Une maitrise d’œuvre urbaine et sociale (Mous) dans un quartier dégradé : mission impossible ? L’accompagnement social est-il une rustine ou un élément dans la construction d’un vrai projet urbain ?

L’agglomération de Clichy-sous-Bois/Montfermeil, en Seine Saint-Denis, bénéficie du plus important Projet de rénovation urbaine de France. Il s’agit non seulement du programme le plus coûteux, mais aussi du plus complexe : sur les 1624 logements destinés à être démolis, 1209 appartiennent à des copropriétés dégradées.

Des copropriétés en difficulté

Le visiteur qui se rend pour la première fois dans les grands ensembles en copropriété de Clichy-Montfermeil ne peut être que frappé par leur détérioration. Celle-ci ne tient pas à leurs caractéristiques architecturales, mais à des problèmes de gestion ancrés dans l’histoire de l’urbanisation du site, et aggravés par la suite.

En 1949, les deux bourgs ruraux sont destinés à accueillir une rocade régionale programmée par l’Etat, l’Autoroute interurbaine de Seine-et-Oise, appelée ensuite A87. Ce projet attire les promoteurs immobiliers qui bénéficient d’aides publiques pour construire de grandes copropriétés. Mais la réalisation de l’autoroute est sans cesse repoussée, jusqu’à ce que l’idée soit définitivement abandonnée en 1985. Les immeubles sortis de terre durant ces trois décennies sont restés isolés du réseau de transport régional et ils ont tous connu d’importantes difficultés de commercialisation.

La copropriété de la Forestière est particulièrement représentative des mécanismes de dégradation qui ont affecté aussi les copropriétés voisines. N’étant pas parvenue à vendre la totalité des appartements, la société promotrice a mis en location les logements invendus..., mais sans jamais s’acquitter des charges communes. Dès les premières années, cette copropriété de 509 logements a donc fonctionné avec un budget réduit d’un cinquième. S’y sont ajoutées des malfaçons de construction, de lourdes charges dues à la présence d’importants espaces extérieurs (parkings souterrains, espaces verts) et l’absence d’une gestion effective de la part des syndics successifs. La copropriété est rapidement entrée dans une spirale : les carences d’entretien et les impayés de charges se sont entretenus mutuellement, au point que les prestations les plus élémentaires ne soient plus assurées pendant de nombreuses années. Aujourd’hui, la dette accumulée auprès des principaux prestataires et des fournisseurs d’eau et d’énergie s’élève à plus de 9 millions d’euros et continue de progresser.

Ces difficultés ont entraîné une paupérisation de la population. Les ménages les plus aisés ont quitté la copropriété d’autant plus vite que la détérioration des équipements a induit des coûts de gestion prohibitifs, sans commune mesure avec la qualité des services fournis. La copropriété a ainsi fini par constituer un refuge pour des ménages exclus des autres segments du marché du logement et notamment du parc Hlm. Elle est aujourd’hui très majoritairement peuplée de familles de grande taille, immigrées et peu solvables. Or elle se révèle un piège tant pour les accédants que pour les locataires. Les premiers se retrouvent facilement en situation d’impayés. Ils n’ont en général pas anticipé le coût des charges et ils ont dû bien souvent emprunter la totalité du prix d’achat à des taux peu avantageux compte tenu de leur profil. Quant aux seconds, ils sont fréquemment confrontés à des bailleurs indélicats qui, sans honorer les charges communes et sans effectuer de travaux dans les appartements, savent qu’ils peuvent louer leur bien, acquis à bas prix, à des ménages qui n’ont pas d’autres solutions de logement.

