Table ronde réunie pour Projet par Bénédicte Madelin, directrice de Profession Banlieue.


Projet – Quels sont, au niveau local, les leviers pour réduire les inégalités ?

Isabelle Moulinier – Le territoire de Montreuil se caractérise par une mixité urbaine, mais par une réelle diversité à l’échelle des quartiers. On constate une évolution des inégalités sociales et territoriales entre des quartiers avec un fort potentiel de développement économique et des quartiers en « décrochage ». Il existe notamment une forte disparité en matière de transport entre le « plateau », mal desservi, où sont situées trois zones urbaines sensibles, et les quartiers du bas Montreuil et du centre ville.

Le développement massif du secteur tertiaire contribue à redynamiser le marché de l’emploi à Montreuil, ville anciennement industrielle. Mais cette redynamisation profite peu aux montreuillois les plus démunis. Le développement économique attire de nouvelles populations  de cadres, qui  viennent s’installer dans le centre ville et le bas Montreuil. Parallèlement, on assiste à l’arrivée de nouveaux habitants en situation précaire, ce qui est source de tensions entre les habitants parfois au sein d’un même quartier.

Le Cucs [1], avec d’autres politiques publiques, a été mis en place dans le but de lutter contre cette dualisation sociale et territoriale. Ses axes d’intervention prioritaires sont l’emploi, l’insertion et le développement économique, l’éducation et les actions en direction de la  jeunesse ; le public prioritaire étant les 12-25 ans. Ce projet a été élaboré selon une logique participative en cherchant à associer un maximum d’acteurs à sa préparation. Les avancées dans la réduction des inégalités sont-elles mesurables ? Nos outils d’évaluation permettent de piloter le dispositif au fur et à mesure de l’avancée du projet, par territoire et par thématique, mais ils sont très particularisés. Pour comprendre si les inégalités ont été réduites et avoir une vision globale, il serait nécessaire de faire une synthèse de tous ces éléments.

Patrick Norynberg – Les moyens pour lutter contre les inégalités sont multiples au niveau local. Pour notre part, nous développons notamment toute une série d’actions en direction des enfants. Par exemple, depuis une dizaine d’années, des ateliers périscolaires sont dispensés dans la commune. Aujourd’hui, ces ateliers touchent quelque 1 500 enfants.

Nous avons engagé par ailleurs une politique active de prévention à travers le contrat de sécurité et de prévention de la délinquance. Un autre exemple de ce qu’a permis la politique de la ville : en 2000, dans le grand ensemble des Tilleuls, une régie de quartier a été créée, qui embauche des habitants ; aujourd’hui, 75 salariés sont passés dans cette structure.

Ce ne sont là que quelques exemples des multiples réalisations. Pourtant, la situation se dégrade dans un certain nombre de domaines. Car toutes les mesures qui relèvent d’un droit spécifique doivent s’accompagner d’actions au niveau du droit commun. Or, malheureusement, l’État n’est pas assez présent sur les territoires de la politique de la ville.

Marc Ratsimba – La politique de la ville pose trois questions. D’abord celle des moyens qui sont insuffisants. La rénovation urbaine à Clichy-Montfermeil est la plus grosse opération de l’Anru [2] en France (plus de 200 millions d’euro déjà contractualisés et 500 millions à terme). Or ce projet ne concerne qu’un seul quartier du territoire communautaire alors même que deux autres quartiers (Bois du temple et Bas Clichy) auraient eux aussi besoin d’un tel programme. La question des moyens des politiques spécifiques reste très importante. D’ailleurs, c’est ce que je reproche au livre vert [3] qui aborde longuement les questions d’organisation, celles des outils, etc., mais qui n’évoque pas les moyens financiers.

La seconde question est celle de la nécessité d’un dispositif contractuel unique autour duquel tout le monde puisse coopérer. Cette ambition s’est traduite dans un certain nombre de projets : le contrat de ville, le contrat urbain de cohésion sociale. Malheureusement, nous n’y sommes toujours pas arrivés puisqu’il existe encore une multitude de contrats.

