La dette publique de la Grèce est, à tous égards, insoutenable. Même le Fonds monétaire international (FMI) et les créanciers privés grecs ne nient plus ce constat. Là où font erreur la Banque centrale européenne et tous ceux qui ont décidé en décembre 2011, avec les chefs d’États européens, de fournir de l’argent en quantité illimitée pour éviter le naufrage de la Grèce, c’est qu’ils voient dans la crise européenne de la dette un événement nouveau qui ne se reproduira jamais plus. Ce caractère unique de la crise a permis de justifier une réponse sans précédent et le fait que personne, en Europe, ne s’y était préparé.

Or l’État grec a connu des périodes de défaut partiel ou total sur plus de la moitié des deux derniers siècles. Presque tous les pays souverains du monde développé ont vécu une ou plusieurs périodes de défaut, comme l’ont montré Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff dans une étude révolutionnaire publiée fin 2009 [2010 pour la traduction française : Cette fois c’est différent. Huit siècles de folie financière, Pearson]. De même, l’annulation de leurs dettes insoutenables n’a rien d’inhabituel et n’a menacé en aucune manière le système financier mondial. Depuis 1996, plus de 40 pays ont obtenu un allégement plus ou moins étendu de leur dette, simplement parce qu’ils étaient en faillite. Parmi eux un nombre important de pays pauvres, pour la plupart africains, ont obtenu un effacement de dette allant jusqu’à 90 % de leurs obligations vis-à-vis de créanciers étrangers, à la faveur de l’initiative pays pauvres très endettés (PPTE) et de l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM)1. Parmi ces 40 pays, on trouve également des États dont les montants absolus de dette extérieure avoisinaient ceux de la Grèce d’aujourd’hui : l’Irak en 2004, l’Argentine avec son défaut de 2002. Contrairement aux PPTE, l’Argentine ne se vit pas accorder de « généreux » allégements de dette par ses créanciers étrangers ni par les institutions financières internationales – Banque mondiale et FMI. En revanche, ce pays d’Amérique du Sud réussit à imposer aux créanciers détenteurs de ses obligations une décote de près de 70 %.

Fait remarquable, dans tous ces cas, avant d’obtenir un allégement de dette, les gouvernements tentèrent de respecter les échéances de remboursement en recourant à de vastes emprunts extérieurs et à des coupes radicales dans les dépenses publiques. Comme la Grèce en a fait l’expérience au cours des dix-huit mois écoulés, ceci, loin de résoudre la crise de la dette, ne fit que l’aggraver. Certains endurèrent calmement l’austérité – qui toucha en priorité les plus pauvres – tout en s’enfonçant dans l’endettement, du fait des nouveaux emprunts. En raison de la rigueur, le Pib et les recettes des exportations n’augmentaient pas au même rythme que la dette. D’autres résistèrent, en Jamaïque ou au Sénégal par exemple.

Chacun ses maux de dette

En tant que pays surendetté, la Grèce ne présente pas non plus une situation unique. Selon le ratio usuel, les pays en développement ou émergents dont le poids de la dette dépasse le seuil de 80 % du Pib sont au nombre de 11. Ce chiffre passe à 24 si l’on tient compte d’autres ratios qui rapportent la dette aux recettes d’exportations et qui sont particulièrement pertinents pour les pays qui, contrairement à la Grèce, doivent gagner des devises fortes pour assurer leurs remboursements. En matière de surendettement souverain, les « points chauds » hors zone euro sont situés dans les Caraïbes, dans les pays d’Europe centrale et orientale et ceux de l’ancienne Union soviétique, sans oublier certains pays pauvres d’Afrique auxquels des allégements de dette ont déjà été octroyés. Les causes en sont multiples. Les Caraïbes sont vulnérables aux conditions météorologiques extrêmes. Dans la Communauté d’États indépendants, le surendettement est souvent imputable au choc de la libéralisation des marchés qui, couplé à une gouvernance médiocre, a généré d’énormes importations de capitaux.

