, ne suffit-il pas de codifier de bonnes pratiques reposant sur des projets territoriaux bien définis et sur une marge de manœuvre laissée aux acteurs « déconcentrés » ?

Mais à s’en tenir à l’urgence, en aidant les ménages les plus menacés par la hausse des prix et en améliorant la qualité thermique du parc qui les concerne, on passerait à côté d’un enjeu plus large. À la lumière des vingt années qui ont suivi le second choc pétrolier (au début des années 1980), on constate que le taux d’effort énergétique pour le logement des ménages français reste stable, à l’exception notable des ménages du premier quintile12.

Tableau II : Taux d’effort énergétique (indice moyen de 100 en 1985)

Source : Insee, enquête « Budget de familles ».

Cette stabilité se retrouve lorsque l’on analyse l’ensemble des dépenses « pré engagées » ou non arbitrables selon la typologie Insee sur la période 2001-2006.

Tableau III : Poids total dans le revenu courant des dépenses pré-engagées des ménages

Dépenses pré-engagées : remboursements d’emprunt, assurance, impôts, logement y compris charges. Entre parenthèses : poids des dépenses de logement. Source : Insee, enquêtes « Budget de familles », 2001 et 2006.

Autrement dit, jusqu’à une période récente (vraisemblablement jusqu’en 2008), près de 80 % des ménages français n’ont pas éprouvé de contraintes dans l’usage de leurs ressources liées à l’évolution des prix de l’énergie domestique13. La stabilité du taux d’effort énergétique global (usage domestique et transport) depuis vingt ans résulte en fait de deux mouvements opposés : d’un côté, une amélioration de l’efficacité énergétique (moteurs plus économes et moins polluants, amélioration de l’isolation thermique des logements, installations de chauffage plus performantes), de l’autre, une augmentation du confort (logements plus grands, accroissement du nombre d’équipements domestiques consommateurs d’énergie) et de la puissance des motorisations ainsi que de la dispersion de l’habitat. Mais cette dispersion (notamment le processus de périurbanisation) n’est pas toujours l’effet d’un choix volontaire : l’Insee a calculé qu’à qualité inchangée des équipements domestiques, taille des logements et caractéristiques de localisation résidentielle, la facture énergétique moyenne (domestique et transports) des ménages français aurait dû baisser de 10 % entre 1985 et 2006.

Entrer dans la transition énergétique ou écologique, c’est admettre que la tendance « moyenne » des vingt années qui ont précédé le choc des années 2008-2012 ne pourra pas se poursuivre. Il faudra, au travers de dispositions d’aménagement du territoire, avec d’autres combinaisons entre les transports collectifs et individuels, et sous la forme de hausses prolongées des prix relatifs, éviter que les gains d’efficacité énergétique ne soient annulés par l’amélioration du « confort ». Cette dernière expression doit évidemment être maniée avec précaution. L’accroissement des surfaces moyennes des logements par personne est aussi l’effet d’un sous-peuplement de résidences occupées par des personnes seules et âgées. L’augmentation des trajets domicile travail par l’utilisation d’un véhicule individuel ne traduit pas nécessairement des choix de vie s’accompagnant d’un mieux-être personnel et social.

À ce carrefour d’orientations énergétiques de long terme, on perçoit le conflit entre la nécessité écologique d’une hausse des prix relatifs de l’énergie et son effet discriminant pour les populations précaires énergétiques. Les redistributions effectuées par la voie de soutiens différenciés et d’aides ciblées à la rénovation thermique contiennent l’amorce de solutions. Mais si l’on veut que les actions complexes qui leur correspondent, qui engagent une variété d’acteurs, et bien entendu les familles elles-mêmes, puissent vraiment se coordonner, il faut donner à cette coopération un but de long terme : des projets de réaménagement des territoires ruraux et urbains dont chacun pourrait espérer une meilleure qualité de vie pour soi et dans sa relation à ses voisins ou concitoyens.