Une survivance de la vieille carte des paroisses ? Les communes restent cependant un niveau de représentation indispensable. Les mutations dans l’organisation du territoire vont les recentrer sur les compétences de proximité, mais ne remettent pas en cause leur fonction politique, sociale et civique.

36 600 communes, dont 75 % comptent moins de 1 000 habitants et 95 % moins de 5 000 habitants et 0,3 % seulement ont plus de 50 000 habitants. Le tissu communal français reste celui des paroisses de l’Ancien Régime sur lequel il fut plaqué en 1789. Paradoxe : à l’heure où l’exode rural et la pénurie de prêtres conduisent des diocèses toujours plus nombreux à réaliser des fusions de paroisses, la carte communale reste inchangée. La seule tentative législative de fusionner les communes (la loi Marcellin de 1972) a échoué et l’une des clés du succès actuel de l’intercommunalité est de permettre le maintien du réseau français de communes tout en réalisant les économies d’échelle et les transferts de compétences fonctionnels indispensables.

Un cadre immuable

Comment expliquer le maintien séculaire de ce tissu qui correspond à une réalité disparue (celle d’une France à dominante rurale), alors que dans la plupart des Etats de l’Union européenne le nombre de communes a été drastiquement réduit ?

La première explication est d’ordre institutionnel. Dans les Etats où le nombre de communes a été réduit, cette réduction s’est effectuée de manière contraignante, par décision du législateur national ou local (les parlements des Länder allemands) ; dans aucun cas, la fusion n’a résulté d’un choix libre et volontaire. Dans tous les Etats où celle-ci a été proposée par voie incitative (notamment financière), comme en France ou en Italie (en 1990), elle a été massivement refusée. La loi Marcellin n’a produit aucune fusion de communes mais au contraire quelques séparations !

En l’absence de contrainte forte, les réformateurs se sont heurtés à l’imposant lobby des défenseurs du statu quo. En France, le lobby des maires (regroupés dans la puissante Association des maires de France, l’AMF) est dominé par les maires ruraux. Les associations de maires de villes moyennes (plus de 20 000 habitants) ou grandes (plus de 100 000 habitants), ou de maires de banlieue ne pèsent guère face à une AMF qui traite directement avec les gouvernements de gauche ou de droite sur les finances locales lors de l’élaboration de la loi de finances.

Ce lobby a la haute main sur le Sénat, représentant théorique de toutes les collectivités territoriales, mais en pratique « grand conseil des communes de France », du fait du mode de scrutin. 96 % des électeurs sont les délégués des conseils municipaux et, parmi eux, les délégués des communes rurales ont la majorité absolue. Toute tentative de modification se heurte non seulement à l’opposition du Sénat mais aussi à celle du Conseil constitutionnel au nom de la nécessaire représentation des territoires.

L’axe institutionnel Sénat-communes rurales-départements à majorité rurale (dont nombre de présidents de conseils généraux sont également sénateurs et maires de leur commune...) est ainsi le solide garant du statu quo.

Cette explication institutionnelle se greffe sur des facteurs culturels. L’attachement à la carte communale actuelle n’est pas le fait des seuls ruraux, qui voient dans le maintien de leur mairie le meilleur rempart pour la survie des autres services publics (école, poste, gendarmerie). Nombre de villages bénéficient d’un habitat saisonnier (vacanciers, retraités à double résidence) autant attaché, pour les mêmes raisons, au maintien de l’identité communale. S’y ajoute le souci démocratique : dans un pays où l’engagement politique est ultra-minoritaire, les centaines de milliers d’élus locaux constituent un réseau de citoyenneté qui ne serait pas remplacé en cas de regroupement et transformerait la France en désert démocratique. Enfin, l’exemple de la double tempête de décembre 1999 l’a montré : le tissu communal permet une présence bénévole de proximité qui supplée à la carence de l’Etat et de ses services publics dans les situations de crise ou de catastrophe naturelle. Il est donc vraisemblable que la réalité communale française constitue une donnée administrative peu susceptible de modification profonde durant les décennies à venir.

Les effets de la décentralisation

Pour autant, les bouleversements induits depuis vingt ans par la décentralisation ne sont pas restés sans effet sur le fonctionnement des communes. Les lois de décentralisation de 1982-83 et le mouvement législatif et jurisprudentiel qu’elles ont entraîné ont profondément modifié les conditions dans lesquelles les institutions communales exercent leurs compétences.

