Depuis plus de trente ans, la démarche de pays a ouvert une approche originale, qui permet de mettre ensemble les différents acteurs d’un territoire. Mais leur reconnaissance suppose une véritable refonte des politiques publiques.


Naissance et devenir du pays de Thau

A proximité de l’agglomération de Montpellier, le bassin de Thau regroupe 17 communes, les unes proches du littoral méditerranéen, les autres dans l’immédiat arrière-pays agricole et viticole. L’étang de Thau en est l’élément intuitivement fédérateur entre des pôles urbains (Sète, Agde, Frontignan), des villages de caractère (Pinet, Pomerols) et des zones lagunaires, de forêts, de garrigues, de mer et de terres agricoles.

Une activité économique diversifiée s’y est développée, avec le travail de la vigne, de la pêche, l’ostréiculture, mais aussi l’industrie, l’agriculture et le tourisme. On est donc dans un pays doté d’une démographie positive, marquée par la rurbanisation et une immigration importante : on attend 36 000 personnes de plus d’ici vingt ans sur la zone littorale. Cette rurbanisation vient à la fois de l’extension de Montpellier (vers Villeneuve-les-Maguelone, Vic-la-Gardiole) et de celle de Béziers (vers Agde, Pomerols, Marseillan).

La zone reçoit 1,5 million de touristes (21 millions de nuitées, près de 460 millions d’euros de CA). La moitié de la fréquentation se concentre sur juillet et août et 60 % des hébergements sont non marchands (résidences secondaires et tourisme affinitaire). Dans le tourisme marchand, le taux de fidélisation est faible (20 %) et les campings nombreux. Mais, contrairement à bien des zones touristiques, la part des autres activités demeure importante, notamment l’industrie et l’artisanat.

L’agriculture, quant à elle, a perdu plus de 4 000 hectares en dix ans – près de 700 exploitations. La vigne domine, avec un statut foncier figé. On est face à une mono activité agricole (dans l’arrière-pays), dont il faut préserver l’image de qualité assise sur des AOC (Muscat de Frontignan, Picpoul de Pinet...). Enfin, il faut souligner l’importance de la pêche et de la conchyliculture. Sète, premier port de pêche méditerranéen, est aussi un port de commerce qui a suscité de nombreuses industries, favorisées par les réseaux routier et ferré. Huîtres (Bouzigues), moules, aquaculture sont présentes dans le bassin.

Mais cette zone, caractérisée par un dynamisme démographique fort, diversifiée dans ses activités, centrée sur un écosystème original (celui du bassin de Thau), est aussi marquée par une opposition latente entre un arrière-pays rural et agricole moins dynamique que la côte, moins jeune et moins attractif pour les activités que la côte.

La progression urbaine pose des problèmes multiples, notamment celui de l’accueil de populations migrantes. L’avenir de l’arrière-pays est conditionné par celui de la viticulture et par le renforcement d’une image de qualité. Le tourisme aussi doit améliorer son image, trop marquée par la profusion de campings au fil de l’eau. Enfin, Sète, comme tout port, mais aussi en raison de sa situation géographique, pose un problème d’intégration dans le territoire. Toutes ces caractéristiques justifient l’axe de travail adopté – qualité, identité, spécificité, image – pour développer l’animation du pays de Thau.

La démarche de pays

Une démarche de développement concerté est engagée en 1998 par les élus. La mise en place de groupes de travail a permis de définir ensemble dix plans stratégiques, dégageant des enjeux de développement, des objectifs à atteindre, des actions à réaliser. Au terme d’un travail considérable appuyé sur une animation exemplaire, les élus ont marqué par une résolution (avril 2002) leur volonté de se doter d’un cadre commun, dessinant les perspectives d’avenir (sur 10 ans) d’un pays de Thau fort de 130 000 habitants, assurant cohérence et lisibilité du territoire et offrant une trame durable pour un développement solidaire (intégration, lien social, accueil). L’Etat a reconnu le pays de Thau comme pays émergent.

Un souci particulier a été apporté pour préciser les missions et les fonctions du pays et pour l’articuler avec les intercommunalités naissantes. Le pays de Thau a pour mission principale d’être un relais des politiques publiques à l’échelle du territoire, de réaliser les études et les schémas sectoriels, d’assurer leur suivi.

