L’accord de Paris issu de la Cop21 met-il le droit au service de la lutte contre le réchauffement climatique ? Permettra-t-il à chaque pays d’agir durablement en faveur de la préservation de la biodiversité ? Va-t-il dans le sens d’une meilleure sécurité alimentaire dans le monde ? La réponse à toutes ces questions est probablement négative si on poursuit sans inflexion sur la voie de la marchandisation des ressources naturelles, de l’industrialisation de l’agriculture et de la mondialisation des échanges. Dans son préambule, l’accord fait bien de l’éradication de la faim et de la pauvreté une priorité. Mais pas un objectif. Ses principaux objectifs sont de maintenir le réchauffement du climat sous la barre des 2°C, d’aider les pays en développement à s’adapter aux conséquences du réchauffement par des aides financières et à se développer économiquement par des transferts de technologie.

Concernant la sécurité alimentaire, il est seulement précisé que la lutte contre le réchauffement ne doit pas se faire au détriment de la production alimentaire (article 2§1-b). Mais préserver le niveau de production dans le monde ne revient pas à assurer la sécurité alimentaire pour tout le monde. Et l’invitation à entreprendre des actions « sur la base de l’équité, et dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté » (art. 2§1 ; 4§1 ; 6§8) reste très vague et peu contraignante. Le droit n’y trouve certainement pas son compte. Quant aux 100 milliards de dollars par an théoriquement dédiés aux pays en développement, ils serviront à aider ces pays à s’adapter à la nécessité d’un développement sans émissions excessives de gaz à effet de serre, et non à compenser les pertes et dommages qu’ils subiront du fait du réchauffement climatique, ni à leur développement.

Contrairement à ce qu’on aurait pu penser, l’accord ne parle ni d’agriculture, ni de transports ou d’énergie. Tout cela est sous-entendu et a été présent tout au long des négociations. Mais on ne dit pas qu’il faut préférer les énergies renouvelables et laisser les sources fossiles dans le sous-sol, ni qu’il faut développer l’agroécologie et l’agriculture paysanne en utilisant moins d’intrants, ni qu’il faut limiter les transports en réduisant les flux internationaux du commerce des marchandises. L’unique référence aux énergies renouvelables (pour les pays en développement) n’apparaît, sans réelle portée juridique, que dans le préambule de l’accord. Pourtant, le secteur agricole est bien aux premières loges, tant du côté des causes du réchauffement que du côté des conséquences. Mais les effets négatifs de l’agriculture sur le climat sont plutôt le fait des pays développés, tandis que les conséquences dommageables du réchauffement climatique sur la sécurité alimentaire toucheront spécialement les pays en développement. L’accord de Paris pose le problème en termes généraux, sans donner de solutions. Par quoi faut-il le compléter pour atteindre des objectifs de maîtrise à la fois du réchauffement climatique et de la sécurité alimentaire ?

Ajuster les ressources aux besoins passe par le droit

La solution ne viendra ni de la loi du marché, ni d’aucune loi issue de l’économie : de telles lois ne sont pas à même de gérer et d’encadrer des objectifs contradictoires. Le choix en faveur d’une agriculture intensive et spécialisée, l’intensification des échanges commerciaux internationaux et le déploiement de l’aide alimentaire internationale n’ont, à l’évidence, pas permis de résoudre les problèmes de sous-alimentation et de malnutrition. Pire, ce système mondialisé a contribué à aggraver les phénomènes de pillages des ressources naturelles ou encore d’atteintes aux savoir-faire traditionnels et paysans.

Il n’y a que la loi sociale, celle du droit, qui puisse réaliser les compromis et les ajustements nécessaires entre les différents piliers (pilier économique, pilier environnemental et pilier social) d’un développement soutenable. Cela relève des droits nationaux : lors de la Cop21, chaque pays a pris des engagements, qui diffèrent selon sa responsabilité dans la déstabilisation du climat et selon les conditions de sécurité alimentaire de sa population. Chaque pays doit ainsi trouver sa propre voie juridique pour un ajustement des ressources naturelles et des besoins sociaux fondamentaux : ajustement de la production agricole et de la consommation alimentaire… Produire de plus en plus pour faire face à l’accroissement démographique et aux besoins alimentaires, détériorer de moins en moins les ressources naturelles pour préserver l’avenir et réduire le plus possible les émissions.

