Le territoire « bouge », et ces dernières années les questions territoriales ont commencé à intéresser les acteurs économiques et sociaux, timidement d’abord autour de la mise en place en 2004 de pôles de compétitivité, en 2005 de pôles d’excellence rurale par la Datar devenue d’ailleurs Diact [1], puis plus nettement à propos des réformes – annoncées par l’État en 2007 et 2008 – des cartes judiciaire, hospitalière et militaire ; ces dernières privent en effet de nombreuses villes moyennes de leur activité économique et symbolique principale.

Le rôle de l’État est au cœur de ces actions : peut-on déduire de ces vingt-cinq années de décentralisation qu’il se désengage globalement des territoires, abandonnant la politique d’aménagement dont la tradition est pourtant forte en France ? A-t-il choisi la voie de la dérégulation étatique, conférant aux collectivités locales les enjeux qui les concernent, ou celle de la dérégulation économique laissant les entreprises maîtresses du développement économique des territoires au gré de leurs impératifs financiers ?

En mars 2009, plusieurs propositions du rapport Balladur sur la réforme des collectivités locales ont entraîné immédiatement de vives réactions politiques. Au même moment, les projets du Grand Paris provoquent des débats, certes sur les perspectives architecturales et urbanistiques, mais plus encore sur l’échelle de réflexion et ses conséquences pour le leadership politique de la « Région capitale ». Dans ces débats, l’État ne paraît-il pas être un acteur essentiel d’impulsion ?

La politique d’aménagement du territoire menée par l’État semble certes ébranlée, et s’inscrit en effet dans une exigence de plus en plus prégnante de compétition économique et politique. La question n’est pourtant pas celle d’une disparition de l’État dans les questions territoriales mais son inscription dans une gouvernance complexe appelant à une redéfinition des stratégies.

Existe-t-il encore une politique d’aménagement du territoire ?

La politique d’aménagement du territoire paraît mise en question. L’ère d’un État volontariste consacrant une grande partie du Plan à l’aménagement équilibré du territoire français, créant une Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale en 1963, décidant des orientations de développement de la vallée de la Seine, impulsant l’installation d’une entreprise privée, Citroën, à Rennes, puis lançant le grand projet des Villes nouvelles à la fin des années 60, est achevée. Mais l’époque des politiques de soutien aux territoires touchés par les crises des années 70, marquée par le symbolique ministère de l’Aménagement du territoire et de la reconversion, occupé par Jacques Chérèque en 1988, l’est aussi. La tentation politique a été forte pendant longtemps de répondre à certains besoins criants, mais l’État ne joue plus le rôle de sauveur unique face aux difficultés économiques ; il est devenu au cours des années 90 l’un des acteurs dans le jeu des politiques à l’égard des territoires. Dans le cadre de la décentralisation, ceux-ci sont représentés de manière plus conséquente par les collectivités, notamment la région. L’État se constitue-t-il alors comme partenaire de ces collectivités ? Ou bien se défausse-t-il progressivement sur elles de la responsabilité du développement local ? Les deux interprétations peuvent être avancées.

L’État favorise la logique d’appels à projet dont il garde cependant la maîtrise. Certes, les outils classiques des politiques d’aménagement oscillent depuis leur origine entre politiques de zonages [2] et de pôles [3], mais la labellisation de 71 « pôles de compétitivité » à l’issue de deux appels d’offre (2004 et 2007), a pour effet de plafonner à 50 % le budget de leur développement, laissant aux collectivités locales, organismes publics et entreprises le soin d’apporter le reste des ressources. Bien que 13 pôles aient été critiqués par le rapport d’évaluation de 2008, le dispositif est reconduit jusqu’en 2011 : l’objectif principal est la montée en puissance des secteurs économiques stratégiques et innovants pour leurs territoires. Une logique similaire de partenariat prévaut dans la mise en place des pôles d’excellence rurale en 2005 et, dans une certaine mesure, à travers la création d’agences (l’exemple le plus connu est l’Agence nationale de la rénovation urbaine créée en 2004).

La remise en cause de l’État déconcentré, en particulier des Directions départementales de l’Équipement, le développement de privatisations impliquant une moindre prise sur l’activité de réseaux de distribution témoignent davantage d’un retrait. Plus encore, la réforme des cartes hospitalière, judiciaire et militaire a frappé l’opinion en menaçant de nombreuses villes petites et moyennes : casernes, hôpitaux et tribunaux sont en effet des lieux de production, de consommation et d’emploi, mais ils ont aussi forgé la représentation historique et symbolique de ces lieux. Certains sites n’avaient certes plus leur raison d’être, et l’impact des fermetures doit être traité au cas par cas, mais la formule choc du quotidien Libération « L’État déménage le territoire » (27 juin 2008) ne doit pas faire oublier que des décisions budgétaires en sont l’origine : la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui a défini des règles budgétaires sévères pour les collectivités et plus encore la Révision générale des politiques publiques (RGPP) [4] ont entraîné ces coupes budgétaires drastiques : le ministère des Finances n’est-il pas devenu le seul lieu – mais le lieu déterminant – de l’organisation du territoire ?

