Protest 27.06.14, Reichenberger Straße // Freedom Not Frontex ©Ohlauer Räumung /FlickrProtest 27.06.14, Reichenberger Straße // Freedom Not Frontex ©Ohlauer Räumung /Flickr



 

L’accueil massif des exilés en Allemagne en 2015 a permis aux villes de rappeler qu’elles sont souvent pionnières en matière de politiques d’hospitalité. Du moins, certaines. Car les marges de manœuvre existent, et in fine, les modalités de l’asile résultent largement d’une négociation locale.

« On parle trop de quotas, de chiffres et de frontières, et pas assez des personnes. Ce sont des personnes qui fuient la guerre, la persécution et la pauvreté. La manière dont on s’occupe d’elles lorsqu’elles arrivent dans nos villes va déterminer le succès sur le long terme de l’intégration et de la cohésion sociale en Europe.[1] » Dans une lettre ouverte du 20 juin 2016, à l’occasion de la Journée des réfugiés, les maires de onze grandes villes européennes – Leipzig, Nantes, Barcelone etc. – critiquent le manque d’humanité dans la réponse de l’Union européenne à l’arrivée des exilés[2] et appellent une inflexion des politiques mises en œuvre respectant les valeurs du projet européen : l’humanité, la dignité et la solidarité. Ils manifestent leur volonté d’un autre accueil, en portant une attention particulière, dans leurs municipalités, aux besoins individuels des exilés indépendamment de leur statut légal. Quels sont la place et le pouvoir des villes en la matière ? Sont-elles des laboratoires pour un accueil différent[3] ? Nous nous intéresserons ici au cas allemand où cette question s’est posée avec une urgence toute particulière face à l’arrivée importante de demandeurs d’asile et de réfugiés.

En 2015, l’Allemagne et, notamment, la chancelière Angela Merkel ont semblé incarner une autre Europe, plus solidaire et humaine. Le gouvernement décidait de ne pas fermer ses frontières aux nombreux exilés qui affluaient et d’aller à l’encontre du règlement européen Dublin pour des personnes originaires de la Syrie. Cette « Wilkommenskultur » (culture d’accueil) fut néanmoins vite remise en question à travers une série de lois restrictives sur l’asile[4]. Le gouvernement fédéral a justifié le revirement par l’absence d’engagement de la part d’autres États-membres qui n’auraient pas pris leur responsabilité dans l’accueil des réfugiés alors que l’Allemagne avait déjà fait plus que sa part.

Il arguait également de la « surcharge » des communes allemandes. Or dans un sondage mené début 2016 auprès de 700 communes – des villes pour la plupart – 373 réponses indiquaient qu’elles n’étaient pas surmenées par le défi de l’accueil[5]. Mais quelles que soient les réelles divergences entre les communes, il est intéressant d’observer des marges de manœuvre dont elles disposent et la façon dont elles s’en saisissent.

L’architecture allemande de l’accueil des exilés

Si l’asile relève du droit international et des règles européennes, la possibilité d’entrer dans un pays et d’y séjourner légalement est définie à l’échelle nationale. En Allemagne, c’est le gouvernement fédéral qui légifère en matière d’asile et qui réglemente l’accès au marché du travail, les prestations sociales pour les exilés ainsi que l’admission par contingents des réfugiés statutaires. L’Office fédéral des migrants et des réfugiés (BAMF), rattaché au ministère de l’Intérieur, est responsable pour l’administration de la procédure d’asile.

Mais les Länder disposent aussi de compétences étendues. Ils ont leur mot à dire pour l’admission des réfugiés par contingents et ils sont responsables pour l’éducation et le logement des exilés, tout comme pour le renvoi des déboutés de l’asile. Les demandeurs d’asile sont répartis dans les Länder suivant un système de quotas (le Königssteiner Schlüssel), calculé chaque année selon la population et le produit fiscal de chaque Land. Les exilés ne peuvent donc pas décider où ils souhaitent vivre. Ils sont obligés de rester jusqu’à six mois dans des « centres de réception » gérés par les Länder.[6] Puis, ceux qui sont considérés comme ayant « une bonne perspective de pouvoir rester » sont transférés vers des villes et des communes rurales dans le même Land, souvent suivant un même système de quotas.