Chaque pays doit ainsi trouver sa propre voie juridique pour un ajustement des ressources naturelles et des besoins sociaux fondamentaux : ajustement de la production agricole et de la consommation alimentaire…

Nous avons des ressources et des besoins et nos vies économiques consistent à les ajuster en permanence. Si nous n’avons pas assez de ressources, nous empruntons si nous en avons la possibilité, ou nous demandons de l’aide ou bien nous réduisons nos besoins. Si nous avons trop de ressources, nous épargnons pour d’autres jours. Au plan des individus, les ressources ajustées sont essentiellement financières (revenus) et les besoins sont multiples (personnels, familiaux, professionnels). Une entreprise, elle, lève des fonds quand elle a besoin d’argent, pour ajuster, le cas échéant, ses ressources à ses besoins d’investissement ou de développement. Si elle a trop ou pas assez de salariés, elle licencie ou elle embauche. Ici, ce sont surtout des ressources financières et humaines qui sont ajustées. Il en va de même pour les États et les collectivités qui cherchent, avec plus ou moins de succès, à adapter les ressources de leur territoire avec les besoins sociaux. L’état des dettes publiques et des taux de chômage montre la difficulté de la tâche.

Mais qu’en est-il au regard des ressources naturelles du territoire ? Comment les États et les collectivités peuvent-ils développer des politiques publiques d’ajustement des ressources naturelles ? Au-delà de l’aménagement du territoire et de la protection de l’environnement, leur marge de manœuvre est faible. Car les institutions publiques sont dépendantes d’une organisation économique internationale qui les empêche d’intervenir sur les richesses produites à partir des ressources naturelles. L’Organisation mondiale du commerce (OMC) laisse peu de liberté aux États qui voudraient réguler la circulation et la distribution des richesses produites au profit de leur population. D’ailleurs, nombre de pays acceptent de se lier les mains pour mettre en œuvre des traités bilatéraux de libre commerce censés favoriser la croissance.

L’Organisation mondiale du commerce (OMC) laisse peu de liberté aux États qui voudraient réguler la circulation et la distribution des richesses produites au profit de leur population.

Surtout, l’on ne dispose pas des outils intellectuels et scientifiques permettant d’évaluer les ressources naturelles durablement disponibles pour produire les richesses nécessaires à la satisfaction des besoins sociaux fondamentaux. Les outils juridiques et politiques manquent aussi pour assurer une gestion de ces ressources et des richesses produites en considération de ces besoins. Le marché foncier, le marché des matières premières agricoles, le marché des denrées alimentaires laissent peu d’espace aux politiques publiques. Pourtant, dans un contexte climatique revenu sous contrôle, le droit ne peut-il pas contribuer à la préservation des ressources naturelles alimentaires, à un rééquilibrage du commerce international des matières premières agricoles, au développement agricole et alimentaire des pays du Sud et à la qualité alimentaire et nutritionnelle des produits pour toutes les populations ?

Programme Lascaux

Prenant appui sur les travaux menés pendant plus de cinq par un programme de recherche européen, le Centre Lascaux sur les transitions (Celt) est un réseau international de chercheurs, en lien avec la société civile. Il a pour ambition de renforcer l’approche interdisciplinaire (économie, sociologie, géographie, sciences de la nature…) sur le thème des transitions entre nature et sociétés. Changement climatique, perte de biodiversité, sécurité alimentaire, etc., ces enjeux du XXI^e siècle rendent indispensable la réalisation de transitions écologiques reposant sur la définition de nouveaux moyens d’ajuster l’exploitation de nos ressources naturelles et les besoins socio-économiques fondamentaux des populations. Au-delà de l’identification d’objectifs à atteindre, il s’agit de caractériser les outils juridiques et politiques qui permettront de « transiter » d’une situation non durable à un modèle d’exploitation soutenable des ressources naturelles couplé à la réalisation des objectifs sociaux fondamentaux. Par-delà l’idée d’une « exception alimentaire », des propositions ont été formulées visant à mettre le droit international au service de la sécurité alimentaire et de la préservation des ressources naturelles et à réglementer le champ des investissements internationaux (formulation d’un « clausier » en faveur d’investissements internationaux « vertueux », reposant notamment sur la reconnaissance aux communautés coutumières de droits collectifs sur leur terre), ou encore à réformer le système international de protection des obtentions végétales (convention Upov et accord Adpic) en vue de faciliter l’accès aux semences dans les pays en développement. Cf. notamment F. Collart Dutilleul et Jean-Philippe Bugnicourt (dir.), Dictionnaire juridique de la sécurité alimentaire dans le monde, Larcier, 2013 et F. Collart Dutilleul et T. Bréger (dir.), Penser une démocratie alimentaire, 2 volumes, Inida, 2013 et 2014. www.programmelascaux.eu]]