Concrètement, le pays va s’organiser autour de trois pôles de développement, fédérés par trois inter communalités de gestion, chargées de mettre en œuvre les actions définies dans le cadre du pays : le pôle agathois (communauté de communes des pays d’Agde), le pôle du nord du bassin de Thau (communauté de communes du nord du bassin) et le pôle Sète/ Frontignan (communauté d’agglomération de Sète/Frontignan).

Le pays doit fédérer les actions financées par ces trois pôles, en assurer la cohérence et l’optimisation. Il interviendra aussi pour préserver, valoriser, garantir la qualité du patrimoine bâti, historique et naturel qui représente un bien commun des communes du bassin. Il devrait veiller à articuler l’arrière-pays et le littoral dans le cadre d’une politique d’aménagement et de peuplement concertée. Il conduira, enfin, des actions pour renforcer l’économie touristique, grâce à une meilleure identification du pays de Thau comme pôle touristique.

L’originalité d’une démarche interactive et participative a résidé dans le souci constant d’une cohérence des projets vis-à-vis des enjeux définis par l’ensemble des acteurs du territoire :

– la préservation et la valorisation d’un capital naturel qui est la source de l’attractivité ;

– la préoccupation d’un maintien des jeunes sur le territoire ;

– le développement de l’emploi par celui de l’économie du territoire ;

– la qualité territoriale comme signe d’identité ;

– une politique de l’espace équilibrée.

Il restait à trouver le « fil rouge », un thème permettant de gérer les tensions entre le littoral et l’arrière-pays. Le tourisme et sa qualité sont apparus comme un enjeu commun primordial. Si le littoral possède l’essentiel des infrastructures d’accueil et donc reçoit l’essentiel du potentiel de clientèle du pays de Thau, c’est l’ensemble du territoire qui permettra d’ancrer les communes du littoral dans une image de terroir positive. Les communes de l’arrière pays offrent des villages typiques et un patrimoine important : la qualité se construit à l’échelle du pays. Ce travail de co-production d’orientations s’est réalisé à travers de multiples commissions de travail thématiques (6) ou transversales (2) réunissant l’Etat et ses services extérieurs mais aussi les partenaires locaux associatifs et socio-professionnels ainsi que des « têtes de réseau » (consulaires, fédérations,...). Elles ont permis d’identifier les rôles de chacun et de préciser les modalités de collaboration et de conventionnement.

Dans l’ensemble de cette démarche, un rôle essentiel a été donné à la formation. Elle est la première étape et accompagne tout le processus. Elle a ainsi contribué à inscrire le développement d’un secteur dans celui du pays, à améliorer certains points identifiés comme des freins aux dynamiques collectives et individuelles, à renforcer les synergies, les coopérations, les réseaux et, bien entendu, à renforcer la connaissance et les compétences.

Quel avenir ?

Le pays aujourd’hui est en crise. L’association, support de la réflexion et de l’animation est en voie de dissolution et les techniciens qu’elle avait recrutés cherchent des solutions de reclassement. Un pays ne se mobilise réellement que lorsqu’une situation précaire l’y oblige, ce qui n’est plus tout à fait le cas ici... Mais surtout, coproduire un diagnostic partagé, assurer la transversalité des politiques publiques, mettre en place des partenariats, tout cela demande de l’énergie et soulève des oppositions. Pourquoi viser la difficulté alors qu’on peut se satisfaire de la facilité ? Le diagnostic implique la maladie, la soigner implique d’en être conscient, la prévenir implique une vision de long terme dont peu de gens se préoccupent dès lors que les choses ne vont pas si mal que cela...

