Le gouvernement vient d’annoncer la naissance de la Banque publique d’investissement. Sauf qu’il ne s’agit pas d’une banque. Pourquoi ? Ses moyens, dix fois plus limités, empêchent d’en faire l’outil financier de la transition écologique promis par le chef de l’État. Retour sur une occasion manquée.

Annoncée par François Hollande pendant la campagne électorale afin de faciliter le financement des PME innovantes, rebaptisée récemment « banque de la transition » (écologique)[1], la création de la Banque publique d’investissement (BPI) vient d’être adoptée en Conseil des ministres, le 17 octobre 2012. Seulement, ses statuts n’en font pas... une banque, mais une institution financière publique non bancaire. Détail technique ? En réalité, le statut finalement accordé à cette institution est décisif pour l’avenir de la transition écologique et de l’économie européenne. Il a opposé, ces derniers mois, deux visions de la politique économique. Minoritaires au sein du gouvernement, les défenseurs d’une décision politique forte (parmi lesquels, le ministre du Redressement industriel, Arnaud Montebourg, initialement pressenti pour avoir un droit de regard sur la BPI) voulaient donner à l’économie française les moyens de la transition. Mais les tenants d’une orthodoxie monétaire sont parvenus, pour l’heure, à vider de son contenu la promesse présidentielle, emportant avec eux les espoirs de démarrage prochain de la transition. Reste que cela pourrait n’être que partie remise.

Après tout, qu’est-ce qu’une banque ?

Pour comprendre ces enjeux, rappelons qu’une banque est une institution qui a obtenu du roi une délégation du droit de frapper monnaie (n’importe qui ne peut décider du jour au lendemain de créer une banque ; il faut obtenir de l’État une licence bancaire). Ce qui veut dire qu’une banque crée de la monnaie. Lorsqu’elle accorde un crédit, disons, de 100, elle crée environ 90 qui n’existaient pas précédemment. L’argent qu’elle octroie via un crédit ne correspond pas du tout à une somme d’argent qui dormait dans un coffre-fort ; encore moins à un stock d’or enfoui au sous-sol de la Banque de France. Il correspond tout simplement à une ligne de code sur un écran d’ordinateur qui décrète que 90 viennent d’être créés ex nihilo. Certes, des ratios limitent la quantité de crédit qu’une banque peut octroyer mais ils sont contournables, via la titrisation notamment. Et lorsqu’une banque les dépasse (ce qu’elle constate toujours ex post), il lui suffit aujourd’hui de se retourner vers la Banque centrale européenne (BCE) pour faire refinancer (à un coût désormais nul) les réserves obligatoires qui lui manquent[2].

Ainsi la première planche à billets de la planète n’est-elle pas du côté de politiciens démagogues, qui ne penseraient qu’à jeter l’argent par les fenêtres pour se faire élire, mais du côté des banques commerciales. Celles-ci ont créé des milliers de milliards au cours des dernières années, pour prendre des positions souvent catastrophiques, parfois extrêmement rentables, et toujours très dangereuses, sur les marchés financiers (moins de 10 % seulement des transactions financières ont comme contrepartie une institution de l’économie « réelle »).

Dès lors, une « banque » qui n’a pas la possibilité de se refinancer auprès de la BCE n’a le droit d’octroyer des crédits que dans la limite très stricte des capitaux propres qui lui sont accordés au début de son existence. Faute du droit de créer de la monnaie, c’est une institution financière non bancaire, autorisée seulement à redistribuer des liquidités préexistantes. Comme la Caisse des dépôts et consignations, ou la Cassa di deposit italienne.

Un détail technique ?

Les statuts préparés à Bercy et avalisés par l’Élysée interdisent à la BPI de se refinancer auprès de la BCE (plus précisément, auprès du Système européen des banques centrales et, en l’occurrence, de la Banque de France). Ce « détail » n’a guère été relevé jusqu’à présent par les politiques ni par les journalistes. Or il est décisif : en l’état, la BPI ne sera pas une banque, en dépit de son nom, mais une « institution financière non bancaire ».

Est-ce grave ? Oui, parce que les banques commerciales, depuis plusieurs années, ne financent plus le long-terme. Depuis 2009, elles ne financent d’ailleurs plus le court-terme non plus : malgré ce qu’en disent les banques françaises, le credit crunch (la restriction des crédits) est massif, et les premières pénalisées sont les PME, c’est-à-dire les emplois.

