Expression emblématique de l’urbanisme moderne, le zonage est aujourd’hui couramment admis, même s’il continue à faire l’objet de sévères critiques. Le moindre de ses paradoxes n’est-il pas d’apparaître tout à la fois comme le facteur indispensable de la bonne gestion urbaine et le symbole d’effets pervers contraires à la cohésion sociale ? Il est vrai que sa nature polyvalente et son utilisation à des échelles géographiques variées par des acteurs aux motivations bien différenciées ne facilitent pas les choses.

Nous reviendrons sur le passé pour mieux appréhender quelles nécessités ont conduit les aménageurs à se doter d’un outil technique controversé. Puis, nous verrons en quoi le zonage peut être un instrument paradoxal de l’équité républicaine et de la solidarité nationale en imposant différentes formes de discrimination inégalement bénéfiques, susceptibles d’augmenter ou de limiter les chances des secteurs les plus défavorisées. Mais arrêtons nous d’abord sur la polyvalence de la notion.

Une notion aux finalités parfois contradictoires

Le terme de zonage recouvre plusieurs acceptions et met sur le même plan une situation donnée (la répartition des zones), un instrument spécifique (le découpage du territoire) et son utilisation par différents types d’acteurs – que ce soit dans l’intérêt commun ou à des fins partisanes. Conçu pendant longtemps comme un attribut majeur du pouvoir régalien, le zonage fait référence à cinq domaines distincts, en partie contradictoires : l’application de la norme, la régulation, la prescription et ses différents volets répressifs, la protection et enfin, la dérogation au nom de l’équité.

On distinguera, par exemple, les zones à urbaniser en priorité (ZUP) créées en 1958 et supprimées de plein droit à compter du 1er octobre 1991, les zones d’aménagement différé (ZAD) instaurées en 1962 et complétées d’un plan d’aménagement de zone (PAZ), les zones d’intervention foncière de 1975 (ZIF), sorte d’extension du droit de préemption, les zones de protection qui concernent soit le pourtour des établissements industriels dangereux, soit le milieu naturel et le patrimoine bâti ( « zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager » et autres parcs nationaux, entourés d’une « zone périphérique »).

Du point de vue de l’urbanisme, le zonage, lié au plan d’occupation des sols, apparaît d’abord comme un outil de rationalisation de l’espace avec, à la clé, une affectation de portion de territoire soigneusement délimité à des fonctions bien définies : résidentielles, commerciales, productives ou ludiques. En ce sens, la technique consiste à attribuer un usage particulier à des secteurs précis dans le cadre de la planification urbaine.

Aujourd’hui, cette spécialisation des composantes du domaine urbain et le principe des secteurs réservés semblent aller de soi au niveau local pour structurer la ville et l’ordonner. Les zones d’habitation, classées selon leur densité, se distinguent ainsi des zones d’activité, des zones commerciales et des zones vertes ou récréatives. Mais il ne s’agit là que d’une forme particulière, car il faut distinguer aussi les zonages d’analyse visant à mieux appréhender les segments du territoire, les zonages institutionnels (qui soulignent les limites administratives), et les zonages d’intervention (qui permettent de circonscrire les secteurs relevant d’une action publique spécifique et bénéficiant d’un régime dérogatoire). En principe, ces types de zonage doivent souligner l’exception qui confirme la règle. En réalité, leur démultiplication ouvre la voie à des recoupements avec des effets de superposition de zones conduisant à des enchevêtrements quasi inextricables.

Ordonner la ville : une histoire ancienne

Contrairement à ce que l’on croit souvent, les architectes et les ingénieurs ont eu très tôt le souci d’ordonner la ville. Ils ont élaboré des plans rationnels, souvent géométriques, et délimité des îlots susceptibles d’accueillir des constructions nouvelles. Quelques travaux précurseurs au xviiie siècle proposent une vision très rigoureuse des extensions urbaines. La procédure même d’alignement sera officiellement instaurée par Napoléon en 1807 dans un but d’abord hygiéniste : outre l’amélioration de la circulation, il s’agissait alors de construire et d’aménager des rues propres et saines.

Une cinquantaine d’années plus tard, Haussmann à Paris et Cerdà à Barcelone élaborent des plans remarquables : les rues nouvellement tracées délimitent des îlots qui seront urbanisés au gré des investisseurs immobiliers, banquiers, négociants ou industriels. Pour mieux contrôler les transactions, un cadastre (c’est-à-dire un registre définissant la surface et la valeur des biens fonciers) sera élaboré en France à partir de 1841.

Néanmoins, pour les historiens, la technique du zonage proprement dit serait née en Prusse en 1878, notamment pour distinguer la ville ancienne de ses quartiers d’extension. Un peu plus tard, Tony Garnier divise sa « Cité industrielle » en trois grandes zones : l’usine, la ville, les établissements pour malades. Faisant suite à l’utopie fouriériste du phalanstère, c’est une des premières manifestations de la répartition rationnelle des fonctions dans l’organisation humaine.

En France, le zonage est institué de manière formelle par la loi Cornudet de 1919 créant « les plans d’aménagement, d’extension et d’embellissement » pour gérer la reconstruction et contrôler le développement urbain au lendemain de la Première Guerre mondiale. Outre les voies à ouvrir ou à modifier, le plan détermine les réserves boisées, les édifices, les services publics et les emplacements destinés aux monuments. Cependant, les mots de zone et de zonage ne figurent pas encore explicitement dans la loi, la notion  restant réservée aux ceintures climatiques qui entourent le globe et à l’espace militaire non constructible qui s’étend au-delà des fortifications de Paris. En matière urbaine, le terme de zone n’apparaît qu’incidemment dans l’article 11, ajouté en 1924, concernant les lotissements. Il faudra attendre 1934 pour qu’un arrêté du Conseil d’État reconnaisse définitivement la validité du «  zoning », c’est-à-dire « la légalité de la répartition du territoire d’une commune en zones assujetties à des servitudes d’urbanisme particulières ».