On peut bien sûr mettre en cause l’orientation des politiques gouvernementales actuelles à l’origine de ces mesures. Dans une perspective d’analyse structurelle, il serait aussi possible d’invoquer les effets de balancier des politiques d’aménagement, confortées par l’annonce récente d’une relance fondée sur des grands travaux répartis sur le territoire, ou à l’inverse de tirer la sonnette d’alarme du tournant radical de la fin de l’État dans les territoires. Les véritables enjeux s’inscrivent en réalité dans des modifications irréversibles mais surtout plus profondes.

La compétition, un maître mot

Le territoire « bouge », parce que les couches géologiques sur lesquelles il repose ont tremblé. S’il paraît banal de parler des enjeux économiques et politiques de la compétition des territoires, il n’est pas sûr que la mesure de leurs effets en ait été prise.

La mondialisation de l’économie et la concurrence qu’elle entraîne ont modifié la conception même du développement local. Le temps où était promu un développement local autocentré, au tournant des années 70, est révolu. Mais la « politique de la carotte et du bâton » à travers l’octroi ou le retrait par l’État de « subventions » l’est bel et bien aussi. Plus aucun territoire ne peut se permettre de vivre sur son acquis économique, sa monoindustrie traditionnelle, et se tourner vers l’État pour obtenir des subsides afin de maintenir en vie un chantier naval, une usine textile ou aujourd’hui un centre d’appels. Mais l’État lui-même n’est plus en mesure – la crise actuelle le montre nettement – de « fixer » quelque entreprise que ce soit. Les délocalisations sont devenues un phénomène très peu maîtrisable. Chaque ville, chaque région doit devenir un lieu de production (et ne plus vivre de la redistribution), et pour cela être un lieu générateur d’attractivité économique et de qualité urbaine, ceci à l’aune des standards internationaux. Le « modèle » des « clusters » ou « systèmes productifs locaux » [5] indique une voie, qui a inspiré la notion de pôles de compétitivité. Toutefois, le choix des activités ne s’effectue plus par secteurs (automobile, sidérurgie) mais en identifiant un maillon fin de production de composants intermédiaires et de services, par définition fragile. Il place enfin tout territoire dans une situation concurrentielle, y compris face à son voisin.

L’évolution des politiques de l’Union européenne a renforcé cet impératif de compétition économique et induit de nouveaux modes d’approche. D’une part, les directives de libéralisation des activités, telles que la directive postale impliquant la suppression de services postaux à l’horizon 2009, ont une influence directe sur les zones rurales notamment. D’autre part, en 2000, la Stratégie de Lisbonne a mis en avant la compétitivité, certes assortie d’un objectif de cohésion. Mais celui-ci vise l’équilibre économique à atteindre entre l’Ouest et l’Est de l’Europe, dont les territoires continuent à être bénéficiaires de fonds importants. Pour l’Ouest européen, le seul critère de compétitivité est retenu. Chaque territoire doit se montrer performant. Ainsi, la Région Nord-Pas-de-Calais, très dynamique il est vrai, mais qui a été l’une des plus grandes bénéficiaires de fonds européens entre 1989 et 2006, doit trouver de nouveaux points d’appui. La coopération territoriale européenne transfrontalière, transrégionale et transnationale offre des opportunités, d’ailleurs saisies par la Communauté urbaine de Lille et la Région Nord-Pas-de-Calais, mais, au-delà d’un instrument financier, elle constitue un moyen pédagogique et politique destiné à penser de manière innovante le territoire et la complémentarité de ses acteurs.