Contraintes d’accueillir les exilés qui leur sont attribués, les communes sont le dernier maillon de la chaîne hiérarchique du système fédéral.


Contraintes d’accueillir les exilés qui leur sont attribués, les communes sont le dernier maillon de la chaîne hiérarchique du système fédéral : elles doivent appliquer les lois nationales et les directives des Länder. Néanmoins elles disposent d’une marge de manœuvre importante dans la réalisation des prescriptions. En effet, la répartition des compétences entre fédération, Länder et communes n’est pas toujours claire et les prescriptions légales sont souvent vagues, sinon contradictoires. Car la politique d’asile se situe dans un champ de tension entre le principe de droits humains universels et la citoyenneté nationale exclusive : d’un côté, le législateur cherche à garantir des conditions de vie dignes pour les exilés, mais, d’un autre, il tient à contrôler et dissuader des immigrants non-désirés de s’établir en Allemagne et à ne pas « égaliser » les exilés au même rang que les citoyens nationaux. « Qui a droit à quoi » et « combien » sont donc souvent des questions d’interprétation. Une interprétation plutôt dans les mains des autorités locales et du personnel politique et administratif, responsables des dossiers.

Les leviers d’action pour les communes

On peut distinguer les champs d’action obligatoires et ceux volontaires pour les communes en matière d’asile. Pour les tâches obligatoires (l’octroi des prestations sociales, le logement, l’accès aux soins des exilés), les communes sont soumises aux prescriptions des autorités supérieures, mais elles disposent d’une liberté dans leur réalisation. Ainsi, selon la loi, les exilés sans statut légal sûr devraient être hébergés dans des centres collectifs (le principe a été introduit dans les années 1980 pour mieux contrôler les exilés et faciliter une éventuelle expulsion). Mais quelques Länder ont établi des standards minimums pour les centres d’accueil, qui souvent ne sont pas obligatoires et très peu ou pas contrôlés. Plusieurs villes, comme Cologne, Leverkusen ou Leipzig, ont adopté leurs propres normes pour les lieux d’accueil : à propos, par exemple, de la desserte des centres par les transports publics, du nombre de personnes partageant une même chambre, des infrastructures et des équipements du centre. D’autres villes ont élaboré des programmes pour faciliter l’accès des exilés à des appartements privés ou soutiennent des projets de logement ouverts à différents publics, comme le Grand hôtel Cosmopolis à Augsbourg, où vivent et travaillent des artistes, des exilés et des touristes.

Les communes sont de même responsables de transposer des mesures du droit des étrangers : la prolongation des titres de séjour, l’organisation des expulsions pour les personnes déboutées d’asile, la collaboration pour la délivrance de visas pour le regroupement familial, l’accès à un emploi ou à des études… Pourtant ces questions ne sont pas perçues comme relevant de leurs compétences. Les « Ausländerbehörden » (services pour les étrangers) sont des services communaux, mais ils sont placés sous l’autorité de surveillance des Länder. Des études ont montré des différences dans leur gestion, les décisions étant parfois prises de manière improvisée, ou dépendante de la culture institutionnelle locale et des savoirs, des compétences et des positions politiques des agents[7]. Certains « Ausländerbehörden » (services communaux pour les étrangers) cherchent à se positionner comme acteurs clé de l’intégration, d’autres agissent plutôt comme les relais des politiques restrictives des Länder et du gouvernement fédéral.

En matière de sensibilisation de la population locale, de coopération avec les initiatives citoyennes ou de diffusion d’offres de travail et de formation, les villes ont un vrai pouvoir d’agir.


