Pour un département, la charge financière, mais aussi sociale et morale, de 25 000 personnes exclues du travail ou du logement est considérable. Le Rsa ne sera pas le remède miracle, quand l’exclusion résulte aussi d’une situation économique.

En 2004, le département de la Seine-Saint-Denis, déjà en charge de l’offre d’insertion et des actions de formation du Rmi, avait dû aussi s’occuper de la mise en place du Revenu minimum d’activité (Rma), c’est-à-dire de l’allocation et de l’offre d’activités des secteurs public et marchand. La tâche était considérable pour un département où la reconversion tertiaire n’offre quasiment que des emplois qualifiés à des populations pauvres, sans qualification et souvent mal intégrées. En mars 2008, le département s’est lancé dans l’expérimentation du Revenu de solidarité active (Rsa). Mais après une très courte période d’essai dont les conclusions n’ont pu être complètement tirées, le gouvernement décidait la généralisation du Rsa en remplacement du Rmi dès juin 2009. La mise en place de deux nouveaux dispositifs en moins de 4 ans révèle l’ampleur du problème autant qu’une certaine inefficacité des réponses. Elle témoigne aussi d’une précipitation dont on peut craindre les effets à plus long terme.

Une misère croissante

De janvier 2004 à janvier 2007, le nombre de rmistes passe de 41 376 à 52 466 en Seine-Saint-Denis, soit une explosion de 26,8 %, avant de redescendre à 49320 en juin 2008, en raison de la baisse du chômage. Quoi qu’il en soit, c’est l’équivalent d’une ville comme Pantin ou Epinay-sur-Seine qui se retrouve dans la misère. La conjoncture et surtout le nouveau mode de calcul des allocations chômage appliqué début 2004 expliquent cette importante augmentation. Le Rma, qui devait constituer un rempart contre la fraude supposée et un encouragement au travail, a eu peu d’effets : très peu de contrats ont été signés, alors que le nombre d’allocataires a beaucoup augmenté. Qu’en sera-t-il, en Seine Saint-Denis, pour le Rsa, présenté comme un encouragement au retour à l’emploi ? La spécificité démographique et sociologique du département mérite étude. En effet, l’analyse des données offre quelques surprises et souligne aussi la diversité, l’étendue et l’augmentation de la pauvreté, ainsi que l’ampleur de la tâche à laquelle on se trouve confronté.

Du travailleur pauvre à l’exclu

Première surprise, les allocataires du Rmi ne sont pas tous des sans-emploi (7 % sont en activité). La pauvreté du département concerne à la fois les travailleurs pauvres, les chômeurs et une majorité de personnes en situation d’exclusion. Mais si le nombre de travailleurs pauvres (en activité) a baissé depuis 2004, celui des chercheurs d’emploi s’est effondré en même temps qu’augmentait celui des sans activité (plus 24 %). Le nombre de personnes espérant un emploi se réduit de plus en plus. De même, l’augmentation du nombre de pensionnés et retraités (2,39 % en 2008) dans le dispositif montre que le montant de leur allocation est devenu plus faible que celui du Rmi.

Environ 11,6 % des rmistes restent moins de six mois dans le dispositif : il s’agit souvent d’intérimaires entre deux contrats et d’étudiants qui trouvent rapidement un emploi ou poursuivent une formation supplémentaire. Mais, depuis 2004, l’insertion rapide est en diminution : il semble que les nouveaux publics (les recalculés), entrés dans le dispositif en 2004 à la suite de la limitation de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) versée aux chômeurs en fin de droit, n’aient pas pu se réinsérer.

Plus de la moitié des rmistes (51,6 %) sont inscrits depuis plus de trois ans. Après trois ans, ces « installés » dans la pauvreté n’ont pratiquement plus aucun espoir d’en sortir compte tenu de leur déconnexion du monde du travail. 11334 personnes (23 %) sont dans le dispositif depuis 3 à 6 ans, 5372 (10,9 %) depuis 6 à 9 ans et parmi les 8 663 inscrits depuis plus de 9 ans (17,65 %), certains le sont depuis la création du Rmi en 1989. Loin de constituer un filet de sécurité transitoire comme prévu, celui-ci est devenu un dispositif permanent d’aide à la personne. On imagine ce que peut être pour le département la charge financière, mais surtout sociale, voire « morale » que représentent ces 25000 personnes en situation d’exclusion sociale totale. On ne connaît pas ce que peut être la vie d’une personne au Rmi depuis vingt ans!