Parler de Région et dans le même temps de Communauté urbaine (l’une des formes les plus anciennes de l’intercommunalité en France, puisque les CU datent de 1965), c’est en effet suggérer que la compétition est également de nature politique. Le récent rapport Balladur est venu rappeler à tous l’existence du fameux « millefeuille territorial » français, avec ses 36 300 communes, ses départements, ses régions et les multiples formes d’intercommunalité. Les lois de décentralisation de 1982, 1992, 2003 et 2004, la loi Chevènement de 1999 ont précisé les compétences croissantes de chaque entité. Mais la compétition pour la détention du pouvoir est forte entre les territoires. Elle se traduit bien sûr par des jeux de pouvoir partisans et électoraux aux différents échelons administratifs. La situation actuelle des régions presque toutes de gauche en montre certains effets significatifs sur les décisions en matière d’aménagement territorial et urbain. Mais plus importante encore est l’émergence ou la désignation politique de l’échelon le plus apte à répondre aux défis économiques et sociaux. De vives tensions montent notamment entre zones urbaines et rurales et surtout entre grandes métropoles urbaines et régions. Ainsi c’est probablement de cet enjeu du pouvoir que résulte la confusion relative du débat sur le gouvernement d’un « Grand Paris ». Et la publication du rapport Balladur suscitant de vifs tollés au sujet du remaniement des régions a bien mis en lumière la compétition non seulement économique mais politique dans laquelle se trouvent les territoires et leurs représentants. L’État a donc impulsé lui-même ces questions mais les dynamiques de compétition dépassent le niveau de son action.

La gouvernance : une combinaison des formes de régulation

Lorsqu’un séisme fait trembler le territoire, il faut repenser, lors de la reconstruction, les manières de concevoir, les matériaux à utiliser, les acteurs à mobiliser pour répondre aux fragilités potentielles. La place de l’État dans les territoires existe toujours, mais elle s’inscrit dans des perspectives encore à bâtir et qu’il ne pourra assumer seul.

La montée en puissance de plusieurs catégories d’acteurs sur le terrain de l’action publique du territoire est incontournable. Tout d’abord il est nécessaire de prendre en compte le caractère enchevêtré des différents échelons d’acteurs publics, dont les compétences croisées, les mandats cumulés mais aussi les objets communs d’intérêt s’entrelacent inévitablement : tout aménageur urbain connaît la difficulté à monter une opération nécessitant des déplacements de voiries municipales mais aussi départementales, des déclarations d’enquête publique municipales mais aussi des financements régionaux ainsi que des autorisations domaniales de l’État.

Cette imbrication administrative et politique est aujourd’hui confrontée à la nécessité du développement économique du territoire par des opérations d’urbanisme commercial, la venue d’enseignes fameuses rendue possible uniquement par l’existence d’établissements scolaires et de logements de qualité propres à attirer le personnel d’encadrement : autour des collectivités et établissements de coopération intercommunale gravitent des organismes publics et privés de logement, des entreprises, et bien sûr presque toujours l’État. Enfin, on sait aussi que les mobilisations dans les territoires émanent d’associations, d’habitants constitués en mouvements collectifs ; d’une manière plus récente on prend la mesure de leur participation constructive et fondée au processus d’action publique, que l’on ne peut réduire à un phénomène « Nimby » [6]. La perte par les zones rurales et les petites villes de leurs services publics en a donné maints exemples : comme l’avait déjà montré au début des années 90 le débat – relayé par l’Association des Petites Villes de France – entre Château-Renault et Vendôme au sujet du maintien d’une seule maternité pour ces deux villes, on voit depuis l’été 2008 des mobilisations autour des nombreuses fermetures de postes, de tribunaux d’instance et de casernes.

Nous nous trouvons donc, il est classique aujourd’hui de le dire, dans un processus sociopolitique d’un type nouveau que l’on peut qualifier de gouvernance. Mais à quoi renvoie ce terme ? Tout d’abord cette notion se distingue du gouvernement des territoires [7]. La notion de gouvernement renvoie aux règles et aux procédures qui permettent aux gouvernants désignés – souvent les élus – de répondre aux demandes et aux problèmes de la société. La gouvernance, plus large, prend en compte la présence des nombreux acteurs publics et privés présents dans le processus parce que précisément de nouveaux défis leur sont posés. Toutefois, ces acteurs relèvent de modes de régulation différents (logiques de marché, de solidarité, de contrainte, de négociation). La gouvernance renvoie à des choix collectifs qui sont alors pris dans un nouveau mode de régulation plus complexe, où les repères sont moins faciles à poser, mode de régulation qui s’exerce sur plus long terme mais où l’État peut avoir un rôle. La mise en place de coopérations transfrontalières renforcées par la politique de cohésion européenne pour la période 2007-2013, l’exercice de nouvelles compétences exercées au niveau intercommunal ou dans le cadre de schémas de cohérence territoriale en France, le développement de certains pôles de compétitivité, peuvent entraîner de stratégies fondées sur des configurations d’acteurs publics, entreprises ou banques, universités, associations, aux logiques différentes : les politiques menées par les communes et groupements intercommunaux de Nantes, Saint-Nazaire et de l’Estuaire de la Loire dans le domaine culturel ou du développement économique (avec les entreprises privées) semblent relever de telles démarches.