En matière de sensibilisation de la population locale, de coopération avec les initiatives citoyennes ou de diffusion d’offres de travail et de formation, les villes ont un vrai pouvoir d’agir, mais elles ne bénéficient pour cela d’aucun remboursement, contrairement aux tâches obligatoires. Leur engagement dépend donc non seulement d’une volonté politique mais aussi du budget municipal. Ainsi, dans la plupart des Länder, les jeunes exilés de plus de 16 ans sont exclus du droit d’aller à l’école, mais la ville de Munich finance un projet pour leur permettre d’obtenir un diplôme de fin d’études secondaires. D’autres communes organisent des cours de langues gratuits, indépendamment du statut légal ou de l’origine des exilés, quand tous ceux qui sont considérés comme n’ayant pas « une bonne perspective de pouvoir rester » sont exclus des cours d’intégration et de langues organisés par le gouvernement fédéral. De nombreuses communes encouragent des programmes associatifs de cours d’allemand, d’animation ou de parrainage.

Plus largement, certaines se sont portées volontaires pour accueillir des exilés. La campagne citoyenne « Save me », lancée en 2008 et soutenue par 50 communes, a joué un rôle clé dans la décision du gouvernement fédéral en 2011 de participer au programme de réinstallation de l’Agence des Nations unies pour les réfugiés. Aujourd’hui, des villes comme Osnabrück, Darmstadt, Potsdam ou Marbourg soutiennent des initiatives pour une relocalisation des exilés bloqués en Grèce et en Italie. Mais d’autres communes cherchent plutôt à limiter le nombre d’exilés, surtout s’il s’agit de personnes nécessitant une assistance financière. Elles entendent concentrer leurs efforts sur l’intégration de ceux « qui sont déjà là ». « Elles sont tenues de mettre à disposition des services économiques, sociaux et culturels nécessaires, à tous leurs habitants, donc aussi aux étrangers, aux immigrés[8] ». Le raisonnement est pragmatique : beaucoup d’exilés vont rester plusieurs mois ou quelques années ; dès lors, des mesures d’intégration attentives doivent permettre d’éviter des coûts et des problèmes plus tard.

Les villes, seuls lieux de refuge ?

Les villes sont souvent pionnières dans l’élaboration d’un autre accueil pour les exilés. Elles sont nombreuses, en Amérique du Nord mais aussi en Europe, à s’affirmer comme « ville-refuge », à militer en faveur d’une politique d’hospitalité tout en se constituant en réseau pour échanger sur leurs pratiques d’accueil. En Allemagne, il n’existe pas (encore) de « Zufluchts-Städte » (ville-refuge), même si beaucoup s’engagent pour un accueil digne des exilés. Plusieurs sont membres de réseaux comme Icorn (International Cities of Refuge Network) pour l’accueil d’écrivains et d’artistes persécutés ou, comme Solidarity Cities, pour une réponse européenne plus humaine à l’accueil des exilés.

La notion de ville-refuge est ancienne. De tous temps, les villes ont été une protection pour des personnes persécutées. Le dicton médiéval le dit : « l’air des villes rend libre ». Comme le soulignait Jacques Derrida, c’est dans les villes qu’une éthique de l’hospitalité a pu se déployer, contrebalançant des politiques d’immigration restrictives élaborées par l’État.[9] Indépendamment de leur statut légal et de leur appartenance, ou non, à l’État-nation, les citadins ont des droits qui découlent de leur résidence dans la ville, rappellent les penseurs d’une « citoyenneté urbaine » et d’un « droit à la ville »[10]. Les villes ne peuvent pas être imaginées sans immigration : elles ont toujours attiré les immigrants et sont par définition des lieux de diversité, « les personnes similaires ne peuvent pas créer une ville[11] ». Les villes n’hésitent pas à mettre en avant leur cosmopolitisme en se définissant comme villes de diversité ou comme villes interculturelles. L’accueil des exilés est facilité par une présence forte d’immigrants parmi les habitants et la présence d’associations engagées sur ce champ.