Les rmistes inscrits à l’Anpe, peu nombreux, ont cependant quelque espoir de réinsertion en dépit de leur niveau de formation (inférieur au bac pour 72 %). Ce constat semble confirmer que la sortie du dispositif dépend moins de la qualification que du découragement. Les non-inscrits à l’Anpe sont en situation d’inemployabilité définitive ou presque; parmi eux, on trouve aussi bien des personnes découragées, des personnes ayant atteint l’âge de la retraite et dont la pension serait inférieure au Rmi, d’autres encore susceptibles de percevoir une allocation pour adulte handicapé. Le dispositif joue le rôle de ramasse-misère…

L’inemployabilité peut aussi résulter du manque de logement. Dans la mesure où un rmiste seul perçoit, au plus, 447,91 euros et où 54 % des allocataires ne perçoivent pas l’aide au logement, on suppose qu’ils sont hébergés gratuitement dans des conditions précaires, ou pire, qu’ils sont à la rue. Le problème du logement est crucial dans un département complètement urbanisé. Les bailleurs privés offrent des logements au loyer trop élevé pour les rmistes ; les bailleurs sociaux refusent de loger ceux qui n’ont pas d’aide au logement. La direction du logement fait état de 14600 personnes en situation d’exclusion de logement (sans en préciser la nature) dans le département.

Seul(e) ou en famille

La situation familiale des allocataires est tout aussi variée. Si 57,7 % des allocataires vivent seuls, plus de 40 % partagent la misère avec un conjoint, un ou plusieurs enfants. L’augmentation du nombre de couples secourus (+32 %), très supérieure à celle du nombre d’allocataires (19 %), montre que la cohabitation, longtemps considérée comme une sécurité grâce aux transferts entre partenaires ne remplit plus son rôle. En Seine-Saint-Denis, 26,7 % des allocataires perçoivent une somme supérieure au montant pour une seule personne, ce qui confirme que les familles ne sont pas à l’abri.

Situation familiale des rmistes en 2004 et 2008


Source : CAF Seine-Saint-Denis

La charge pour les collectivités augmente d’autant : cantine, colonies de vacances, piscine (municipalités); aides aux transports, aux frais de garde, au financement de matériel divers, à la formation (département). L’objectif d’insertion tend à disparaître au profit d’une assistance longue ou permanente. La récurrence de cette situation et la durée d’existence du Rmi suggèrent qu’il existe déjà des « dynasties » de rmistes dont le nombre risque d’aller en augmentant. Le dispositif, loin de constituer une bouée de secours, est de plus en plus utilisé comme un mode de gestion du chômage et de la misère.

Femmes et étrangers dominent

La situation des femmes, longtemps minoritaires parmi les allocataires, mérite une attention particulière dans ce département à la population d’origine variée. Dès 2004, elles sont ici aussi nombreuses que les hommes, y compris parmi les étrangers.

Le plus grand nombre de femmes au travail (9,54 %) peut correspondre à plusieurs réalités : faiblesse de leur salaire, intégration plus aisée dans le travail, combativité plus forte due aux enfants. En effet, le département se signale par une proportion particulièrement forte de femmes seules au Rmi (79 %, soit 42 % de célibataires, 18,5 % de séparées, 11,13 % de divorcées et 7,8 % de veuves [1]). À de très rares exceptions près, les rmistes seuls avec enfant sont des femmes. Près de 20 % des rmistes élèvent seules un ou plusieurs enfants. Parmi ces femmes chargées de famille, 51,2 % ont un seul enfant, mais 30,3 en ont 2 et 12,3 % en ont 3 et 4,2 % en ont 4 (et une autre en a 11!). Les situations de divorce, séparation ou veuvage n’apparaissent que dans 38 % des cas : le recours au Rmi traduit-il une plus grande difficulté à trouver du travail pour la mère ou résulte-t-elle d’un éclatement familial ?La réponse à cette question doit tenir compte des caractéristiques démographiques : la présence d’une importante population originaire du Maghreb ou de l’Afrique noire n’est pas sans effets, étant donné la tradition nataliste, les stratégies migratoires et la présence de personnes polygames.