Enfin, le dernier enjeu concerne le partenariat. Les acteurs locaux ont du mal à travailler ensemble. Les partenaires sont-ils prêts à partager des informations ? Ont-ils les mêmes objectifs ? Sont-ils prêts à développer une compréhension mutuelle des enjeux, à adapter leurs objectifs et leurs moyens, à définir clairement leurs compétences ?

Comment mener une politique efficace en matière de lutte contre les inégalités au niveau local en affrontant toutes ces difficultés ? La politique de la ville a permis de nombreuses avancées en la matière. Avant l’apparition de tous ses outils, Clichy-sous-Bois était un territoire sur lequel l’État intervenait peu. Aucun logement neuf n’avait été construit depuis 15 ans ! La politique de la ville a impulsé un réel dynamisme en matière de rénovation urbaine, mais aussi dans les champs éducatif et culturel. On ne peut pas ignorer le rôle des financements et des dispositifs de la politique de la ville sur les territoires. Mais cela règle-t-il pour autant la question des inégalités ? Pas vraiment, même si cela permet de mettre en mouvement un territoire.

Corinne Tixier – Les leviers pour réduire les inégalités à l’échelle de l’agglomération Plaine Commune dans le cadre de la politique de la ville concernent principalement les projets de rénovation urbaine. Quand l’Anru a été créée, Plaine Commune a manifesté la volonté de mettre en place un contrat territorial qui englobe l’ensemble des projets de rénovation urbaine de la communauté d’agglomération. Aujourd’hui, 24 quartiers (soit 52000 logements et 120000 habitants) sont concernés par ce projet de 1,4 milliards d’euros qui prévoit entre autres des démolitions et des reconstructions afin de requalifier le cadre de vie et diversifier l’offre d’habitat.

Mon ambition initiale, quand j’ai lancé l’élaboration de ce contrat territorial était de préciser le projet social de Plaine Commune et de voir comment la rénovation urbaine pouvait contribuer à ce projet social. Malheureusement, au bout du compte, le contrat territorial est resté très centré sur le bâti.

Même si, dans ce cadre, nous y développons l’usage de la clause d’insertion [4]. C’est un des moyens de réduction des inégalités qui doit permettre à des habitants de remettre le pied à l’étrier dans le monde professionnel et/ou d’acquérir une qualification. Nous développons également les démarches de gestion urbaine de proximité qui constituent un levier dans la prise en compte des habitants pour améliorer le fonctionnement urbain et social du quartier.

ProjetSi vous aviez une seule priorité ou une préconisation, en termes de lutte contre les inégalités, quelle serait-elle ? Que ce soit sur un objet sur lequel vous travaillez ou sur des modes d’intervention.

Corinne Tixier – Pour ma part, à l’échelle de la communauté d’agglomération, je pense qu’il faudrait se poser une question : quelles inégalités choisit-on de traiter prioritairement ? Il s’agirait de choisir une ou deux priorités afin d’éviter d’être confronté à l’immensité des besoins. Cette méthode permettrait de concentrer son énergie et les moyens sur ces priorités et d’acquérir peu à peu une plus grande visibilité sur les résultats. Cela donnerait une plus grande confiance pour travailler sur d’autres priorités par la suite. Le choix de quelques priorités n’empêche nullement et doit au contraire s’accompagner d’un travail fin visant à une meilleure articulation et complémentarité entre les différentes politiques publiques concourant à la réduction des inégalités.

En tant que responsable politique de la ville de Plaine Commune, j’ai un rôle de coordination, avec les collègues des services qui travaillent dans les quartiers. Ma fonction, selon moi, est de créer des passerelles entre les différentes politiques, dispositifs et outils mis en œuvre par l’agglomération. C’est contribuer à plus de transversalité entre les différents services pour mieux œuvrer à réduire les inégalités.