Les villes ne peuvent pas être imaginées sans immigration : elles ont toujours attiré les immigrants et sont par définition des lieux de diversité.


Mais le système actuel de dispersion fait que des exilés se retrouvent aussi dans des petites villes ou dans des communes rurales. Cela n’est pas toujours un désavantage au regard du marché du logement et du nombre de personnes dépendant des aides sociales dans les grandes villes. Des petites villes ou des communes rurales, qui souffrent d’un exode et de la perte d’infrastructures, ont même un intérêt à élaborer une politique favorable à l’attrait des exilés. Ainsi le maire de Goslar, cette cité de 50 000 habitants en Basse-Saxe, dans une zone rurale particulièrement touchée par le vieillissement et la baisse de population, a demandé plusieurs fois l’augmentation du quota des exilés attribué à sa région.

L’accueil des exilés dans ces communes rurales représente peut-être un potentiel pour ces régions, mais aussi un grand défi. En effet, le manque d’infrastructures (de transports publics, de commerces de proximité, d’associations) comme de possibilités de formation et de travail, pèse lourd pour les exilés. Dès lors, comme les jeunes Allemands, ils partent vers les villes, dès qu’ils ont obtenu leur permis de séjour. Au-delà des perspectives professionnelles, les exilés ont besoin du soutien d’associations (pouvant donner des conseils sur la procédure d’asile, des traductions, etc.) souvent plus présentes dans les grandes villes tournées vers le monde. De même, comment satisfaire leurs attentes pour ce qui touche aux habitudes alimentaires, aux pratiques religieuses … ? Enfin, dans beaucoup de zones rurales, surtout dans l’Est de l’Allemagne, les exilés peuvent être confrontés à des hostilités plus ou moins ouvertes et violentes de la part des populations locales.

Au-delà de la taille de la commune, l’accueil est donc déterminé par toute une pluralité de facteurs et d’acteurs individuels, collectifs et institutionnels qui « négocient » l’asile. Au-delà de la politique et l’administration municipale, les initiatives citoyennes (pour ou contre les exilés) et les personnes exilées, bien sûr, participent à cette négociation. Cette constellation d’acteurs, les relations de forces entre eux, la dynamique de leur interaction sont déterminantes.

Au-delà de la politique et l’administration municipale, les initiatives citoyennes (pour ou contre les exilés) et les personnes exilées participent à cette négociation.


Les variations locales dans l’accueil, fruits de ces négociations, soulèvent la question des avantages et des risques liés à un surcroît de liberté laissé aux communes. Pour certains, comme le politologue Hannes Schammann, elles entrent en contradiction avec la recherche d’une harmonisation des conditions de vie au sein d’un même pays et de l’Europe. Elles signifient pour les demandeurs d’asile, tant qu’ils ne peuvent pas choisir leur lieu de vie, que la qualité de l’hospitalité, voire leurs perspectives de rester, dépendent de l’arbitraire aveugle du hasard[12]. Cependant, la décentralisation des compétences peut signifier aussi que les décisions seront prises au plus près des besoins, davantage en lien avec les communautés locales, en faveur d’une vraie politique d’hospitalité. Et lorsque l’horizon national est marqué par la volonté de restreindre les droits des demandeurs, d’augmenter les expulsions et de fermer les frontières, l’échelle locale (et surtout les villes) apparaît comme un éventuel contrepoids. C’est ce que traduit l’importance croissante des débats autour des villes-refuges ou de villes-solidaires en Allemagne et plus largement en Europe.

Dans le cas allemand, les communes disposent d’une marge de manœuvre importante. Elles sont nombreuses à s’engager pour un accueil plus digne, pour l’intégration des exilés, et parfois dépassent le quota qui leur est assigné.

