Pour un gouvernement, c’est un des défis les plus importants que d’assurer l’équilibre entre la protection des droits individuels et la sécurité nationale. Au cœur de ce problème, on trouve le concept de la règle de droit, qui se réfère aux différents principes légaux pour limiter l’autorité du gouvernement. Si un pays applique ses lois d’une manière arbitraire, s’il accepte des discriminations raciales, religieuses, sexuelles…, il viole les fondements de la règle de droit. Peu de nations, aucune peut-être, n’admettra qu’elle ignore la règle de droit. Beaucoup, pourtant, donnent l’impression d’oublier les grands principes lorsque ceux-ci entrent en conflit avec une urgence politique. Depuis leur fondation, les Etats-Unis ont rencontré ce dilemme de diverses manières.

La rigueur de la procédure ou l’inaliénabilité des droits sont fondées sur des règles établies par John Locke, Thomas Jefferson, James Madison. Mais aujourd’hui, les orientations prises par l’administration Bush, en réponse aux enjeux de l’immigration ou du terrorisme, ont une nouvelle fois mis entre parenthèses ces idées fondatrices. Devra-t-on reconnaître que dix-neuf terroristes sont parvenus à changer la figure d’une nation qui professe ces principes de manière définitive en une nation qui ne s’en sert que du bout des lèvres et met en péril les libertés civiles ?

Les leçons de l’histoire

Une lecture rapide de l’histoire américaine révèle combien, en temps de guerre, les droits y ont été souvent fort réduits. Déjà, durant la guerre de sécession, le président Lincoln suspendait l’ habeas corpus, un droit précieux qui fait porter le devoir de justifier la détention du côté de celui qui maintient en prison. Or Lincoln avait pris cette décision sans y être habilité : la Constitution en restreint l’usage au pouvoir législatif, et le Président n’avait reçu aucune autorisation du congrès.

Plus tard, lors de la première guerre mondiale, le gouvernement a engagé des poursuites contre ceux qui critiquaient la guerre, en s’appuyant sur la loi contre l’espionnage (de 1917) et en invoquant la lutte contre la trahison (1918). La Cour suprême a confirmé de telles décisions en recourant au principe d’une menace explicite bien présente (arrêt Schenck c. US). Le juge Oliver W. Holmes justifiait ainsi le raisonnement de la Cour : « Quand une nation est en guerre, des choses qui peuvent être dites en temps de paix sont d’un tel poids sur son effort de guerre que leur application doit être suspendue tant que des hommes combattent et qu’aucun tribunal ne les considère comme protégés par la Constitution ».

Pendant la seconde guerre mondiale, le gouvernement a fait interner les Japonais américains dans des camps de détention, en se basant sur une ordonnance présidentielle. Bien que la Cour suprême ait demandé que toute classification raciale soit utilisée avec précaution, la majorité des juges a consenti à l’application de la loi, au motif des nécessités de guerre, et invoquant l’impossibilité de juger qui était loyal et qui ne l’était pas. L’arrêt de la Cour a été critiqué durant des décennies. Et les Etats-Unis ont finalement présenté leurs excuses à ceux qui avaient été internés et leur ont versé une compensation en 1988.

Même en temps de paix, les droits les plus fondamentaux ont parfois été limités pour des raisons douteuses. Ainsi, dans les années 50, la loi sur l’enregistrement des étrangers (votée en 1940) a été utilisée pour poursuivre des groupes qui voulaient renverser le gouvernement. Cette loi Smith était la première instruction fédérale sur la liberté d’expression, depuis le Sedition Act de 1798. A la fois plus restrictive (en interdisant l’appel à l’usage de la force, et non la critique du gouvernement) et plus sévère (en criminalisant l’appartenance à une organisation), elle fut appliquée pour condamner les membres du Parti communiste. La Cour suprême a confirmé la condamnation de onze communistes (arrêt Dennis c. US). Elle affirmait : « Dans chaque cas, les cours doivent se demander si la gravité du mal, réduite par son improbabilité, justifie une restriction de la liberté de parole, de la même manière qu’il est nécessaire d’éviter le danger ».

Cependant, dans tous ces cas où les libertés civiles ont été restreintes, ces mesures ont été finalement reconnues comme des formes inacceptables du pouvoir de l’État. Les décisions du président Lincoln, par exemple, ont été critiquées par les juristes comme relevant d’une interprétation abusive, contraire à la Constitution, des pouvoirs du Président. Le juge Holmes lui-même (malgré l’arrêt Schenck), a rappelé à nouveau l’importance de la liberté d’expression dans sa fameuse opinion minoritaire à l’occasion de l’arrêt Abrams c. US. Dans ce cas, sans doute le plus flagrant d’atteinte à la liberté d’expression, il déclarait : « Quand les hommes réalisent que l’époque bouleverse l’affrontement des croyances, ils peuvent en arriver à être convaincus, davantage encore qu’ils ne croient au fondement de leur propre conduite, que le bien recherché s’atteint mieux par le commerce libre des idées, et que le meilleur test pour la vérité est le pouvoir de la pensée de se faire accepter dans la compétition du marché ; que la vérité est le seul fondement sur lequel leurs souhaits peuvent être réalisés. Telle est de toute manière la théorie de notre Constitution. »

Enfin, dans l’arrêt Brandenburg c. Ohio, la Cour suprême a mis fin à des décennies d’exemples de criminalisation de la liberté d’association et jeté les bases d’un nouveau critère pour la protection constitutionnelle de la liberté d’expression, autorisant même l’appel à des actions illégales s’il n’est pas immédiat.