Puisqu’elle n’est pas une banque, la BPI pourra tout au plus apporter quelques dizaines de milliards (peut-être 40 milliards, sachant qu’une grande partie d’entre eux est déjà investie) aux PME au bord de la faillite. Elle ne sera pas la « banque de la transition » annoncée par le président. Si elle avait été une banque, elle aurait pu emprunter ces quelques dizaines de milliards à la BCE et prêter environ dix fois plus. 300 ou 400 milliards, voilà qui commence à devenir réaliste pour amorcer la grande bifurcation industrielle et sociale dont nous avons besoin (« la transition »).

La monnaie empruntée par la BPI au guichet de Francfort serait venue grever la dette publique française – s’agissant d’une banque « publique ». Dans le contexte actuel, quelques dizaines de milliards de dette publique supplémentaire avaient de quoi effrayer. Le débat, toutefois, aurait mérité de n’être tranché qu’au terme d’une analyse des coûts et des avantages d’une telle BPI, comparés à ceux du renoncement. Rappelons qu’en l’absence d’un projet volontariste d’innovation industrielle, la France connaîtra au mieux une croissance nulle en 2013 ; le nombre de chômeurs pourrait s’accroître de 40 000 en moyenne mensuelle, jusqu’à atteindre 3,5 millions avant l’automne 2013. Il est permis de douter qu’un « choc de compétitivité »[3] suffise à renverser cette tendance du fait de la pente déflationniste sur laquelle l’Europe est aujourd’hui engagée. Les prix baissent actuellement en Espagne et en Grèce. Ce signal, extrêmement grave, indique que ces deux pays sont déjà tombés dans la trappe à liquidité[4]. Et si l’on sait quand un pays s’y enfonce, nul ne sait comment on en sort. Le Japon y est piégé depuis vingt ans, en dépit des trillions investis sans succès par les gouvernements successifs dans des tentatives de relance.

Le Traité de stabilité, de coordination et de gouvernance (TSCG), en institutionnalisant l’austérité budgétaire, ne fera qu’aggraver cette pente déflationniste sans pour autant régler le problème des dettes publiques. Car la baisse du produit intérieur brut (Pib) promet, parce qu’elle sera plus rapide que celle de la dette, d’augmenter le ratio dette/Pib : c’est ce que l’on l’observe dans tous les pays du sud de l’Europe. C’est au regard de cette perspective qu’il convient d’apprécier le coût d’une augmentation de quelques dizaines de milliards d’euros de la dette publique, pour un pays comme la France qui emprunte chaque année 200 milliards sur les marchés financiers, et dont le Pib s’élève à 2 000 milliards environ.

Pourquoi Bercy fait « sauter » la banque

Les adversaires d’une véritable « banque » publique d’investissement se comptent essentiellement au sein de la haute fonction publique à Bercy, d’une partie du gouvernement et à l’UMP. Examinons leurs principaux arguments[5].

La première série d’arguments, classique, vise à discréditer toute forme de création monétaire. Celle-ci serait ipso facto inflationniste ; l’inflation d’aujourd’hui serait l’hyperinflation de demain, conduisant tout droit à l’arrivée au pouvoir de régimes non-démocratiques après demain. Toutes ces implications présentées comme inexorables relèvent de préjugés dogmatiques imprimés dans les consciences par trois décennies de manipulation médiatique. L’exclamation « La planche à billets ? Vous n’y pensez pas ! » tient lieu d’incantation horrifiée, aussi bien chez certains journalistes que chez de hauts fonctionnaires. Mais, si la planche à billets était toujours et partout inflationniste, il faudrait fermer toutes les banques privées du monde demain matin ! Par ailleurs, les années 1970 ont connu une inflation à deux chiffres (provoquée par le double choc pétrolier, et non par un prétendu laxisme des politiques) qui n’a pas dégénéré en hyperinflation. Enfin, Hitler est arrivé au pouvoir démocratiquement, en 1933, non pas à l’issue d’une fièvre hyper-inflationniste, mais après trois années d’austérité déflationniste menée par le chancelier Heinrich Brüning (que l’histoire s’est empressée d’oublier). Pour le dire de manière un peu provocante : l’austérité est l’un des bons moyens, aujourd’hui, d’assurer le passage au second tour de Marine Le Pen en 2017.