Autre surprise : si, en 2004, 50 % des femmes étaient dans le dispositif depuis plus de trois ans, et donc sans guère d’espoir d’en sortir, 12,4 % d’entre elles y étaient depuis moins de trois mois contre sept pour l’ensemble des allocataires. Elles retrouvaient plus vite un travail : parce que la responsabilité d’un enfant les incite à le faire, ou parce qu’elles acceptaient des travaux moins bien payés, précaires ou à temps partiel. Elles étaient plus nombreuses aussi à entreprendre une formation (linguistique, aide à la personne), ce qui leur permettait de trouver une place dans leur quartier. Enfin, en ce qui concerne 13,5 % de ces femmes, propriétaires de leur logement, on peut faire l’hypothèse qu’il s’agissait de veuves.

Les étrangers sont surreprésentés : 32,84 % des allocataires sont étrangers, dont 31 % hors Union européenne (UE), contre seulement 18,7 % de la population du département. Il n’existe pas sur ce point de différence marquée entre hommes et femmes. Si certains voient dans cette surreprésentation les effets d’une protection sociale généreuse, on ne peut ignorer que les étrangers sont des salariés beaucoup plus vulnérables. L’Insee évaluait, en 1999, le taux de chômage des étrangers hors UE à plus de 30 % et leur non-qualification à 46 % contre 26 % pour les nationaux. L’accès à la nationalité française ne change rien. Les chômeurs d’origine étrangère reçoivent moins de propositions que les autres, y compris après leur naturalisation.

En 2004, on aurait pu penser que les nouvelles règles d’accès au Rmi qui exigent cinq ans de résidence avec carte de séjour (pour les non-originaires de la UE) au lieu de trois allait diminuer leur nombre. Or la stabilité des chiffres montre que leur éloignement de l’emploi a augmenté. Mais les différences sont notables entre communes; le nombre de rmistes étrangers hors UE (31 % en moyenne), varie de 1 à 5h7 % à Gournay contre 37,42 % à Aubervilliers, 44 % au Bourget et plus de 50 % à Clichy-sous-Bois. Cette surreprésentation des rmistes étrangers, surtout dans certaines communes, pose de nombreux problèmes. Problèmes sociaux résultant de la concentration de non-nationaux exclus du travail : leur démarche migratoire est porteuse de déceptions. Problèmes scientifiques ensuite, dans la mesure où on ne dispose pas des chiffres de la population étrangère par commune. Comme la situation de pauvreté et de chômage est sans doute la même pour ceux qui sont présents depuis moins de cinq ans, on peut supposer que nombre d’entre eux, sans Rmi, se tournent vers les associations caritatives [2]. Dans les quartiers défavorisés de Seine-Saint-Denis, le Rmi laissait de nombreuses personnes non protégées par les minima sociaux. La concentration de population étrangère peu qualifiée et sans emploi résulte-t-elle d’une concentration de l’habitat bon marché, de l’effet de filière ou du manque d’information des migrants?

Un dispositif généreux, mais difficile à gérer

Le Rsa constitue un incontestable progrès social, et un encouragement pour les travailleurs précaires ou très modestes. Mais son application et son devenir restent inconnus en raison de la complexité du dispositif, des incertitudes économiques et des projets de réforme des départements.

Ce qu’apporte le Rsa

Le Rsa, comme le Rma, dont il s’inspire en partie, a pour but d’encourager l’activité. D’abord expérimenté dans 34 départements, le Rsa est en place dans toute la France depuis le 1er juin 2009. En Seine-Saint-Denis, l’expérimentation du Rsa a été menée dans six communes volontaires à partir de mars 2008 (Aulnay, Blanc-Mesnil, Clichy-sous-bois, Livry-Gargan, Montfermeil, et Sevran). Cette expérimentation ne concernant que les rmistes travaillant plus de 78 heures, par ailleurs peu nombreux, le nombre de contrats signé était trop faible pour qu’on en tire des conclusions. Une certaine précipitation a accompagné la généralisation d’un dispositif très complexe dont les résultats expérimentaux n’ont pu être pleinement évalués, et dont la dernière mise au point diffère des projets initiaux.