Le ré-endettement rapide constaté dans certains pays pauvres lourdement endettés est plus parlant encore. En 2009, la Banque mondiale et le FMI durent admettre pour la première fois que certains pays ayant bénéficié du processus PPTE étaient déjà exposés à un risque élevé de surendettement, voire de défaut. Telle fut, dès octobre 2011, la triste réalité pour huit des 32 pays pauvres ayant obtenu de substantiels allégements.

La leçon à tirer de cette expérience est que – contrairement à ce que la Banque mondiale, le FMI et le G8 ont tenté de faire croire – les initiatives PPTE/IADM n’étaient pas et ne pouvaient pas constituer une solution durable. Ce constat, totalement indépendant des paramètres et des seuils d’allégement de dette – critiqués à juste titre –, se rapporte à une réalité simple : tout prêt accordé s’accompagne d’un risque, plus ou moins important. Quand ce risque existe, le débiteur peut faire faillite, immédiatement si le prêt accordé surpasse ses capacités économiques, ou au terme d’un laborieux processus consistant à rééchelonner la dette ou à faire entrer de l’argent frais.

Un pays souverain peut devenir insolvable de la même manière qu’une entreprise privée ou un particulier : en raison de la faiblesse de son économie, d’une mauvaise gouvernance, d’emprunts qu’il ne pourra jamais rembourser, ou de circonstances malheureuses qui lui échappent totalement. Cependant, à la différence des entreprises et des particuliers, la plupart des régimes juridiques ne permettent pas aux États d’accéder à un processus global de mise en faillite. Au lieu de cela, les créanciers internationaux que sont les gouvernements des pays riches, les banques et les institutions financières internationales ont mis en place divers forums et clubs au sein desquels ils examinent la possibilité d’accorder un allégement de dette à un État, pour autant que celui-ci corresponde à leurs intérêts politiques et économiques.

Parallèlement aux initiatives PPTE/IADM, d’autres structures (qui les chevauchent partiellement) existent : le Club de Paris (pour les États créditeurs) et le Club de Londres (pour les banques privées). Mais il n’existe pas d’enceinte comparable pour les emprunts internationaux émis sous forme d’obligations souveraines, pourtant extrêmement fréquents de nos jours. Le point commun des mécanismes existants ? Ils sont entre les mains de créanciers qui sont simultanément juges et parties, ce qui n’est pas un gage d’efficacité des procédures. Ces créanciers fixent les conditions et mènent des négociations individuelles qu’ils organisent eux-mêmes avant de décider en dernier ressort d’alléger ou non la dette d’un État. S’apparentant à l’absolutisme, cette pratique restée figée malgré l’État de droit moderne, est non seulement injuste mais aussi extrêmement inefficace.

Au fond, la crise de la dette des pays africains depuis les années 1980 et la situation actuelle de la zone euro ont en commun le retard à restaurer la solvabilité. Jusqu’en 1988, et même après l’introduction par le Club de Paris de premiers plans timides et partiels de réduction de dettes, il n’existait aucune possibilité d’allégement pour les pays en développement. Le principal instrument pour traiter le surendettement souverain fut de refinancer les États africains et sud-américains à partir des caisses publiques, afin qu’ils remboursent les banques privées de l’hémisphère Nord. Au début, le remboursement de la dette fut maintenu par un financement bilatéral officiel, souvent associé aux anciennes relations coloniales. Mais la charge d’éviter le naufrage des États insolvables fut de plus en plus transférée aux institutions financières multilatérales, en particulier la Banque mondiale et le FMI, avec deux effets majeurs. D’abord, la dette irrécouvrable passa des créanciers privés aux créanciers publics multilatéraux. Ensuite, l’allégement de la dette, qui s’avéra finalement inévitable, fut retardé par le recours à des emprunts toujours plus élevés et revint beaucoup plus cher que s’il était intervenu plus tôt. En retardant l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité, les gouvernements et les institutions financières internationales commirent un acte sanctionné comme délit pénal dans la plupart des régimes juridiques européens : le retard de procédure d’insolvabilité.

La même chose se produisit entre avril 2010, lorsque le Premier ministre Papandréou déclara son pays techniquement insolvable, et la fin de 2011 : plutôt que d’imposer une décote rapide et suffisamment importante aux créanciers existants, les investisseurs (banques, compagnies d’assurance et autres), après avoir profité des taux d’intérêts élevés servis sur les obligations grecques, furent autorisés à se retirer, leur place étant comblée par de l’argent public dans le cadre du Fonds européen de stabilité financière et, plus tard, du Mécanisme européen de stabilité.