Les lois Defferre n’ont d’abord guère modifié le cadre institutionnel communal. Celui-ci donne au maire des pouvoirs considérables : il reste, depuis Napoléon, à la fois l’agent de l’Etat dans la commune (n’oublions pas que pour l’immense majorité des citoyens, la mairie est d’abord le lieu de l’état-civil – mariage, naissance, décès [1] – et des élections) et l’exécutif communal. A ce dernier titre, il est « seul chargé de l’administration » (art. L. 2122-18 CGCT) et de la police administrative, mais aussi le responsable de la préparation et de l’exécution des décisions du conseil municipal. Ce dernier pouvoir est d’autant plus important que le mode d’élection du conseil (majoritaire avec correction proportionnelle) fait du maire le chef de la majorité municipale et que le conseil a la possibilité (qu’il utilise systématiquement) de lui déléguer de nombreuses compétences. Le maire cumule ainsi une série de pouvoirs sans équivalents en Europe : pouvoir administratif, pouvoir politique et pouvoir juridique. Face à lui, l’organe délibérant ne pèse guère (le maire dirige ses débats et contrôle sa majorité) et le citoyen ne peut pas user de la démocratie directe. La loi de février 1992 n’a fait que tempérer cette omnipotence en introduisant un droit à l’information et à la transparence qui ne limite en rien les moyens d’action de l’exécutif.

Ce cumul de pouvoirs a son revers : le domaine de compétences de la commune, déjà étendu avant 1982 (voirie communale, ordures ménagères, eaux usées, éclairage public, équipements, etc.), s’est vu adjoindre l’urbanisme et les bâtiments scolaires (maternelles et primaires), mais aussi certaines compétences déléguées par d’autres collectivités (dans le domaine social par le département), ou ajoutées à l’initiative de la commune (logement social, transports, développement économique...). Ces compétences ont un coût financier parfois considérable et elles impliquent également une responsabilité du décideur. Or les conditions de leur exercice varient considérablement d’une commune à l’autre.

Des inégalités croissantes

Selon les règles traditionnelles du droit public français, toutes les collectivités territoriales de même niveau ont les mêmes statuts et les mêmes compétences. Ce principe d’uniformité vaut quelles que soient la taille et les ressources, que la commune compte 500 habitants ou un million, qu’elle possède une zone d’activité florissante ou qu’elle ne dispose d’aucune ressource propre.

Dans un pays où l’immense majorité des communes a peu d’habitants et de moyens, l’exercice des compétences que les lois de décentralisation leur ont octroyées est largement théorique. Sur le plan administratif et juridique, la complexité croissante du droit des marchés publics, du droit de l’environnement, l’extension du droit de la responsabilité (financière, administrative, voire pénale) rendent difficile la maîtrise des règles de droit.

En matière administrative pourtant, cette maîtrise est d’autant plus nécessaire que, depuis 1982, la tutelle a priori du préfet ayant disparu, le contrôle de légalité suspensif par le représentant de l’Etat également, le maire est désormais totalement responsable de ses actes. S’il n’a pas les moyens de se doter d’un contrôle de légalité en interne, il est à la merci du défaut de vigilance des services préfectoraux (qui doivent théoriquement vérifier la légalité des actes de la collectivité et l’en avertir à titre gracieux avant de saisir le juge administratif).

En matière de responsabilité pour faute, ces dernières années ont vu se multiplier mises en examen et condamnations – notamment pénales – d’élus et de fonctionnaires territoriaux. Certes, ces condamnations sont restées relativement peu nombreuses, mais leur médiatisation a ému le corps des maires. A l’initiative des sénateurs, les modifications du code pénal destinées à écarter la condamnation pénale pour faute indirecte ont été réalisées en deux temps : la loi du 13 mai 1996 a imposé l’appréciation concrète de l’imprudence et celle du 10 juillet 2000 a exigé qu’il y ait participation directe à la réalisation du dommage et faute caractérisée. La pénalisation systématique des fautes et imprudences (du panneau de basket descellé aux accidents de colonies de vacances) devrait donc être sérieusement limitée et l’action en justice réorientée vers le juge administratif et le juge civil. Pour autant, cette protection accrue des maires ne pourra aller à l’encontre de la tendance à l’accroissement de la responsabilité – sous l’effet mécanique de l’extension de leurs compétences – et à une technicité croissante des décisions (complexité du droit applicable : national ou européen, public ou privé, écrit ou jurisprudentiel) qui laisse perplexe l’élu local de base.