Quand la gestion publique suscite la défiance

Une autre objection est parfois opposée : celle d’une distorsion de concurrence avec les banques privées. Le tribunal de première instance de l’Union européenne vient, d’ailleurs, de considérer que le statut d’établissement public à caractère industriel et commercial offrait une garantie, constitutive d’une aide d’État. Le fait que la BPI bénéficie de la garantie explicite de l’État aurait ainsi posé un problème juridique. Curieux argument : un nouveau venu, au lieu d’être perçu comme un excellent moyen d’inciter tout le monde à être plus compétitif était, cette fois, compris comme une « distorsion » de concurrence... La BPI aurait-elle disposé de privilèges auxquels les autres banques n’avaient pas accès ? Non : elle aurait pu se refinancer au même taux (aujourd’hui quasiment nul) que celui des banques privées ; elle aurait joui de la garantie de l’État (comme les banques présentant un risque systémique, BNP-Paribas, Société générale, etc.).

Au contraire, la création d’une vraie banque publique aurait mis fin au monopole d’usage de la planche à billets dont jouissent actuellement les banques commerciales. Aujourd’hui, lorsqu’un État s’endette, c’est toujours via les banques privées. En France, depuis le début des années 2000, un citoyen n’a plus le droit d’ouvrir un compte au Trésor pour prêter à l’État. Il doit le faire via une banque. Qui, bien sûr, prélève une commission.. Tant que ce sont les banques privées qui utilisent la planche à billets, nul n’y trouve à redire. Pourtant, l’expérience n’a-t-elle pas montré qu’elles s’en servent très (très) mal ? Dès qu’il s’agit pour la puissance publique de créer de la monnaie pour, par exemple, financer le changement de société majeur que représente la transition écologique (et amorcer le sauvetage de l’économie européenne hors de la trappe à liquidité), on recule : « Créer une banque publique qui pourrait bénéficier des largesses de M. Draghi et faire elle-même tourner la planche à billets ? Vous n’y pensez pas... »

Un contre-argument ultime prétend souvent clore la discussion : « L’expérience du Crédit lyonnais a montré qu’en France, nous ne savons pas diriger une banque publique ». Qui en est dupe ? L’expérience des trente dernières années et, particulièrement des quatre dernières, a montré que nous ne savons pas non plus diriger des banques privées : Dexia[6] promet de nous coûter plusieurs dizaines de milliards, Natixis s’effondre en dépit du matelas de sauvetage de l’épargne populaire, la Société générale ne doit sa survie qu’à la générosité du contribuable américain qui, en renflouant l’assureur AIG à l’automne 2008, a permis à ce dernier de s’acquitter d’une dette d’au moins 12 milliards de dollars à l’égard de la banque française... D’autre part, la plupart des dirigeants de nos banques privées sont d’anciens hauts fonctionnaires : les mêmes, donc, qui dirigeraient une banque publique, si nous en avions une. Derrière le « syndrome du Crédit lyonnais » se cache une forme de défiance à l’égard du politique : l’idée que les politiques sont « irresponsables », et qu’il ne faut surtout pas leur donner le pouvoir monétaire. C’est la même idée qui préside à la construction de l’union bancaire sous supervision de la BCE. Jusqu’à présent, les États étaient responsables de la supervision de leur système bancaire ; transférer cette responsabilité à la BCE, c’est retirer des mains du politique le contrôle du secteur bancaire. Cette défiance à l’égard de l’exercice d’une politique publique, partagée jusque dans les couloirs de Bercy, est-elle consciente de son arrière-fond antidémocratique ?