La loi US-Patriot

Ce rapide parcours historique l’a montré, la protection des libertés civiles peut être sérieusement combattue par le gouvernement, surtout en période de guerre. Les restrictions récentes apportées aux libertés civiles peuvent-elles être raisonnablement acceptées en regard des principes de la Constitution américaine et de la règle du droit ?

La loi « US-Patriot » a été votée à la Chambre des représentants par 356 voix contre 66 et au Sénat avec une seule voix contre, sans véritable débat et sans consultation publique ; elle a été signée par le président Bush un peu plus d’un mois après la tragédie du 11 septembre 2001. Cette loi accorde des pouvoirs très étendus aux agents fédéraux pour mener des recherches et surveiller les personnes, au nom de la sécurité nationale. En même temps, elle menace un certain nombre de libertés individuelles et de valeurs démocratiques, comme le droit au désaccord politique, la liberté de réunion et de manifestation, la liberté d’expression, la protection de la sphère privée, l’égalité de protection et le respect des procédures.

Ainsi, la section 802 de la loi permet de limiter la liberté politique en invoquant la notion de terrorisme domestique, qui est un crime. Certes, cette section vise des menaces terroristes tout à fait réelles, mais en raison même des termes employés, elle pourrait aussi bien être utilisée pour justifier la surveillance d’activistes et d’organisations opposées aux politiques gouvernementales. Selon la manière, plus ou moins vague, dont les autorités définissent les « actes dangereux pour la vie humaine violant des lois pénales » et considèrent que de tels actes « influent sur la politique du gouvernement par voie d’intimidation ou de coercition », ce paragraphe autorise le gouvernement à poursuivre des citoyens respectueux de la loi pour des protestations à caractère politique.

Ce texte porte également gravement atteinte à la vie privée : il étend les pouvoirs de surveillance, en abaissant le niveau d’exigence d’une « justification probable » pour autoriser perquisitions et mises sur écoute, et en permettant aux agences fédérales de communiquer entre elles l’information de nature délicate qu’elles ont réunie. La voie est ainsi ouverte à une renaissance de l’espionnage domestique. Par exemple, la section 213 autorise les agents fédéraux à perquisitionner au domicile ou au bureau d’une personne avant même de lui avoir fait part du mandat de perquisition. Cette mesure est en contradiction avec les exigences fondamentales qui interdisent des perquisitions et des saisies « déraisonnables » inscrites dans le 4e amendement.

Un autre paragraphe (218) étend les autorisations de mises sur écoute et les perquisitions fédérales (d’après la loi de Surveillance du renseignement étranger) en y incluant des situations où l’objectif n’est pas le renseignement mais une enquête pénale. Si un agent fédéral soutient qu’un « but signifiant » de la surveillance demandée touche au renseignement étranger, il peut ignorer les règles de « justification probable » du 4e amendement et mener des enquêtes pénales sur des citoyens américains.

Le paragraphe 203 permet la communication de renseignements à caractère pénal, ou d’informations sur l’étranger, entre agences fédérales (FBI et CIA), sans supervision judiciaire. Il porte atteinte à la vie privée : au-delà d’informations pour lutter contre le terrorisme, des renseignements personnels confidentiels risquent d’être largement diffusés.

La loi Patriot enfreint la protection des libertés civiques. Ainsi autorise-t-elle (215) les mandats de perquisition sur la seule base d’une déclaration écrite d’un officier de police que les documents privés de caractère délicat auxquels il veut accéder sont nécessaires « pour la protection contre le terrorisme international ou des activités clandestines ». Sans même que l’agence ait des raisons de soupçonner une personne d’un délit, elle peut obtenir communication de ses livres, archives, papiers et tout autre document. La section 216 autorise le recours à des outils de tracking très sophistiqués (sur le téléphone et l’internet), dès qu’un procureur assure que l’information est « en rapport avec une enquête pénale en cours ». Enfin, les sections 411 et 412, à propos des immigrants, étendent l’autorité du Procureur général des Etats-Unis pour décider de les déplacer ou de les mettre en détention pour toute raison en rapport avec le terrorisme.