Isabelle Moulinier – Si j’avais une seule préconisation, ce serait de mieux coordonner l’intervention en matière de réduction des inégalités. Il y a là un préalable. Nous devons tous ensemble parvenir à parler de la même chose en termes d’objet de travail. Dans le cadre du développement social territorial, la politique de la ville et les politiques de droit commun interviennent concomitamment au service d’objectifs. La coopération est donc essentielle. Mon travail en tant que chef de projet s’inscrit dans une volonté de diffusion d’une culture du développement social qui soit transversale.

Patrick Norynberg – Il ne doit pas y avoir de quartiers en politique de la ville où le droit commun ne soit pas fortement mobilisé. C’est bien évidemment un point fondamental. Le droit commun doit s’appliquer là où la vie est plus dure. Je suis choqué de voir que les problèmes liés aux transports (Rer B) n’ont pas encore été réglés alors que la ville du Blanc-Mesnil est considérée comme territoire prioritaire depuis 15 ans ! Sur certains points, la ville peut agir mais jamais suppléer l’État. L’idéal serait que cette manière de travailler entre dans le fonctionnement des villes. Je pense que nous avons un rôle d’agitateur d’idées et d’impulseur de nouvelles méthodes de travail. J’espère que l’on pourra se retirer un jour, lorsque chaque acteur local aura intégré cette façon de travailler et qu’elle imprégnera le fonctionnement général des villes.

Marc Ratsimba – Pour ma part, je ne répondrai pas à cette question, car je considère qu’il n’est pas possible de sélectionner une priorité dans la mesure où les priorités sont multiples. L’emploi, l’éducation, la culture et la santé sont pour moi des enjeux incontournables pour lutter contre les inégalités. Mais d’autres priorités peuvent être plus structurantes, comme le désenclavement et la rénovation de l’habitat.

Le problème c’est que l’on raisonne toujours en termes de dichotomie. Aujourd’hui, le gouvernement estime que l’on a trop investi dans le domaine de l’urbanisme et qu’il faut donc se concentrer à nouveau sur des enjeux sociaux. Il y a six ans, au contraire, on disait que l’argent manquait pour le logement et l’urbanisme dans ces quartiers. En réalité, il n’y a pas d’opposition entre les deux volets. L’urbanisme peut aussi produire des effets sociaux. Par exemple, les contrats de rénovation urbaine peuvent régler des problèmes sociaux si on traite correctement les questions d’insertion, de relogement, d’accompagnement social et de restructuration des équipements scolaires. Négliger certaines priorités pour se concentrer sur d’autres, c’est risquer, dans quelques années, de se rendre compte que les réalisations sont insuffisantes et boiteuses. Pour moi, la mise en place d’un dispositif contractuel unique reste “la” priorité. Ce n’est pas grave si ce projet global regroupe 15 priorités.

Projet – Dans la politique de lutte contre les inégalités comment articuler le droit commun et un droit spécifique ?

Patrick Norynberg – La politique de lutte contre les inégalités relève à la fois du droit commun et du droit spécifique. Les transports, par exemple, relève du droit commun. Au Blanc-Mesnil, les manquements sont importants en la matière. Or il s’agit d’une condition essentielle pour l’accès à l’emploi. Paris est difficilement accessible depuis notre ville et de nombreux employeurs refusent d’embaucher des blancs mesnilois dans la crainte que leurs salariés arrivent en retard.

Alors que nous avançons dans un certain nombre de domaines, la politique de droit commun n’est pas à la hauteur. Nous avons mis en place des ateliers périscolaires mais en même temps on constate un turn over important des enseignants ou des fermetures de classe… De même, nous avons voulu mener des politiques efficaces de prévention, mais l’État n’a pas honoré son contrat : il manque 40 policiers au commissariat de Blanc-Mesnil. Cette situation me semble injuste vis-à-vis des habitants qui ne sont pas traités de façon égalitaire à comparer avec d’autres sur le territoire national. Et on pourrait continuer la liste avec la sécurité sociale et la CAF qui retirent leurs permanences. Des initiatives, des politiques intéressantes ont été entreprises, mais cela n’empêche pas le sentiment d’abandon de ces territoires ressenti par les professionnels et les élus.