Le Rsa de base, comme le Rmi, est une allocation de ressources minimum destinée aux sans-emploi et à ceux dont les revenus sont inférieurs à l’allocation. Il se substitue à la fois au Rmi, à l’Allocation de parent isolé (Api) et à la prime de retour à l’emploi. En revanche, il se distingue de l’ancienne allocation sur deux points : il garantit une augmentation de revenus lors de la reprise d’un emploi, et il fait entrer dans le dispositif les travailleurs pauvres à concurrence de 1,04 fois le Smic. L’évaluation du nombre de nouveaux entrants prête à discussion selon le niveau fixé pour le seuil de pauvreté (50 ou 60 % du salaire médian) et bien sûr selon l’évolution de la situation économique [3].

La charge financière du Rsa en Seine Saint-Denis

En Seine-Saint-Denis, le département prévoit, outre un triplement du nombre d’allocataires, l’entrée dans le dispositif de 20000 personnes au titre de l’API (allocation pour parent isolé), soit un effectif total de 170000 personnes contre environ 50000 auparavant.

Sur le plan financier, il s’agit d’une situation très difficile à anticiper. En effet, le Rsa sera fixé chaque année par le gouvernement et payé par le département jusqu’à concurrence de 550 euros mensuels (le reste par l’État). Il n’y a donc pas coïncidence entre le décisionnaire de la dépense et le payeur. Ce dispositif national ne prend pas en compte les situations locales : les spécificités démographiques et sociologiques de la Seine-Saint-Denis placent le département à un rang peu enviable. En 2006 par exemple, la Seine-Saint-Denis se situait au dernier rang français pour le seuil des bas revenus métropolitains et le taux de pauvreté atteignait 18 %. Et si, dans le cadre du Rmi, 17 % des sommes allouées par l’État devaient être consacrées à l’insertion professionnelle et la formation, cette règle n’a pas été reprise pour le Rma et le Rsa. Les départements n’ont donc plus d’obligations chiffrées en la matière. Cette mesure pourrait être à l’origine du renforcement des inégalités géographiques, notamment en région parisienne. Par ailleurs, les recettes de la taxe sur les produits pétroliers qui financent le dispositif sont très variables, dépendant des prix du pétrole brut et du niveau de consommation de carburants. Enfin, les transferts budgétaires entre État et départements sont toujours décalés. Ainsi, de janvier à octobre 2008, la Seine-Saint-Denis avait versé 224188090 € au titre du Rmi et perçu 165521734 € de TIPP, soit 58666356 euros à sa charge.

Il existe d’autres inconnues sur les effectifs. Le Rsa implique l’inscription obligatoire à l’Anpe sous peine de radiation, alors que plus de la moitié des rmistes n’y étaient pas inscrits. Le bénéficiaire du Rsa pourra voir son allocation suspendue après deux « offres raisonnables » d’emploi. Quelle sera la proportion de refus aux offres raisonnables d’emploi [4] ?Et est-on assuré que le service unique du Pôle Emploi permette une meilleure insertion?

Des responsabilités départementales croissantes

On observe, avec la décentralisation, un désengagement de la gestion étatique qui n’est pas sans conséquences vis-à-vis de la pauvreté. Dans le cadre des premières lois de décentralisation, si l’aide sociale était échue aux départements, l’État jouait toujours un rôle primordial dans le dispositif, notamment en finançant le Rmi. La loi de finances 2004 prévoyait d’ailleurs les plus gros versements à Paris, dans les Bouches-du-Rhône et la Seine-Saint-Denis, dessinant ainsi une carte de la pauvreté. Ce transfert n’était déjà pas suffisant en Seine-Saint-Denis, où les recettes de la TIPP augmentaient moins vite que la dépense sociale. Par ailleurs, les recettes perçues au titre des droits de mutation, qui alimentaient d’autant mieux les finances départementales que les prix de l’immobilier explosaient, reculent aujourd’hui. Le département doit gérer la misère avec des fonds dépendant de la situation économique nationale et internationale sur laquelle il n’a aucune prise.

On peut s’interroger aussi sur l’opportunité de mettre en place un nouveau système de protection sociale géré à l’échelle départementale, au moment où se profile une réforme des collectivités territoriales et où certains (comme la commission Attali) ont proposé de supprimer cet échelon.