Si on reprend les facteurs favorables à une démarche de pays, décrits par la Datar en septembre 2001, on constate que :

– l’antériorité des partenariats, pour avoir une influence, se joue sur plus de dix ans. Il faut surtout que ces partenariats en soient de véritables et non un simple partage d’enveloppes financières ;

– l’identité socio-culturelle marquée est incontestable, autour du bassin. Toutefois, celle-ci a sans doute été trop surestimée face à une appropriation de plus en plus divergente du territoire ;

– la présence d’acteurs moteurs pose la question de la gouvernance locale, de ses pratiques collectives et de l’intérêt individuel des élus. A travers l’émergence des communautés de communes, un jeu de « chaises musicales » semble s’être développé, relayé par le poids des oppositions politiques, et a transformé la réflexion sur les périmètres en enjeux de pouvoir. Mais il est difficile de sortir les options de développement de la lutte politique sans nuire au fonctionnement nécessaire de la démocratie ! Si le développement est un combat, voire une guerre, dans toute guerre, il existe un moratoire entre les différents opposants, dans l’intérêt supérieur. Qui est légitime, dans un pays, pour rassembler autour de l’intérêt supérieur du territoire ?

– enfin, l’existence de stratégies « supra locales » claires et en phase avec l’esprit de la loi sur les pays est sans doute ce qui a manqué le plus, sapant l’intérêt de celui-ci et « torpillant » les partenariats d’actions possibles. Sur le terrain, les services publics de l’Etat sont structurés à partir

de logiques internes qui privilégient des découpages fonctionnels dont aucun ne se recoupe et sans rapport avec les pays ; il en est de même pour les services mis en place par les collectivités territoriales et les institutions consulaires.

On aboutit non seulement à un « millefeuille » institutionnel, mais aussi à la constitution de petites principautés campées sur des crédits, des procédures, des règles d’instructions différentes. Ainsi, le projet de SCOT, associant Béziers et Agde, sur recommandation de l’administration compétente a sans doute sonné le glas d’une unité autour du bassin, unité difficilement acquise par un travail d’animation de plus de cinq ans.

Il faut aujourd’hui tirer les conséquences d’une situation qu’on retrouve depuis plus de 30 ans, dans toutes les opérations territoriales, depuis les contrats de pays nationaux jusqu’aux programmes Leader et bien d’autres procédures. La construction collective que représente la mise en place d’une dynamique de pays ne prendra tout son sens qu’à travers une refonte totale des politiques publiques, à partir de ces approches territoriales encore considérées comme expérimentales, sinon ignorées. Autour de cette réforme fondamentale, « combien de divisions » ?

René Caspar

Le pays de Redon et de Vilaine :un espace à vivre ?

Des luttes paysannes et ouvrières, un mouvement associatif pour fédérer les foyers ruraux, une structure de coopération politique et technique pour gérer le bassin de la Vilaine, etc., ce territoire en sud Bretagne hérite d’un passé récent qui a su faire fi des frontières départementales et régionales. Ainsi, des structures associatives et socio-économiques ont été créées, vivent et répondent aux besoins de la population.

Après avoir été l’un des pays test défini selon la loi Pasqua de 1995, le pays de Redon et de Vilaine est né en 2001. Il vit avec deux têtes : une structure décisionnelle, le Groupement d’Intérêt public présidé par les élus politiques et une structure de proposition, sorte de Conseil économique et social local – le Conseil de Développement –, porté par les acteurs associatifs et socio-économiques. A partir de la Charte, six commissions ont vu le jour, émanations des préoccupations du territoire : eau, économie/ emploi et formation, gestion des espaces, communication, cadre de vie, synthèse et prospective.

Au-delà des dossiers de financement, bâtir des projets globaux

Charte écrite, territoire défini, il reste à consolider, grâce aux financements, des projets portés par des associations ou des collectivités territoriales, mais aussi à répondre à des questions cruciales qui intéressent tout ou partie de la population. Pour cela, les acteurs débattent, se forment, apprennent à construire ensemble, afin de se donner des méthodes et de définir des projets transversaux au-delà du découpage des commissions.

Dans la commission « cadre de vie » (elle s’intéresse aussi bien au patrimoine, qu’à la culture, au sport, à la petite enfance, à l’habitat), initiés et non initiés se côtoient. Les uns maîtrisant le domaine de la culture, les autres celui de la petite enfance, nous nous sommes donnés un outil d’évaluation pour étudier les demandes des différents porteurs de projet. L’attachement à quelques principes est un souci constant : le respect de la Charte, les effets du projet pour le pays, son animation par un collectif à la dimension du pays, le partenariat.

Pour la commission « communication », il s’agit de peaufiner des moyens pour informer, au-delà du cercle d’initiés, les 90 000 habitants de ce territoire qui couvre 54 communes.