Trop de monnaie en circulation

Une troisième objection est parfois invoquée par les économistes : « Au fond, il y a déjà surabondance de liquidités. Créer de la monnaie supplémentaire n’est sûrement pas la bonne idée. Contentons-nous de flécher intelligemment les liquidités existantes. » On acquiescera à la première partie du diagnostic : les liquidités créées depuis plus de dix ans sont surabondantes[7]. Et – c’est un aspect essentiel du problème – elles sont déjà en train d’alimenter une nouvelle bulle sur les marchés. Quand des éditorialistes se réjouissent de voir les principaux indicateurs financiers retrouver leurs niveaux d’avant 2007, ils font, à mon sens, fausse route : cela ne veut nullement dire que la zone euro est tirée d’affaire et que la croissance est pour demain matin (la Grèce fera à nouveau défaut, tôt ou tard, et peut-être avant même les élections allemandes de septembre 2013[8]). Que les places boursières aient retrouvé le sourire veut simplement dire que les trillions injectés dans les bilans des banques (en grande partie ruinées par les subprimes, aujourd’hui encore[9]) par les banques centrales depuis cinq ans commencent enfin à sortir desdits bilans. Mais au lieu d’irriguer l’économie réelle, ils sont réinvestis sur des marchés financiers largement déconnectés du réel. Dans la mesure où l’on a très peu fait pour réglementer les marchés, le shadow banking et autres inventions du secteur bancaire pour décupler l’effet de levier de leurs opérations en échappant à toute législation, les milliards qui courent entre Londres, Francfort, Singapour, New-York et les paradis fiscaux ne viendront pas spontanément financer des investissements réels énergétiques-climatiques. Ou seulement de manière extrêmement marginale. S’il suffisait de canaliser intelligemment ces tombereaux de liquidités pour qu’elles aillent s’investir au bon endroit, point n’eût été besoin, pour Mario Draghi, de créer 1 000 milliards à disposition des banques entre décembre et février dernier. Point ne serait besoin aujourd’hui[10] d’assurer un crédit illimité aux banques.

Le moyen de parvenir à réorienter ces liquidités, c’est bien sûr la réglementation des marchés. Mais tant que les opérations qui y sont menées promettront des rendements sur action extravagants[11], la transition écologique n’aura que très peu de chance d’attirer des investisseurs privés. Les rendements financiers de la plupart des chantiers de la transition sont trop faibles : quelques pourcent sur une décennie (dans le meilleur des cas) ne sauraient rivaliser avec les 15 % par an que continuent d’exiger les actionnaires de la plupart de grands groupes du Cac 40.

Certes, on peut espérer que le mouvement de réglementation entamé par la Commission européenne (en particulier sous l’impulsion de Michel Barnier) permette de réduire l’effet de levier des opérations financières. Mais, une telle attente se heurte à un problème de calendrier : selon les climatologues, l’objectif de limiter à +2°C, à la fin du siècle, l’augmentation de la température planétaire moyenne depuis l’ère préindustrielle, sera impossible à réaliser[12]. Et il ne nous reste qu’une petite décennie afin de réduire suffisamment nos émissions de gaz à effet de serre pour éviter un réchauffement de +5°C. Avons-nous les moyens d’attendre que le secteur bancaire relâche le lobbying intense qu’il exerce sur la Commission pour que cette dernière ose accélérer la réglementation ? Faut-il patienter jusqu’à ce que le shadow banking lui aussi soit réglementé ? Se contenter d’attendre relèverait de l’irresponsabilité historique.

Les moyens de la transition

Il n’y a pas d’autre issue que de consentir à créer de nouveau de la monnaie, en court-circuitant le secteur bancaire et en fléchant directement cette monnaie vers l’économie de la transition. À ceux qui, malgré tout, continuent de craindre qu’une telle création monétaire ne soit inflationniste, on peut rappeler que, lorsque la monnaie prêtée a effectivement créé de la valeur, l’emprunteur est en général en mesure de rembourser son emprunt, de sorte que la monnaie créée peut être stérilisée. Qui doute que la transition écologique créera de la valeur économique (si, du moins, nous prenons les moyens de ne pas réitérer les erreurs de gouvernance du grand emprunt) ? À l’inverse, les centaines de milliards empruntées à 1 % sur trois ans par les banques, en février dernier, ne sont pas prêts de revenir dans le bilan de la BCE pour y être stérilisées. La plupart des banques ne parviendront pas à rembourser leur emprunt en 2015, et la BCE devra rééchelonner les dettes pour leur éviter la faillite. Cette fois, quoique la BCE s’en défende, il s’agit bel et bien de quasi-création monétaire.