Consacrer une exception alimentaire

Parmi toutes les propositions du programme Lascaux (voir encadré), il en est une qui est primordiale : construire juridiquement une « exception alimentaire » sur le modèle de l’exception culturelle. Il s’agit de penser un dispositif juridique et politique qui légitime (à nouveau) le pouvoir des États et des collectivités publiques de mettre en œuvre des politiques agricoles et alimentaires détachées des seules exigences des marchés internationaux, qui aient pour ambition d’ajuster l’exploitation raisonnée des ressources naturelles agricoles des territoires aux besoins alimentaires et nutritionnels exprimés par les populations.

L’exception culturelle se manifeste au regard de la libre concurrence et de la libre circulation des marchandises et du libre-échange : les produits culturels ne sont pas des marchandises comme les autres. Ils répondent à un objectif supérieur d’intérêt général dont dépendent le progrès de l’esprit humain et la culture commune qui fait et fonde les peuples. Ne peut-on passer de l’esprit au corps, des auteurs aux agriculteurs ? Ces derniers exercent une activité d’intérêt fondamental : ils produisent les aliments dont notre vie même dépend et ils contribuent à préserver la biodiversité agricole dont dépend notre accès à une alimentation choisie et qui est liée à l’histoire et à la géographie des peuples.

Les matières premières agricoles ne sont pas des marchandises comme les autres. Elles constituent la base de l’alimentation et devraient relever d’un régime juridique spécifique.

Les matières premières agricoles, elles non plus, ne sont pas des marchandises comme les autres. Elles constituent la base de l’alimentation et devraient relever d’un régime juridique spécifique. Personne ne devrait bénéficier d’un monopole quasi absolu sur un bien vital pour d’autres. Or s’approprier la génétique des espèces qui poussent sur un territoire pour interdire ensuite aux paysans de ce territoire d’y recourir sans verser une redevance confère un tel monopole. Les questions sont éthiques avant d’être juridiques. Par ailleurs, l’histoire du commerce international a montré que des échanges commerciaux sans entrave ne suffisaient pas à assurer la sécurité alimentaire dans le monde, comme ils lamineraient les cinémas et les cultures minoritaires si ceux-ci ne bénéficiaient pas d’une exception. Au regard de l’alimentation, les pays riches profitent de ce commerce davantage que les moins avancés. Aussi ces derniers devraient-ils pouvoir développer des politiques de sécurité alimentaire par d’autres moyens.

Pour que les agriculteurs nous nourrissent, il faut mobiliser conjointement un nombre important de branches du droit : droit foncier, droit rural, droit des biens, droit des contrats, droit des affaires, propriété intellectuelle, droit du commerce international, droit des investissements, droit de la concurrence, droit de la santé, droit de l’environnement, etc.