Pendant ces vingt mois, la dette grecque continua de grossir en chiffres absolus, ce qui a nécessité une décote supérieure à ce qu’il aurait fallu début 2010. En témoignent le montant croissant des remises de dette « volontaires » de la part des créanciers privés, sous la houlette de l’Institut de la finance internationale à Washington (association des grandes banques et institutions financières mondiales). Refusant au départ toute décote, ils ont ensuite proposé des taux de 21 % et 50 %, puis, en janvier 2012, une décote réaliste de 75 % sur les revendications privées qui subsistent, alors que l’économie continue de plonger sous l’effet d’une austérité insensée.

Prendre le mal à la racine

Les défis à relever pour éviter la répétition à l’infini de très longues crises de dettes souveraines sont de deux ordres. Il faut élaborer un mécanisme permanent pour ne pas devoir partir de zéro lorsqu’une crise se déclenche, ce moment étant le pire pour entreprendre quoi que ce soit. Il faut aussi un cadre ayant la capacité de surmonter les lacunes des mécanismes existants. Le code américain des procédures d’insolvabilité des particuliers (notamment son chapitre IX qui traite des débiteurs disposant de pouvoirs de gouvernement) donne des orientations parfaitement applicables. Un tel cadre doit comporter trois éléments essentiels : un processus global regroupant dans une procédure unique toutes les revendications adressées à l’État souverain insolvable; l’évaluation de la nécessité (ou non) d’un allégement de dette par une institution indépendante (ni débitrice, ni créditrice et sans aucun lien avec l’une ou l’autre des parties); une prise de décision indépendante quant au paiement ou non de la dette. Devront aussi être intégrés, par exemple, le droit de toutes les parties prenantes à être entendues avant la prise de décision, ainsi que l’examen de la légitimité de chacune des créances.

Des propositions de cadre international pour traiter l’insolvabilité des États ont été développées dès la crise de la dette des années 1980 en Amérique latine. Elles peuvent être réparties en deux catégories (qui ne sont pas exclusives l’une de l’autre) : les processus ad hoc et les tribunaux permanents d’arbitrage sur la dette. Pour les ONG qui visent l’instauration d’un cadre au niveau mondial, l’établissement d’un processus ad hoc pourrait être une première étape permettant de développer une coutume et une jurisprudence nouvelles, avant qu’une véritable chambre permanente des dettes ne soit créée dans un organisme international adéquat (tel que la Cour permanente d’arbitrage).

Le FMI a même présenté en 2001 sa propre version d’un cadre relatif à l’insolvabilité des États : le « mécanisme de restructuration de la dette souveraine », dont la force aurait permis, grâce à la participation des 184 pays membres du Fonds, d’éliminer de façon fiable la possibilité de tout recours juridique pour les créanciers procéduriers comme les « fonds vautours ». Le principal inconvénient de ce modèle était que le FMI s’était, de façon absurde, désigné lui-même – ou plutôt un organisme nommé en dernier ressort par son propre directeur général – comme arbitre. Étant, par définition, un créancier important de presque tout État en détresse économique, octroyer le pouvoir de décision au FMI équivalait à proroger la principale tare structurelle des cadres existants.

Cependant, si le FMI n’avait pas été contraint en 2003 par l’administration Bush de mettre sa proposition en veilleuse, l’Europe n’aurait pas perdu dix-huit mois pour savoir s’il y avait réellement un problème avec la dette grecque, s’il fallait le résoudre et qui devrait alors en supporter les coûts. En effet, toutes les étapes de la procédure auraient été claires dès le moment où la Grèce aurait formellement cherché à se protéger de ses créanciers selon un plan prédéfini. La crise serait derrière nous et il est probable que la Grèce serait déjà en voie de rétablissement – comme l’Argentine l’a été juste après son défaut et les conversions de dette qu’elle imposa de 2002 à 2005.