En matière financière, il en va de même. Le contrôle de gestion des chambres régionales des Comptes a mis en exergue la gestion souvent approximative des communes et de leurs appendices (établissements publics, sociétés d’économie mixte, associations). Au quotidien, le décideur local est confronté à la difficulté de financer les mesures qui découlent de ses compétences. La commune dispose de ressources fiscales propres (en moyenne 50 % de son budget) mais sa marge de manœuvre est souvent limitée : outre le maniement délicat des taux (à une époque où le contribuable-électeur est particulièrement vigilant à l’évolution de sa feuille d’impôts locaux), les délocalisations d’entreprises font peser une menace permanente sur les ressources en taxe professionnelle tout comme la tendance actuelle de l’Etat à prendre le contrôle des finances locales (en remplaçant des recettes fiscales par des compensations [2]). La recherche de co-financements (avec le département, la région, l’Etat, voire l’Union européenne) ou de dotations de péréquation (dites de solidarité) est devenue une nécessité pour nombre de communes en difficulté pour des raisons géographiques (zones rurales) ou sociales (banlieues à habitat populaire).

L’exercice concret des compétences que les lois de décentralisation ont transféré aux communes a créé des inégalités croissantes entre elles. D’un côté, les grandes communes ou celles qui disposent de ressources suffisantes, capables de se doter de services compétents (sur le plan juridique et financier), de l’autre, les petites communes ou les communes pauvres, dans l’incapacité d’exercer – ou d’exercer correctement – leurs pouvoirs. D’un côté, des collectivités dont les administrateurs sont toujours plus professionnels (le plein exercice de ces pouvoirs nécessite de faire de son mandat un métier, et le bon exercice de ces compétences par l’élu ou le fonctionnaire nécessite un vrai « professionnalisme »), de l’autre, des collectivités où le bénévolat obligé met l’élu et ses fonctionnaires en danger permanent.

Cette évolution prévisible explique la tendance de nombreuses communes à sortir de l’isolement.

Identité communale et intercommunalité fonctionnelle

La première réponse à l’absence de moyens, en milieu rural traditionnel, est de rechercher la tutelle bienveillante du préfet et des services du département. Faute de disposer de services compétents, l’élu rural se tournera vers ceux de la préfecture. Faute de moyens financiers et techniques, il sollicitera le soutien des notables départementaux et leur aide financière.

Dans les régions les plus dynamiques (notamment la France du Nord de la Loire), c’est l’intercommunalité qui a été préférée. Déjà, la loi de 1992 offrait aux communes rurales un instrument nouveau, la communauté de communes, accompagné d’une incitation forte : une dotation importante de l’Etat en cas de mise en place d’une taxe professionnelle commune. Le succès des communautés de communes en zone rurale a conduit l’Etat à proposer un instrument du même type en zone urbaine. La loi Chevènement de 1999 a créé la communauté d’agglomération, qui repose sur des principes identiques mais avec un ressort plus fédératif. Le succès de cette formule, y compris dans des régions rétives comme l’Ile-de-France, souligne combien les communes sont à la poursuite aujourd’hui d’un nouvel équilibre entre la préservation de leur identité et la recherche d’un optimum dimensionnel pour certaines de leurs compétences.

Bien avant les lois de 1992 et 1999, les communes avaient transféré certaines compétences à des syndicats intercommunaux : c’était notamment le cas dans le domaine des flux (eau, gaz, électricité) ou des transports. C’est désormais le cas aussi pour les ordures ménagères et les déchets, l’environnement, la gestion d’équipements sportifs ou culturels. A ces syndicats, s’ajoutent des établissements publics tels ceux qui gèrent les logements sociaux, ou les sociétés d’économie mixte.

Le passage à une intercommunalité plus contraignante (s’il est facile d’adhérer, il est presque impossible de se retirer et les décisions sont prises à la majorité qualifiée et non à l’unanimité) signifie-t-il pour autant un déclin annoncé de l’institution communale ? De fait, les structures intercommunales nouvelles correspondent à un besoin réel. Dans le monde rural, il n’est pas possible aux communes d’exercer seules une série de compétences au coût croissant ni de se doter seules du personnel compétent. En agglomération, les frontières communales n’ont plus aucun sens pour ce qui concerne la politique de la ville, la sécurité, la protection de l’environnement ou les transports. Le plus souvent, l’intercommunalité traduit à la fois le sens d’un intérêt bien compris et la prise en compte de nécessités incontournables. Et puisque ces établissements publics ont des compétences importantes, un budget croissant et une fiscalité propre, l’élection d’un pouvoir intercommunal apparaît inéluctable. Mais cette évolution traduit surtout le passage d’une intercommunalité confédérale déjà très dense (les syndicats) à une intercommunalité fédérale (la communauté).