L’exception culturelle a visé précisément à organiser la chaîne des biens et des activités dans un ensemble de branches du droit rendu cohérent par l’imposition d’un objectif commun, consacré par la convention de l’Unesco (Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture) de 2005 : protéger et promouvoir la diversité des expressions culturelles. Ce texte, juridiquement contraignant pour les États signataires, valide un processus politique initié dès 1946 et la naissance de l’Unesco, affirmant la nécessité « de reconnaître que les biens et services culturels sont porteurs d’identité, de valeurs et de sens, et ne peuvent être considérés comme des marchandises ou des biens de consommation comme les autres ». Chaque État a le droit légitime de prendre « toutes les mesures en vue de protéger et promouvoir la diversité des expressions culturelles tout en assurant la libre circulation des idées et des œuvres », y compris donc en dérogeant aux normes commerciales de l’OMC (impositions de quotas et de droits de douanes aux œuvres culturelles…). Cette convention, adoptée par 148 États (à l’exception d’Israël et des États-Unis), ne couvre pas l’ensemble des aspects de la diversité culturelle et doit faire face à un manque de volonté politique de plusieurs États (processus de ratification, divergences d’interprétation…). Mais elle pose les bases d’une reconnaissance, à terme, d’un droit à la diversité culturelle à l’intérieur de chaque État signataire et renforce l’argumentaire de celles et ceux qui, dans d’autres champs comme celui de la sécurité alimentaire, revendiquent une forme d’humanisation de la mondialisation.

Cette revendication se retrouve notamment dans le déploiement et la promotion des concepts de « souveraineté » et de « démocratie » alimentaires, portés par la société civile (par le mouvement Via Campesina) et des représentants d’organisations internationales, dans une démarche de ré-encastrement de l’économie de marché dans le social. Ce ré-encastrement justifie comme première étape l’établissement, au sein des traités commerciaux internationaux, d’un régime juridique spécifique d’exception reconnu aux matières premières agricoles. Établir juridiquement une exception alimentaire entraînerait, comme pour les œuvres culturelles, des dérogations au droit de l’OMC.

Un État ne devrait-il pas pouvoir se protéger contre l’appropriation privée de ses ressources vitales ? S’il est en droit de le faire pour les ressources matérielles (la terre, l’eau, les produits du sol et du sous-sol), en élaborant un droit national sur ces ressources, pourquoi ne pourrait-il pas le faire pour les ressources immatérielles issues de la génétique des espèces indigènes ? Un État ne devrait-il pas pouvoir restreindre le commerce de produits agricoles et alimentaires de base afin de faire face à une difficulté d’approvisionnement ou d’écoulement de la production nationale, sans être reprochable au regard du droit de l’OMC ?

Une telle exception a déjà été conçue dans le passé, mais elle n’a pas pu être mise en œuvre. Organisée dans la charte de La Havane, négociée à l’initiative du président Roosevelt au sortir de la Seconde Guerre mondiale, signée par 53 pays en mars 1948 (dont les États-Unis, l’URSS, la Chine, la France et le Royaume-Uni), elle n’a jamais été ratifiée en raison d’une opposition radicale entre le président démocrate états-unien Truman et un Congrès républicain. Le chapitre 6 de cette charte organisait un régime partiellement dérogatoire au libre-échange pour les produits de base : les produits de l’agriculture, des forêts, de la pêche et les minéraux. L’article 57 soumettait le commerce de ces produits à des objectifs de développement économique, de plein-emploi, de lutte contre la volatilité des prix, de préservation des ressources naturelles du monde et de sécurité alimentaire. Pourquoi ne pas mettre ce chapitre sur la table des négociations de la Cop22, qui aura lieu fin 2016 à Marrakech ?

Michaël Oustinoff, « Les points clés de la convention sur la diversité des expressions culturelles », Hermès, n° 51, 2008, p. 72.

Idem.

La convention prévoit aussi des mécanismes de suivi (Conférences des parties, comité intergouvernemental) ainsi qu’un dispositif de règlement des différends.

Cf. Olivier De Schutter, ancien rapporteur spécial des Nations unies sur le droit à l’alimentation.

Cf. Karl Polanyi, La grande transformation. Aux origines politiques et économiques de notre temps, Gallimard, 1983 et l’ouvrage paru à titre posthume aux États-Unis : La subsistance de l’homme. La place de l’économie dans l’histoire et la société, Flammarion, 2011 [1977, trad. de l’anglais par Bernard Chavance].

F. Collart Dutilleul et T. Bréger (dir.), Penser une démocratie alimentaire, vol. I, Inida, 2013, p. 213.