Ailleurs, on étudie l’opportunité de la mise en place d’un service de transport en commun, pour faire les courses, pour faciliter les démarches administratives ou, tout simplement, pour rendre visite à un proche.

Quant à la commission « synthèse et prospective », elle réfléchit à une méthodologie avec les président(e)s des commissions : l’animation d’une réunion, les moyens de réactualiser la charte, le suivi et la répercussion des actions entreprises dans le cadre du Pays, la complémentarité entre les commissions. La tâche n’est pas mince.

Chaque président de commission, ainsi que les membres du Conseil de Développement, veillent à la proximité des actions et à la mise en réseau. Au bout de trois ans et grâce à de fructueux contacts, un réseau des bibliothèques a ainsi vu le jour. Des jeunes animateurs culturels préparent une rencontre, pour mettre en commun leurs savoir-faire et des informations sur les dates des festivités, mais aussi pour partager leurs préoccupations et leurs besoins. Des professionnels et des bénévoles du secteur de la petite enfance se retrouvent de même pour échanger sur leurs pratiques, pour inventorier les méthodes de garde existantes sur leur territoire communal. Ils se proposent de poursuivre la réflexion avec les professionnels du métier, mais aussi les chefs d’entreprise et les salariés, notamment ceux soumis à des horaires de travail atypiques.

C’est bien d’une construction commune qu’il s’agit. Chacun a à cœur de coordonner réflexions et initiatives pour servir le pays. Mais il faut constamment rechercher les moyens afin que les professionnels, les bénévoles et les élus avancent de concert.

Faire vivre la démocratie participative

Démultiplier, associer, passer d’une logique de citoyens habitants à celle de citoyens acteurs..., beaucoup sont sensibles à ce challenge. Les Universités de pays organisées à l’automne prochain, sur notre territoire, doivent en être le laboratoire. C’est, par exemple, le souci de « l’Union de pays » Cfdt de travailler avec des élus des entreprises sur la syndicalisation et les conditions de travail. Elle souhaite que des salariés puissent faire part de leur vécu, de leurs difficultés et de leurs avancées. Ils sont nombreux ici, travaillant dans la sous-traitance pour le fleuron de la région, l’usine Citroën de Rennes. Les Universités de pays permettront à leur parole de sortir de l’entreprise, et de lui donner l’importance qu’elle mérite à l’échelle du pays.

Révéler tous les savoir-faire, échanger sur les attentes, les initiatives et les difficultés, débattre pour dynamiser et encourager les actions et les réflexions : tel est notre leitmotiv. Cette pratique concrète du développement, qui prend le temps de construire ensemble un avenir, est une promesse : le pays de Redon et de Vilaine sera un « espace à vivre ».

Marie-Claude Juhel

Un pays du Doubs

Ces dix dernières années, la vie communale a été marquée par les nouvelles lois d’intercommunalité, en particulier la loi d’orientation pour « l’aménagement et le développement durable du territoire ». Dans le département du Doubs, les cantons de Pierrefontaine et de Vercel, déjà regroupés en communauté de communes, se sont organisés pour constituer un pays.

Le pays de Pierrefontaine-Vercel est composé de 50 communes, soit 17 000 habitants en 1999, des communes faiblement peuplées, hormis les quatre bourgs principaux : plus de 80 % de la population habite dans une commune de moins de 500 habitants. 31 % du territoire est couvert par la forêt. Avec 8 % de chômage, le reste de la population active se caractérise par une proportion encore forte d’agriculteurs (6 % sur l’ensemble du pays, atteignant jusqu’à 14 % au nord-est), par une faible part de cadres (3 %) mais qui est en forte augmentation, et par une proportion encore importante d’ouvriers, due notamment à l’attraction de la Suisse.

Pour élaborer sa charte, le Conseil de Développement, constitué en octobre 2001, s’est organisé en quatre commissions : économie et tourisme ; services à la personne ; patrimoine et vie associative ; communication. A l’heure actuelle, la charte de développement n’est pas encore terminée sur le pays de Pierrefontaine-Vercel, mais nous pouvons déjà tenter d’évaluer le travail communautaire réalisé jusqu’à aujourd’hui.