Les villes sont souvent des précurseurs dans l’élaboration des mesures pour un accueil différent. En se mettant en réseau, elles échangent sur leurs pratiques et se positionnent face à une politique nationale et européenne perçue comme « inhumaine ». Elles veulent s’inscrire dans la continuité des villes-refuges, garantissant des droits à tous leurs habitants indépendamment de leur statut légal.

Les villes sont souvent des précurseurs dans l’élaboration des mesures pour un accueil différent.


Les villes et leurs habitants proposent un autre regard sur la migration : un phénomène habituel et non une exception, un avantage et non seulement un problème. Et cette perspective est portée par des initiatives citoyennes qui sont particulièrement développées dans les grandes villes. Certes l’afflux des exilés vers les grandes villes crée aussi des conflits, par exemple pour la distribution des aides sociales ou l’accès au logement. Il faut donc réfléchir sur les possibilités et les limites de cette notion de « villes-refuges » et l’étendre à celle de « communes-refuges » en Allemagne (et ailleurs), responsables du bien-être de tous leurs habitants, y compris les exilés. N’y a-t-il pas là une véritable alternative à la conception de la citoyenneté définie par l’État-nation et une base pour l’élaboration d’une politique d’hospitalité ? Pour les communes, la discrimination à l’égard d’une partie de la population, fondée sur un statut légal, peut être contreproductive dans leur effort d’assurer la sécurité, la stabilité et le bien-être des habitants de la cité.



[1] Eurocities, Lettre ouverte de maires européens aux leaders de l’UE à l’occasion de la Journée des réfugiés, 2016.

[2] Le terme est ici utilisé comme terme générique regroupant les demandeurs d’asile, les personnes admises provisoirement, les personnes ayant obtenu le statut de protection subsidiaire et les réfugiés statutaires.

[3] Je tiens à remercier vivement Lenny Martinez pour sa relecture attentive de cet article.

[4] Avec trois projets de lois en octobre 2015, mars et juillet 2016, le gouvernement allemand a durci le droit d’asile comme jamais depuis les années 1990 : ajout de pays à la liste des « pays sûrs », suppression du droit au regroupement familial pour les personnes bénéficiant d’une protection subsidiaire, distinction des demandeurs d’asile avec ou sans « de bonnes perspectives de rester », augmentation des expulsions.

[5] Sondage mené par le magazine politique Monitor. <http://kommunen.monitor.de>

[6] Les personnes originaires de pays dits sûrs sont parfois obligées d’y rester jusqu’à la fin de leur procédure et leur probable expulsion. Les critiques caractérisent ces centres comme des « camps » au sens des « institutions totales » évoquées par Goffmann, soulignant que les exilés y sont soumis à un fonctionnement bureaucratique et à une surveillance permanente ; et qu’il y a peu ou pas d’intimité et de contact avec le monde extérieur.

[7] Tobias G. Eule, Inside immigration law : migration management and policy application in Germany, Ashgate Publishing, 2014.

[8] Michael Bommes cité dans Christina Boswell et Gianni D’Amato (dir.), « Integration Takes Place Locally : On the Restructuring of Local Integration Policy », Immigration and Social Systems. Collected Essays of Michael Bommes, Amsterdam University Press, 2013, p. 128.

[9] Jacques Derrida, Cosmopolites de tous les pays, encore un effort !, Éditions Galilée, 1997.

[10] Henri Lefèbvre, Le droit à la ville, Anthropos, 1968.

[11] Aristote cité par Richard Sennett, La chair et la pierre : le corps et la ville dans la civilisation occidentale, Éditions de la passion, 2003 [W.W. Norton, 1994].

[12] Hannes Schammann, « Rette sich, wer kann ? Flüchtlingspolitik im Föderalismus », Aus Politik und Zeitgeschichte, p. 26–31, juin 2015.

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