Marc Ratsimba – Je considère que la lutte contre les inégalités est d’abord un enjeu des politiques de droit commun. On oublie trop que les domaines du transport, de l’éducation, de l’habitat privé et du logement social relèvent des politiques de droit commun.  Comme le Blanc-Mesnil, les villes de Montfermeil et Clichy-sous-Bois souffrent d’enclavement. Elles sont en effet à 1 h 15 de Paris, de Roissy, de Marne-la-Vallée en transport en commun, alors que moins d’un ménage sur deux possède une voiture. Là aussi, la politique de droit commun n’est pas assez performante. En matière d’habitat privé, le droit commun nous donne les moyens suffisants pour arrêter les phénomènes de dégradation pour les petites copropriétés qui ne sont pas trop dégradées. En revanche, pour les grandes copropriétés, nous sommes impuissants, ce qui rend nécessaire les moyens spécifiques de l’Anru.

Projet – Une politique de lutte contre les inégalités ne doit-elle pas se situer à une échelle plus large que le quartier ? Le fait de se situer dans une communauté d’agglomération permet-il de travailler dans une logique globale ?

Marc Ratsimba – On arrive mieux à travailler dans une logique globale depuis la création des outils d’intercommunalité. À Clichy-Montfermeil, la première structure intercommunale était une communauté de communes. Elle a été créée en 1997 dans le cadre de la politique de la ville pour gérer les deux zones franches urbaines créées en 1996 ainsi qu’un premier programme européen. La communauté d’agglomération est en charge du développement économique, de l’emploi et des équipements de quartier.

L’action sur ce territoire semble avoir progressé depuis la création de cette structure intercommunale. Les approches sont davantage cohérentes pour les deux villes. Mais nous sommes au milieu du gué. En matière de représentation politique, par exemple. Actuellement, la fonction de président de la communauté d’agglomération est remplie successivement par les maires des deux villes qui assurent un demi-mandat chacun (trois ans). Ils restent un peu maire de leur commune et sont en même temps président de la communauté d’agglomération. Ils gèrent la structure avec des conseillers communautaires issus des deux conseils municipaux. Si nous allons jusqu’au bout de la logique de représentation politique, il faudrait que le président soit élu au suffrage universel. C’était l’une des propositions du rapport de Jean-Pierre Sueur [5]. Les structures intercommunales ne doivent pas seulement être un moyen d’obtenir des moyens financiers supplémentaires. Elles doivent acquérir une légitimité afin d’effectuer un travail plus approfondi sur tout le territoire.

Patrick Norynberg – Nous n’avons pas encore de structure intercommunale. Le maire du Blanc-Mesnil a proposé une grande communauté d’agglomération regroupant neuf villes (de Bobigny à Villepinte), fondée sur une logique de développement territorial. Celle-ci pourrait voir le jour avant la fin 2011. Le fait de faire partie d’une structure intercommunale aidera-t-il à mener une action globale ? Je ne peux pas encore le dire mais il me semble que les problèmes en matière de transport et d’emploi ne peuvent pas être totalement traités à l’échelle communale. La ville mène de nombreuses actions pour favoriser l’accès à l’emploi, mais ce serait plus facile à l’échelon d’une communauté d’agglomération.

Toutefois, il est important de ne pas négliger la proximité. Qu’est-ce qu’une communauté d’agglomération représente pour les gens ? Ont-ils une idée des actions menées à cette échelle ? Quelle que soit la gouvernance, elle doit s’ancrer dans le local et le concret pour que les mesures soient mieux appropriées par les habitants.