Ce scénario n’a pas touché que la Forestière. La résidence des Bosquets à Montfermeil représente, avec 1400 logements, un autre exemple emblématique du même phénomène. En outre, toutes les copropriétés de Clichy-sous-bois, soit 70 % du parc collectif de la ville, font aujourd’hui l’objet d’une intervention publique en termes de prévention ou de redressement. Quant aux ensembles Hlm, ils présentent pour la plupart des symptômes de dégradation et de paupérisation similaires. Le principal bailleur social a fait faillite. Enfin, les deux communes, qui comptent chacune près de 30 000 habitants, sont presque dépourvues d’activités économiques en raison de leur enclavement. Elles ne disposent que de très faibles ressources fiscales et elles ont les plus grandes difficultés à assurer leurs missions de service public les plus élémentaires concernant l’entretien des espaces publics.

La naissance de la Mous

Pour tenter d’inverser cette spirale, l’Etat et les deux municipalités ont mobilisé tous les dispositifs imaginés au niveau national dans le cadre de la « politique de la ville ». La particularité de celle-ci est d’articuler les interventions sur le cadre bâti et l’environnement urbain avec des actions de développement social. A Clichy-Montfermeil, c’est d’abord la copropriété des Bosquets qui a alerté les pouvoirs publics en 1980. Depuis, les dispositifs, les grands projets et les opérateurs n’ont cessé de se succéder sur le territoire et le périmètre de l’intervention publique s’est peu à peu élargi jusqu’à englober en 2001 la totalité de l’agglomération. De par l’ampleur des difficultés qu’elles rencontrent, les deux villes ont constitué une vitrine potentielle pour chaque procédure inventée par les gouvernements successifs. Mais elles peuvent également rester un symbole de l’impuissance de ces différentes mesures.

La Forestière n’a attiré que tardivement l’attention des pouvoirs publics. Il a fallu attendre 1995 pour la réalisation d’une première étude et ce n’est qu’en 1998 qu’une action s’est réellement mise en place. Différents partenaires institutionnels se sont réunis pour expérimenter une nouvelle procédure visant spécifiquement le redressement des copropriétés en difficulté : le Plan de Sauvegarde [1].

C’est dans ce contexte qu’est née en mai 1999 la Maîtrise d’oeuvre urbaine et sociale appelée « Mous Forestière ». Les acteurs du Plan de Sauvegarde on décidé d’utiliser cet outil [2] pour entreprendre un travail de proximité dans la copropriété. La Mous avait pour missions premières de produire des connaissances fiables afin d’orienter au mieux la décision, de fédérer les différents partenaires, de relayer l’action publique auprès des habitants et d’améliorer la vie du quartier en développant des actions socio-éducatives auprès des familles, des jeunes et des enfants. Ces missions furent confiées à l’Association départementale de sauvegarde de l’enfance et de l’adolescence (Adsea 93), connue localement pour avoir assuré un service d’accompagnement social sur la copropriété des Bosquets.

En 2001, la décision de racheter l’ensemble de la copropriété pour la transformer en Hlm est officiellement annoncée. Le rôle de la Mous est alors de contribuer au maintien des familles dans leur logement « dans les meilleures conditions ». Mais dès l’année suivante, elle est contrainte de revoir totalement ses objectifs. En effet, en 2002, alors qu’un « Grand Projet de Ville 2000-2006 » vient tout juste d’être signé après deux ans de négociations, le ministre Jean-Louis Borloo demande personnellement aux deux communes de revoir totalement leur copie pour imaginer « un scénario plus ambitieux » qui prévoie « plus de démolitions, de reconstructions et moins de réhabilitations ». Les acteurs locaux se remettent donc autour de la table pour aboutir deux ans plus tard, en décembre 2004, à la signature d’un « Projet de rénovation urbaine » (Pru). Pour un coût de 330 millions d’euros, il prévoit la démolition de 1680 logements – dont la totalité de la Forestière et 650 logements aux Bosquets –, la reconstruction de 1488 logements locatifs sociaux [3] et la réhabilitation de 1134 logements existants.