Lorsque la transition sera amorcée et qu’il deviendra clair que la plupart des investissements polluants et énergivores de la planète doivent être abandonnés, les milliards qui gravitent aujourd’hui en pure perte sur les marchés financiers se réorienteront (peut-être) vers des investissements d’avenir. Et ce sera tant mieux ! Mais cela présuppose que la transition ait démarré. Celle-ci présuppose un financement initial massif et peu rentable (financièrement !). Y a-t-il une autre solution pour sortir de ce cercle vicieux qu’un geste politique volontariste qui prenne les moyens de la transition ? Au vu des statuts de la BPI, la France n’en prend pas le chemin. Mais rien ne l’empêche de négocier, dès demain, à Bruxelles, l’agrément autorisant l’octroi à la BPI d’une licence bancaire. Le débat, espérons-le, n’est pas clos.



[1] François Hollande, le 14 septembre 2012, en ouverture de la Conférence environnementale : « Qu’il s’agisse de l’isolation thermique, des énergies renouvelables, des écotechnologies, la Banque publique d’investissement sera la banque de la transition. »

[2] Pour être complet, il faudrait évoquer ici les ratios de liquidité et de capital propre, cf. G. Giraud, Illusion financière. Pourquoi les chrétiens ne peuvent pas se taire, L’Atelier, 2012, chap. 5.

[3] Par exemple une politique de réduction des coûts salariaux destinée à restaurer la compétitivité française, financée par une hausse de la CSG.

[4] Situation où la croissance économique devient atone et le chômage augmente, tandis que le taux directeur de la banque centrale devient nul. La relance économique de l’État (par la création monétaire et la baisse des taux d’intérêt) devient alors inefficace face à l’absence d’investissement de la part des agents économiques [NDLR].

[5] Disons-le tout de suite pour prévenir une objection formulée par certains administrateurs civils du Trésor : les règles prudentielles de Bâle III n’ont pas grand-chose à voir avec le sujet : une banque peut parfaitement exister aujourd’hui et satisfaire aux exigences de Bâle III. Ceux qui invoquent Bâle III accusent plutôt le comité de Bâle d’avoir imaginé un renforcement des règles prudentielles qui rendrait impossible la création d’une banque...

[6] Dexia est certes issue d’une alliance, en 1996, entre le Crédit communal de Belgique et le Crédit local de France, lui même issu de la privatisation de la Caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales. Mais comment prétendre, de bonne foi, que la mauvaise gestion de cet établissement public, privatisé en 1986, serait responsable de la faillite actuelle ?

[7] Le taux de croissance de M0 (l’ensemble des engagements monétaires d’une banque centrale) depuis le milieu des années 1990 est de 15 %/an, et de 30 %/an depuis 2008.

[8] À moins que le Portugal ne soit le premier à chuter… Peu importe : il est à craindre que l’effet domino (par panique boursière interposée) sur l’ensemble de la zone euro ne soit dévastateur, même si les banques françaises sont peu exposées au risque souverain grec. Et ce, d'autant que l'Europe ne connaîtra plus de croissance supérieure à 1 %/an tant qu'elle n'aura pas amorcé la transition énergétique (Cf. G. Giraud et C. Renouard, Facteur 12. Pourquoi il faut plafonner les revenus, Carnets Nord, 2012).

[9] Quand bien même le régime d’exception comptable autorisé par l’IASB en décembre 2008 leur permet de ne plus afficher dans leur bilan les pertes causées par leurs actifs toxiques, les banques européennes n’ont pas réussi, à ce jour, à se débarrasser desdits actifs toxiques. Qui les leur achèterait ?

[10] Avec le programme de rachats de titres souverains sur le marché secondaire de la BCE, dit « Outright monetary transactions » (OMT).

[11] BNP-Paribas affiche encore 12 % de « Return on Equity » [rapport entre le résultat net et les capitaux propres, NDLR] en 2012 et la majorité des poids lourds du Cac 40, 15 %. Dans une économie qui ne croît plus, de tels « rendements » ne sauraient provenir d’investissements « réels ».

[12] Limiter la hausse de température à 2 ou 2,4°C « suppose que, d’ici à 2050, les émissions mondiales de CO2 diminuent de 50 à 85% par rapport aux niveaux de 2000 et qu’elles commencent à décroître (au lieu de continuer à augmenter comme maintenant) en 2015 au pus tard. » Ottmar Edenhofer, Ramon Pichs-Madruga et Youba Sokona (dir.), Sources d’énergie renouvelable et atténuation du changement climatique, rapport du Giec, mai 2011.

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