Le remède

Une réforme aussi considérable de l’architecture financière mondiale est-elle une option réaliste? Deux faits incitent à le penser. Primo, les crises de dettes souveraines vont continuer de hanter l’économie mondiale. De l’Irlande et de la Hongrie (criblée de dettes) au Burundi, nouvellement surendetté, et au Zimbabwe, défaillant notoire, elles vont continuer d’alourdir les comptes des créanciers, d’entraver les flux financiers internationaux et de produire des catastrophes sociales dans tous les pays touchés. Secundo, les responsables politiques ont pris conscience du coût final élevé des processus morcelés pour la communauté internationale. Depuis la fin de la dernière décennie, la Norvège puis l’Allemagne se sont engagées à travailler à la mise en place d’un cadre international d’insolvabilité s’inspirant de travaux réalisés depuis les années 1980 par des universitaires, des ONG et des organismes de l’Onu, tout en adaptant leurs concepts à un monde de marchés financiers libéralisés. Nombreux sont aussi ceux, parmi les institutions internationales, qui ont exprimé leur soutien de principe à un mécanisme équitable et transparent de règlement des dettes et qui ont rejoint les efforts des ONG pour déterminer comment mettre en place un processus d’une telle ampleur2.

Malgré quelques signes prometteurs, l’échec des efforts déployés pour convaincre la présidence française du G20 d’inscrire la nécessité d’un New Deal sur la dette à l’ordre du jour du sommet de Cannes (en raison du refus de Bercy) a jeté un froid. Il apparaît évident qu’un mécanisme de juste règlement de la dette ne peut et ne sera pas développé par le G20. Ce projet ne peut être « dicté » par aucun organisme de gouvernance mondiale, fût-il moins incohérent et plus désintéressé que le G20. Une telle réforme devra être revendiquée et gagnée par les pays qui, effectivement touchés par la crise, feront passer leurs obligations envers leur population avant celles qu’ils ont vis-à-vis de leurs créanciers.

Deux stratégies sont actuellement poursuivies par la société civile au plan mondial :

- Encourager les gouvernements surendettés à exiger l’application d’un processus juste et global à leur propre situation. En effet, les problèmes de dette se distinguent des besoins d’argent frais car le débiteur y bénéficie d’un rapport de force beaucoup plus favorable. Beaucoup d’États n’ont malheureusement pas su l’exploiter par le passé, en raison, pour une part, du faux dilemme consistant à rembourser la totalité de la dette ou à suivre la voie tracée par les créanciers en cas d’insolvabilité. Dans l’idéal, il faudrait que les débiteurs se disent prêts à payer ce qui est soutenable et légitime, tout en négociant avec leurs créanciers, mais pas dans les conditions imposées par ces derniers. La clef de la réussite est une stratégie dynamique qui consiste non seulement à cesser les remboursements, mais aussi à mener la négociation en tirant profit d’un environnement favorable. L’exemple de l’Argentine entre 2002 et 2005 éclaire la marge de manœuvre dont les débiteurs disposent et qu’ils peuvent exploiter afin d’éviter une crise de longue durée.

- Créer un environnement favorable pour les gouvernements débiteurs qui veulent se lancer dans une telle négociation. Un gros travail en ce sens a été réalisé jusqu’ici par des réseaux informels d’organismes de l’Onu, d’ONG, d’universitaires réputés et d’organismes consultatifs intergouvernementaux. Cependant l’élément clef sera probablement constitué par, d’un côté, des gouvernements partageant la même vision et, d’autre part, l’aide aux débiteurs innovants par des conseils, un appui politique et des financements, lorsque ce sera nécessaire, pour faciliter un nouveau départ après la conclusion d’un accord sur le règlement de la dette. L’Allemagne et la Norvège ont été récemment rejointes par la Suisse où, en décembre 2011, une motion parlementaire votée à l’unanimité a chargé le gouvernement d’élaborer un plan global en cas d’insolvabilité souveraine. Par ailleurs, le gouvernement argentin a réuni en décembre les principaux experts à Buenos Aires pour dégager les enseignements à tirer de la négociation de sa dette et développer le « maillon manquant de l’architecture financière mondiale » : un mécanisme d’insolvabilité des États.

16 janvier 2012

Notes