Le projet de rénovation urbaine

Le premier problème pour la Mous dans cette nouvelle configuration est dès lors de gérer l’incertitude. Pendant tout le temps des négociations du Pru entre 2002 et 2005, elle reste dans l’attente sans aucune garantie sur son avenir. Ne sachant pas dans quelles directions travailler, elle doit se limiter à des actions de court terme. Lassés par cette précarité, trois salariés quittent leur poste.

Aujourd’hui encore, le flou subsiste. La Mous Forestière s’est transformée en Mous « médiation collective », tandis que l’accompagnement social et le relogement vont être délégués à deux nouvelles Mous qui ne sont pas encore constituées. Sectorisation sur laquelle on est en droit de s’interroger. L’équipe de l’Adsea souhaiterait reprendre la mission d’accompagnement social mais il est possible que ce rôle soit confié à un autre opérateur. Il serait pourtant dommage de ne pas capitaliser l’expérience acquise d’une équipe de proximité qui a su avec le temps tisser des partenariats stables avec les autres travailleurs sociaux du site. Les habitants pour qui la Mous est devenue une référence, seraient les premiers désorientés par cette redistribution des cartes.

La Mous se voit aussi contrainte de gérer sur le terrain les ambiguïtés du Projet de rénovation urbaine. Celui-ci semble en effet poursuivre deux objectifs difficilement conciliables : d’une part, accueillir des ménages extérieurs au site dans une perspective de mixité sociale et, d’autre part, améliorer les conditions de logement des populations présentes en leur permettant notamment d’accéder au logement social. Ainsi, seule la moitié des logements sociaux reconstruits sera destinée aux relogements tandis que l’autre moitié sera réservée à des nouveaux arrivants. Que fera-t-on de la deuxième moitié des ménages à reloger ? Les partenaires du Pru ont évalué qu’ils partiraient par eux-mêmes sur la durée de réalisation du Pru. Or on s’aperçoit aujourd’hui combien cette estimation est illusoire. La tension du marché immobilier ne permet pas aux familles de trouver un logement par leurs propres moyens d’autant qu’elles entretiennent l’espoir d’être réinstallées dans des logements neufs, voire dans des « maisons Borloo »… La question du relogement reste ainsi particulièrement sensible et même tabou. La Mous elle-même ne parvient pas à obtenir des informations dont les habitants sont particulièrement demandeurs.

Cette question est symptomatique d’un problème bien plus large, celui des relations entre la Mous et l’aménageur – l’Aftrp – ou plus globalement entre le volet social et le volet urbain du Pru. La tension entre des logiques différentes s’exprime en particulier à propos du rachat des logements de la copropriété. L’Agence foncière et technique de la région parisienne (Aftrp) est un puissant établissement public chargé par l’Etat depuis les années 60 d’acquérir des terrains pour permettre la croissance urbaine de l’agglomération parisienne. Sa venue à Clichy-Montfermeil a été directement impulsée par l’Etat dans le cadre du Pru et l’agence a pris à la fois le rôle de l’aménageur et celui de la direction du projet. C’est elle qui est chargée de l’acquisition des appartements privés à démolir. Si l’Aftrp possède une expertise indéniable dans l’acquisition de réserves foncières, elle n’est nullement habituée à intervenir sur des ensembles résidentiels habités où il ne s’agit plus seulement de terrains mais d’humains. Or elle applique aux copropriétés la même logique que d’ordinaire : acquérir au moindre coût. Ainsi, un F4-F5 à la Forestière est racheté en moyenne 30.000 euros, somme de laquelle sont déduits 15 % si le propriétaire ne part pas de lui-même et veut bénéficier du relogement. Pour dominer au mieux les négociations avec les propriétaires, l’Aftrp veille à ce que circulent le moins possible d’informations sur ces processus de rachat. Ce comportement est en complète contradiction avec les missions de la Mous qui consistent à informer et à favoriser l’accès au droit. D’où la position délicate de celle-ci vis-à-vis des habitants qui finissent parfois par l’associer à l’expropriant, rompant la fragile relation de confiance construite au fil des ans.