Corinne Tixier – La communauté d’agglomération de Plaine Commune, créée en 2001, rassemble aujourd’hui huit villes (340 000 habitants). Elle est dotée de nombreuses compétences car il y avait une volonté politique forte. En matière de politique de la ville, il a fallu définir la répartition des rôles entre cette structure et les villes. Au titre des compétences communautaires (dont espace public, aménagement, habitat et développement économique), il a été décidé que la rénovation urbaine lui serait confiée. Nous avons alors élaboré un contrat territorial de rénovation urbaine et des équipes en charge des projets de rénovation urbaine ont été mises en place dans chaque ville.

Il y a deux ans, un Cucs a été mis en place à l’échelle de Plaine Commune et en relation avec les Cucs des huit villes. Au niveau de la communauté d’agglomération, même s’il existe un projet social, il n’a pas été complètement formalisé. J’espérais que le Cucs puisse le préciser. Mais il reste un peu une coquille vide. La politique de la ville est plutôt perçue comme un dispositif, une « petite tirelire » pouvant donner de l’argent aux associations. Elle n’est pas considérée comme une méthode de travail. À ce jour, la communauté d’agglomération ne dispose d’aucun crédit spécifique de l’État pour la politique de la ville. Elle émarge sur les crédits de l’Acsé [6] dans les huit villes. S’il y avait eu davantage de moyens financiers, la dynamique aurait été plus importante car plus motivante.

Je pense aussi qu’il y a une difficulté à articuler les logiques des Cucs et de l’Anru. Au sein de la structure intercommunale, la rénovation urbaine est la préoccupation principale, alors qu’en matière sociale, le portage politique est faible, même si les villes rencontrent des difficultés similaires. Plusieurs politiques contribuant à réduire les inégalités relèvent des compétences des villes : santé, éducation, citoyenneté, culture… Jusqu’à présent, les élus n’ont pas vraiment perçu l’intérêt d’une réflexion globale sur le projet social à l’échelle de Plaine Commune. Comme la décentralisation, la communauté d’agglomération représente un long processus et le volet social apparaît comme le plus difficile à penser et à mettre en place. Bien que cela soit le cas pour la majorité des projets, cela me surprend toujours.


1 / Les Contrats urbains de cohésion sociale (Cucs) sont les successeurs des contrats de ville de la période 2000-2006. Les Cucs sont signés pour trois ans entre l’État et les communes. Les cinq objectifs prioritaires des Cucs sont l’accès à l’emploi et le développement économique, l’amélioration de l’habitat et du cadre de vie, la réussite éducative et l’égalité des chances, la citoyenneté et la prévention de la délinquance, l’accès à la santé.
2 / L’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) met en œuvre le Programme national de rénovation urbaine (Pnru), institué par la loi du 1er août 2003 pour la ville et la rénovation urbaine et qui prévoit un effort national sans précédent de transformation des quartiers fragiles classés en Zones urbaines sensibles (Zus) ou présentant les mêmes difficultés socio-économiques. Cela se traduit par l’amélioration des espaces urbains, le développement des équipements publics, la réhabilitation et la résidentialisation de logements locatifs sociaux, la démolition de logements pour cause de vétusté ou le développement d’une nouvelle offre de logements.
3 / En mars 2009, la Délégation interministérielle à la ville (Div) a publié un Livre Vert intitulé Géographie prioritaire de la politique de la ville et contractualisation ».
4 / Les entreprises engagées pour les programmes de rénovation urbaine doivent embaucher un pourcentage d’habitants des quartiers concernés.
5 / Le rapport « Demain, la ville », remis en 1998 à Martine Aubry, alors ministre de l’Emploi et de la Solidarité, présente un bilan de la politique urbaine depuis vingt ans et dessine un projet global pour la ville de demain avec 50 propositions.
6 / Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances.



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