Redynamiser le territoire par la mise en projet...

La concertation préalable à l’écriture de la charte de développement a permis à différents acteurs de se mettre autour de la même table. Le Conseil de Développement est constitué de 30 personnes – dix élus, dix associatifs et dix professionnels. Ainsi, agriculteurs, salariés, représentants des associations, retraités, chefs d’entreprise, directeurs d’école [...] se retrouvent une fois par mois en vue d’élaborer un projet pour le développement de leur territoire. Cette composition est intéressante, elle illustre bien que le développement d’un territoire n’est pas seulement l’affaire des élus. Elle permet, de plus, une réelle confrontation de points de vue. Sa diversité garantit une désectorialisation du développement : ce n’est pas un projet agricole ou d’animation qui est écrit, mais un projet global, regroupant plusieurs thématiques (économie, agriculture, social, culturel, environnement, etc.) et s’adressant à l’ensemble de la population.

A travers l’élaboration de cette charte, le Conseil de Développement a tenté de projeter le pays dans le temps et dans l’espace. Dans le temps, parce que, en consultation avec l’ensemble des communes, il a essayé d’imaginer quel territoire il voulait dans dix ans et le chemin à parcourir pour y arriver. Dans l’espace, parce que l’enjeu est de favoriser le développement des principaux pôles du territoire, tout en veillant au maintien de l’attractivité des petites communes. Cette double entrée demande de penser un développement cohérent.

Pour les communes membres et leurs habitants, ce travail communautaire permet d’envisager et de proposer des projets qu’une commune aurait du mal à assumer à elle seule. Ainsi un effort important de rénovation et valorisation de patrimoine va être effectué, dans l’objectif de développer le tourisme. Ce choix, porté par une seule commune, aurait un bien moindre impact. En intercommunalité, il favorise des réalisations plus cohérentes et de plus grande ampleur. Il en est de même pour les services aux personnes : une commune rurale sera attractive si, à proximité, des services peuvent être proposés. Cette détermination ouvre sur une réelle dynamisation : tout le territoire entre « en projet ». Aujourd’hui, les communes ne sont pas mobilisées seulement sur des questions de gestion, mais plus largement pour une mise en perspective. Etre en projet, c’est être en mouvement, c’est être vivant. En milieu rural, cet enjeu n’est-il pas décisif ?

Un dispositif exigeant dans son animation...

Pourtant, tout n’est pas si simple... A l’heure actuelle, la mise en œuvre et la préoccupation communautaire ne semblent pas soutenues avec la même passion par tout le monde. Les habitants du pays sont encore assez peu au fait des possibilités ouvertes par les nouveaux dispositifs. Certains se montrent plutôt réticents (l’esprit de clocher est toujours présent !), par peur de voir les voisins être seuls à en profiter. Dans les plus petites communes, ce sont parfois les conseils municipaux qui ont du mal à s’y retrouver... L’enjeu demeure de faire participer les gens à cette démarche. 30 personnes au Conseil de Développement sur une population de 17 000 personnes : nous sommes encore loin de l’idéal participatif. Evidemment, la participation de la population ne se décrète pas, elle s’anime.

Autre question importante aujourd’hui : la volonté de construction communautaire a facilité un décloisonnement des communes pour les faire travailler ensemble. Mais une vigilance est nécessaire pour ne pas recloisonner des espaces plus vastes... Il serait intéressant, dans quelque temps, de confronter les projets de plusieurs pays entre eux : ceux de chacun ne risquent-ils pas de s’opposer ou d’être en concurrence... ? Dans notre région, où le tourisme est peu développé (et où le potentiel est réel), si chaque pays le posait comme la priorité, l’effet pourrait être contraire de celui recherché.

Mais, aujourd’hui, une question cruciale demeure posée : sachant que le pays est un territoire de réflexion et de proposition, plutôt que d’action, qu’adviendra-t-il du conseil de développement et de la charte d’ici quelques années ? Qui mettra les projets en œuvre, avec quels moyens et quelles garanties ? Si ces réflexions ne passent pas le stade de la mise en œuvre, quel bilan ferons-nous dans dix ans de la loi de pays ?

Marie-Pierre Cattet



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