De plus, la Mous a perdu la place qu’elle occupait dans la définition du projet et son rôle fédérateur. Toutes ces compétences sont monopolisées par l’Aftrp. Parce que sa participation émane directement de l’Etat, parce qu’elle dispose de ressources techniques et juridiques qui font défaut aux deux communes et qu’elle a accepté de porter d’énormes risques financiers, l’Aftrp apparaît comme l’éminence grise incontestée du projet et elle ne semble pas accorder de valeur à l’expertise locale. Dès lors, si la Mous reste utilisée pour favoriser le contact des institutions vers la population, elle a en revanche beaucoup plus de mal à faire remonter les demandes de celle-ci. Aux yeux de l’Aftrp, elle paraît davantage un outil à son service qu’un véritable partenaire. Leurs relations sont celles du « pot de fer contre le pot de terre », d’autant que la Mairie – autorité officiellement responsable de la Mous et légitime pour définir les orientations politiques du projet – subit elle-même la domination de ce puissant établissement public. Le projet ne semble plus questionné même lorsqu’il prend le pas sur l’intérêt collectif des habitants. La Mous n’a plus la marge de manœuvre et la capacité d’expérimentation qui faisaient sa richesse.

Une telle situation entraîne une complète confusion sur les rôles de chacun, qui rend presque impossible le travail de médiation. En l’absence d’un portage politique clair, la Mous est obligée de donner elle-même du sens à ses actions, ce qui risque à terme de faire écran entre la population et les décideurs. Elle se refuse pourtant d’avoir un rôle politique, ou d’être assimilée à une structure militante. Elle souhaiterait simplement que les travailleurs sociaux qui constituent son équipe bénéficient de la même légitimité que les techniciens chargés du volet urbain du Pru. On peut d’ailleurs plus globalement s’interroger sur la place accordée au volet social du projet lorsqu’on observe les financements qui lui sont alloués : les trois Mous « relogement », « accompagnement social » et « médiation collective » ne représentent qu’environ 1% du budget de la phase principale du Pru et les services sociaux du territoire ne seront pas redimensionnés en prévision de la nouvelle demande induite par le relogement.

Le relogement pourrait être envisagé comme un extraordinaire outil de développement social et une finalité en soi, mais il semble au contraire être considéré comme une simple étape technique préalable aux transformations architecturales. Le projet social apparaît au service du projet urbain et non l’inverse. La faisabilité même d’un programme qui néglige l’aspect social, sur un territoire aussi complexe que celui de Clichy-Montfermeil, pose question.

Le Pru perpétue en cela les travers des procédures précédentes. Il crée bien sur le site une dynamique de rupture de par l’ampleur des financements et la quantité des démolitions qu’il met en jeu, mais il n’est pas certain que cette augmentation de moyens suffise à lui permettre de réussir là où les autres mesures ont échoué. Est-ce vraiment parce que les interventions sur le bâti étaient trop timides que la politique de la Ville s’est révélée impuissante à enrayer le processus de dégradation de ce territoire ? Est-on bien certain que la solution réside uniquement dans l’intensification des démolitions ? L’échec des expériences passées n’est-il pas dû au contraire à une trop grande concentration des moyens et des énergies sur la transformation du cadre physique du quartier ? Au lieu d’une rupture, il se pourrait que l’on assiste plutôt à une radicalisation des principes qui ont guidé les interventions du passé.

Sylvaine Le Garrec


1 / . Cette procédure, créée en 1996, réunit l’ensemble des partenaires impliqués dans la copropriété pour définir et mettre en œuvre l’ensemble des mesures permettant son redressement.
2 / . Les Mous, définies par la circulaire du 2 août 1995, permettent de financer des équipes chargées – d’un point de vue technique et social – de promouvoir l’accès au logement des personnes en difficulté dans « les situations les plus dramatiques et les plus marginalisées ».
3 / . Cette offre devrait être complétée par 445 logements supplémentaires construits dans la deuxième phase, non encore chiffrée.



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