Pour autant, la commune garde un rôle irremplaçable pour une série de compétences de proximité, de la sécurité à l’urbanisme. Dans le domaine social notamment, c’est moins les compétences communales que celles du département qui risquent d’être menacées par l’intercommunalité. L’intercommunalité, plutôt que de faire disparaître la commune, pourrait, dans le cadre d’une redistribution des compétences et des moyens entre communes, supra-communalité et département, menacer davantage l’échelon départemental, en zone urbaine en particulier.

Les atouts de la commune

Institution politique et administrative de proximité, la commune reste aujourd’hui un niveau de représentation et de gestion indispensable pour plusieurs raisons.

La première est sa popularité. De tous les acteurs publics, le maire est le plus connu et le mieux apprécié, échappant à la disgrâce qui frappe le reste du personnel politique. Connu (surtout dans les communes petites ou moyennes) de tous les citoyens, il est à la fois le représentant et le médiateur social (jusqu’au clientélisme) et sa popularité personnelle transcende les clivages partisans. Etre maire constitue le point de départ (ou d’arrivée, si l’on est énarque) de toute carrière politique : tout parlementaire est aussi élu local. Il est significatif que la volonté de Lionel Jospin d’interdire le cumul d’une fonction ministérielle et d’une fonction de maire ait échoué : quatre ministres du gouvernement actuel ont gardé leur écharpe, Martine Aubry a préféré quitter le gouvernement pour faciliter son élection à la mairie de Lille et la majorité des membres du gouvernement se présente aux élections municipales avec la ferme intention de cumuler en cas de victoire. De même, la plupart des présidents d’une communauté de communes ou d’agglomération sont maires et candidats à leur réélection. La communauté est conçue dans le cursus politique comme le moyen de renforcer le leadership du maire de la commune chef-lieu (quitte à ménager des transitions lors de passations de pouvoir, comme à Lille). L’interdiction du cumul de fonctions exécutives locales et donc celles de maire et de président de conseil général (depuis la loi du 5 avril 2000 limitant les cumuls de mandat) sera souvent fatale à la seconde, le poste de maire étant systématiquement privilégié.

La seconde raison tient à la nature de l’engagement civique. La commune constitue le niveau de base de la vie politique. Les partis sont organisés d’abord au niveau communal (la section) et le conseil municipal constitue le prolongement naturel d’un engagement politique local (souvent les élus locaux constituent l’ossature de base du parti). Il en va de même de la vie associative : nombre de conseillers municipaux ne sont pas adhérents d’un parti mais d’associations (parents d’élèves, associations de quartiers, représentants de groupes d’intérêt) qui n’ont d’existence qu’au niveau local même si elles appartiennent à des mouvements nationaux. Pour toutes ces formes d’engagement, la commune représente l’horizon indépassable.

La troisième raison s’explique par les compétences communales elles-mêmes. Celles-ci accompagnent la vie quotidienne, de l’état-civil à la résidence (de la demeure que l’on construit au logement social qu’on obtient), en passant par le cadre de vie, les services de proximité, la sécurité. Ces services impliquent un lien direct avec l’usager-citoyen et ne sont pas transférables à des niveaux plus lointains, incapables de replacer les problèmes posés dans leur contexte personnel et spatial. On comprend pourquoi le problème se pose dans les grandes communes, où la déconcentration est insuffisante (si l’on excepte le cas des mairies d’arrondissement à Paris, Lyon, Marseille, depuis les lois de 1975 et 1982) et où le contact entre l’exécutif communal et le citoyen (envisagé comme un « client ») est pour l’essentiel médiatique.

Pour toutes ces raisons, on le comprend, les mutations en cours du système de collectivités territoriales (développement à terme du pouvoir régional, bénéficiant en 2004 d’un nouveau mode de scrutin assurant des majorités stables, et de l’intercommunalité) auront des effets sur le rôle des communes en les recentrant sur les compétences de proximité. Mais elles ne remettront pas en cause leur fonction politique, sociale et civique dans la vie nationale.


1 / Autant d’événements à haute charge symbolique qui expliquent la vigueur avec laquelle les maires, dans leur grande majorité, se sont opposés à la délivrance du Pacs par la mairie.
2 / Comme pour la part salariale de la taxe professionnelle (ndlr cf. Le Monde, 9 janvier 2001).



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