La place que peut occuper l’État ne saurait donc être analysée à l’aune de ce qu’elle a été il y a 30 ou 40 ans. Il peut produire une action publique efficace, mais il n’est plus envisageable qu’il en soit le seul promoteur. Il ne peut non plus comme il l’a fait plus récemment en être l’évaluateur unique par l’intermédiaire d’indicateurs décidés sans concertation, ou encore jouer sur la brusquerie pour imposer ses mesures. Sans discuter du bien fondé ou non de la fermeture de casernes, tribunaux d’instance ou hôpitaux dans la période récente, le processus n’a souvent pas été autre chose que l’application plus ou moins circonstanciée de la régulation de l’État par la contrainte. Or impulser, accompagner à bon escient, implique certainement pour lui aujourd’hui de négocier les moyens d’agir, les ressources financières, techniques et humaines nécessaires avec ses partenaires, de susciter et entretenir de l’action collective avec les acteurs publics et privés impliqués, et de composer avec eux au cours de l’intégralité du processus. Cela signifie que l’action publique dans les territoires ne peut être forgée, et depuis l’origine, qu’entre les différents acteurs concernés. Mais ce qui se conçoit bien ne se met pas si aisément en œuvre. Tout d’abord bien que l’idée – sous le nom de « partenariat », « coopération », « synergie » – ait progressé, la réalité des stratégies d’acteurs ne s’y prête pas encore dans beaucoup de cas. Les élus ont amélioré leur savoir faire mais restent souvent liés à des logiques politiques et partisanes rigides. Les entreprises demeurent souvent peu impliquées dans l’économie locale, parce que leurs sièges se trouvent ailleurs, ou parce que les dirigeants de Pme n’en ont pas la disponibilité. Un certain nombre d’associations sont conduites par des leaders bien au fait de leur question, mais restent souvent fragiles. Plus encore il faut choisir ce que l’on entend par gouvernance. À notre avis, elle ne constitue pas une « recette pour les temps modernes » : la question posée n’est pas seulement de trouver une réponse technique efficace à de nouvelles questions grâce à une coordination d’acteurs. Elle n’est pas non plus seulement une critique des défaillances du marché ou du gouvernement. Il nous semble surtout intéressant de retenir sa dimension d’articulation des institutions différenciées dans des configurations locales souvent originales. Alors il n’existe pas de « bonnes pratiques de gouvernance » transposables. La gouvernance est plutôt une démarche, permettant à ceux qui s’en saisissent de poser de manière nouvelle les enjeux, les conflits entre logiques et modes de régulation différents et donc les choix collectifs dans une situation donnée.

L’État joue toujours un rôle dans l’action territoriale : il ne s’est pas complètement désengagé même s’il tente sans cesse de diminuer sa part de financement des territoires. Mais il ne prend pas suffisamment en compte l’émergence de nouveaux acteurs, et la mesure des transformations de l’action publique que suppose la gouvernance. Il produit encore des politiques verticales qui constituent des injonctions répondant à ses propres besoins plus que des stratégies urbaines et territoriales qui soient les fruits d’un nouveau pilotage, d’une mobilisation de tous les acteurs concernés et de nouvelles régulations propres à propulser de la croissance et du développement. Toutefois, cette approche, qu’il conviendrait de mettre en œuvre dans les pôles de compétitivité et d’excellence comme dans les interstices territoriaux, dans les grandes métropoles urbaines comme dans les villes petites et moyennes, requiert une compréhension et une analyse des acteurs publics (État et collectivités), des acteurs privés et de leurs relations telles qu’ils existent aujourd’hui et non comme ils se jouaient hier. Ceci suppose de ne pas rejeter le rôle de l’État, de le concevoir comme un acteur intéressé par le développement des territoires et de ses habitants mais acceptant le débat et la contradiction avec des pouvoirs publics locaux, des intérêts privés et associatifs en vue des choix collectifs et des modes de régulation qui restent à inventer et à construire.


1 / Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale ; Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires.
2 / Le zonage consiste à introduire une discrimination entre territoires en fonction de critères en dessous desquels les financements ne sont pas attribués.
3 / La politique de pôles consiste à attribuer à des territoires infranationaux, soit en difficulté, soit d’excellence, des moyens financiers et humains exceptionnels.
4 / RGPP : révision générale des politiques publiques annoncée en juillet 2007 et prévoyant une diminution de la dépense publique tout en renforçant l’efficacité et la qualité de l’action publique.
5 / Inspiré des « districts industriels » d’A. Marshall, il s’agit de bassins d’emploi dans lesquels le savoir faire industriel peut être valorisé pour introduire innovation et positionnement sur un segment de marché à partir d’un tissu dense de PME.
6 / “  Not in my backyard”.
7 / Jean Leca avait déjà énoncé les spécificités du « gouvernement » et Patrick Le Galès a défini la notion de gouvernance dès 1995 dans la Revue française de science politique.



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