Quarante ans en arrière

A la suite de la loi Patriot, les exemples se sont multipliés de violations des droits de l’homme. L’interrogation des immigrants, jusque là publique, a été rendue secrète ; littéralement, des centaines d’étrangers ont été détenus au secret, sans pouvoir communiquer avec personne, et déportés sans qu’aucune accusation n’ait été portée contre eux. Des citoyens américains aussi ont pu être gardés dans un isolement complet, parce que classés comme « combattants ennemis ». Aucune définition du juste traitement ( Due Process) ou de la primauté du droit n’autorise des violations aussi flagrantes de la liberté, de l’égalité et de la dignité humaine.

Pour les « perquisitions », la loi Patriot nous ramène quarante ans en arrière en ce qui concerne la protection des droits civiques – comme l’inviolabilité de la personne, de ses papiers et de son domicile. Elle permet l’inspection des archives personnelles, de l’information contenue dans les ordinateurs… Si des officiers de police prétendent avoir besoin de ces archives, dans le cadre d’une enquête sur le terrorisme international, des mandats peuvent leur être donnés pour tous les relevés de bibliothèque, de banque, les factures d’hôtel ou d’achats en magasin. Ils peuvent accéder à des ordinateurs en déclarant que l’information est en rapport avec une enquête pénale. Cet accès sans contrôle est en opposition avec les principes affirmés par la Cour suprême du temps du Chief Justice Earl Warren. « La nation est en présence de la plus forte attaque contre les libertés civiques depuis l’ère McCarthy », constatait Kathleen Taylor, responsable de l’Union des Libertés civiques américaines à Washington.

L’administration Bush mène actuellement un combat contre la décision de la Cour suprême dans l’affaire Brandenburg c. Ohio, qui protège la liberté d’expression y compris dans l’apologie de l’usage de la force, quand celle-ci ne comporte pas d’incitation à une action illégale imminente ou n’entraîne directement une telle action. Pendant des décennies, la nation s’en est remise à la Cour pour résoudre les cas d’abus de la liberté d’expression. Elle se demande si elle ne va pas revenir au temps où le gouvernement pouvait poursuivre des citoyens pour de simples critiques ou pour leur association à des groupes qui lui déplaisent.

L’administration a envisagé récemment un complément possible à la loi Patriot, plus menaçant encore pour le fondement historique de la protection des libertés civiques. La loi « Patriot II » propose d’élargir encore la définition du terrorisme (afin d’inclure des groupes critiques de la politique américaine parmi les organisations terroristes), de permettre écoutes et perquisitions sans mandat aucun dans certaines situations ; d’assurer aux agents fédéraux l’immunité pénale quand ils agissent sur les ordres d’un supérieur exécutif ; d’assurer une immunité aux entreprises informant le gouvernement dans les enquêtes sur le terrorisme ; de permettre au gouvernement de priver des Américains de leur citoyenneté s’ils soutiennent des organisations étiquetées comme terroristes.

Un enjeu pour la démocratie

Les rédacteurs de la Constitution étaient respectueux des principes formulés par la philosophie de leur temps : consentement des gouvernés, supériorité de la loi, gouvernement “limité”, idée de loi naturelle et de droits naturels, insistance sur la raison, sur le gouvernement constitutionnel. Ils ont tous été incorporés à la Constitution. Pour la première fois, l’individu avait partie liée au contrat avec le gouvernement, avec cette idée-force que la protection des libertés civiques est une nécessité de la société civile. Comme l’écrivait Thomas Jefferson à James Madison, « les inconvénients d’une Déclaration des droits consistent en ce qu’elle freine le gouvernement dans des actions jugées utiles. Mais le mal qui en résulte est de courte durée, il est modéré, réparable. Les inconvénients qui résultent de l’absence d’une telle Déclaration ont un caractère durable, ils sont graves, irréparables : les choses vont de mal en pis ».

Et présentant la proposition de Bill of Rights devant les Représentants, Madison affirmait : « Si ces droits sont incorporés à la Constitution, les tribunaux indépendants se considéreront comme les gardiens de ces droits, ils seront ainsi une défense infranchissable à l’encontre de tout abus de pouvoir de la part du législatif ou de l’exécutif ». Malgré des variations selon les époques, les libertés d’expression, de réunion, de religion et de presse, le juste traitement selon le droit, l’interdiction de ‘double péril’, le droit d’être à l’abri des perquisitions et saisies injustifiées, l’interdiction des châtiments cruels et inusités sont protégés par la Constitution américaine.

L’administration Bush, dans son zèle pour répondre à la menace du terrorisme, oublie ou ignore ce qui a distingué les Etats-Unis d’une grande partie du monde pendant deux siècles. Faire de la nation un endroit plus sûr pour les citoyens et pour ceux qui viennent chez nous est un vrai devoir du gouvernement. Mais diminuer les libertés civiques, c’est changer structurellement le contrat implicite entre les citoyens et le gouvernement. Heureusement, les citoyens des Etats-Unis ont commencé à réaliser ce qu’ils ont déjà perdu en matière de libertés. Ils attendent la mise en œuvre de leurs droits et des principes constitutionnels. Espérons que l’administration Bush les écoutera.