Des lendemains inquiétants

Le Rsa ne donne pas lieu à des cotisations sociales complètes : si le secteur privé cotise pour la retraite, le secteur public en est dispensé, ce qui pose un problème à long terme. Les allocataires arrivés à l’âge de la retraite risquent de se retrouver avec de très faibles droits sociaux et le département devra mettre de nouveau la main à la poche. Cette absence de cotisations-retraite pour le Rmi/Rsa constitue une bombe à retardement, d’autant plus dangereuse pour le département que les allocataires ne sont pas très mobiles. Les départements qui ont actuellement un fort contingent de rmistes les retrouveront, dans quelques années, à l’extérieur du dispositif (à 65 ans), mais sans retraite suffisante.

Enfin, le Rsa qui aide les travailleurs pauvres pourrait bien devenir, à côté d’un système de solidarité, un mode de rémunération pour les entreprises qui se verraient ainsi dispensées d’augmenter les salaires ?Dans le cadre d’une mondialisation qui encourage une concurrence à la baisse des salaires, le Rsa pourrait, si l’on n’y prend garde, représenter un moyen de pression, notamment face aux délocalisations intra-européennes.

Le Rsa ne peut être un « remède miracle » comme le soulignait un avis du Conseil d’orientation pour l’emploi en 2008. Certes, l’absence de gains peut parfois décourager les rmistes à reprendre un travail, mais le non-retour à l’emploi s’explique « principalement (par) le manque d’emplois disponibles, l’inadéquation de la qualification, l’insuffisance de l’orientation ou de l’accompagnement, les obstacles à la mobilité, les problèmes de garde d’enfants ainsi que l’état de santé ».

Ce énième dispositif d’aide sociale, à la fois vanté et critiqué, repose en grande partie sur une ambiguïté. Présenté par les gouvernements comme un encouragement au travail, c’est-à-dire relevant de l’économique, il n’est en fait qu’un système de soutien à la misère, c’est-à-dire qu’il relève du social. En revanche, la situation du rmiste présentée de facto comme une inadaptation sociale (absence de formation, découragement…) résulte plus souvent d’une situation économique. En effet, si l’on élimine les cas de fraude toujours possibles, ainsi que ceux de maladie, les allocataires du Rmi entrent plus dans le dispositif parce qu’il n’y a pas d’emploi que parce qu’ils sont dans l’incapacité d’en exercer un. Certes, nombreux sont les allocataires sans formation, mais pas au point de ne pouvoir exercer aucun emploi. Le problème de la misère, traité au niveau de l’État ou des collectivités territoriales, doit être resitué dans le cadre beaucoup plus vaste de la mondialisation. Si un bilan du RSA est prématuré un mois après la mise en place du RSA, l’augmentation du nombre de bénéficiaires – sans retour à l’emploi – va croître avec celle du chômage depuis la fin 2008 : la crise économique mondiale souligne les limites de la politique nationale.

Le cas de la Seine-Saint-Denis, où les étrangers sont particulièrement nombreux, l’illustre parfaitement. Alors que les emplois, transférés dans les pays pauvres, diminuent dans les pays riches, les migrants du Sud affluent vers le Nord pour bénéficier d’une protection et de salaires. À un problème économique international, on répond par une protection sociale nationale. Le hiatus est source d’impuissance; il en résulte d’importantes frustrations, voire des révoltes sociales dans les territoires les plus pauvres, on l’a vu en novembre 2005.



1 / .Tous les chiffres concernant les femmes sont tirés des statistiques du Conseil général, de 2008.
2 / Emmaüs, Croix-Rouge, Secours populaire, Restos du cœur, Secours catholique ou islamique
3 / Pour plus de détails, voir les deux articles de Yannick L’Horty et Denis Clerc dans Projet n° 308, janvier 2009.
4 / C’est au département qu’il appartient de décider si le refus de deux offres raisonnables faites par les services (nationaux) de l’emploi est justifié. En Seine-Saint-Denis, où les étrangers et les personnes sous-qualifiés sont très nombreux, l’évaluation est très délicate.



Article également accessible sur Cairn.info 

Fonctionnalit\E9 r\E9serv\E9e aux abonn\E9s