Et c’est au cours du quatrième Congrès international d’architecture moderne organisé par Le Corbusier et Marcel Breuer en 1934 qu’est élaborée la première mouture de la fameuse Charte d’Athènes et de « la ville fonctionnelle ». Le texte, publié quelques années plus tard, classe les fonctions de la ville : « Habiter, travailler, se recréer, circuler ». Sans doute, le fait de séparer les fonctions est-il le résultat du fonctionnalisme, mais il ne s’y résume pas. Le Corbusier note : « La répartition spatiale de l’habitation est sanctionnée par l’usage et par des dispositions édilitaires considérées comme justifiées : le zonage ». Ceci dit, il n’est pas le seul à s’orienter dans cette voie. À la même époque, d’autres urbanistes proposent aussi de découper la ville selon « les temps de la vie ».

Le zonage souligne l’effort de rationalisation du développement urbain en décrétant que chaque activité humaine réclame un espace particulier : local d’habitation, usine, centre commercial, terrain destiné aux loisirs. Il a une fonction majeure d’encadrement et, avec les règlements qui lui sont associés, il permet d’organiser la ville future. Il a aussi l’avantage pour les élus locaux d’éviter les dépenses inutiles. L’extension de l’urbanisation par zone permet en effet de répartir dans le temps les efforts financiers demandés aux collectivités, en matière d’équipement par exemple. Le zonage permet également de contrecarrer la spéculation foncière en laissant aux municipalités la possibilité d’acquérir des terrains à des prix plus avantageux que s’ils étaient déclarés constructibles.

Curieusement, ce sont deux textes de loi sur l’urbanisme, promulgués en 1935 et en 1943 sous la houlette de Pierre Laval, qui imposent la désignation de « zones » pour les lieux où les constructions devront respecter des règles spécifiques.

La loi de 1943, considérable (114 articles), prévoit la division du territoire en une dizaine de « circonscriptions d’urbanisme »; elle contraint les grandes communes à établir des plans d’urbanisme et généralise le permis de construire. Cette loi peut être interprétée comme un compromis entre les deux courants qui s’opposent à la veille de la Seconde Guerre mondiale : le courant « culturaliste » qui préconise un zonage morphologique tenant compte de la nature des paysages urbains et de leur perception, et qui cherche à protéger l’existant tout en évitant à la fois de développer les ségrégations sociales et de porter atteinte aux intérêts des propriétaires fonciers ; et le courant « progressiste » largement fondé sur les principes de la Charte d’Athènes. Si le zonage permet donc d’organiser la ville future et de contrecarrer la spéculation foncière, il tend à créer, dans le même temps, des unités de vie artificielles, c’est-à-dire des zones résidentielles bien vite confondues avec les « quartiers d’habitation », puis les « quartiers » tout court.

Au lendemain des démolitions engendrées par la Seconde Guerre mondiale, le vocabulaire de la zone est réactivé. « Les zones sinistrées » deviennent des zones à aménager, ou à réaménager. Dans le cadre de la reconstruction, elles seront traitées en priorité. A l’époque, on s’intéressait d’abord aux « zones portuaires », aux « zones industrielles », aux « zones artisanales » et aux « zones rurales ». Les « secteurs pilotes d’aménagement rural », définis par une première circulaire de 1954, ne deviendront efficaces qu’à partir du vote de la loi d’orientation agricole en août 1960.

Le domaine de l’habitat est touché plus tard : la phase active concernant les « zones d’habitation » se situe pour l’essentiel entre 1955 et 1970. La prépondérance des habitations collectives locatives souligne la tonalité sociale des programmes ; mais la taille des opérations, assimilées à la construction de véritables quartiers nouveaux, est extrêmement variable. Entre 1958 et 1967, les « zones » se multiplient ; l’usage du mot devient courant aussi bien chez les aménageurs que chez les habitants. À côté des « secteurs à rénover » et des « secteurs sauvegardés » plutôt situés en centre-ville, les ZUP apparaissent en 1958 situées le plus souvent en périphérie, les ZAD (zones d’aménagement différé) en 1962 avec l’objectif de contenir la spéculation foncière, et les ZAC (zones d’aménagement concerté) avec le vote de la loi d’orientation foncière en 1967, comme instrument de correction du plan d’occupation des sols. Mais l’inconvénient du système n’est-il pas de conduire à créer des quartiers normalisés sur la base d’une même forme urbaine ? Le grand ensemble en est l’exemple le plus remarquable.

Les choses ont changé, et l’on tente aujourd’hui de sortir des contraintes imposées par un zonage trop rigoureux. Ainsi, la loi d’orientation pour la ville (juillet 1991) a permis de réintroduire les parcelles des anciennes ZUP dans l’ensemble du système urbain en modifiant l’affectation des terrains. Cela redonne de la souplesse à l’ensemble et réintroduit de la « mixité » sociale et urbaine, au risque de banaliser le caractère exceptionnel du grand ensemble.

Paradoxalement, les zones imposées par le Pacte de relance pour la ville en 1996 (zone urbaine sensible, zone franche, zone de redynamisation urbaine…) semblent l’expression même du retour de l’État au nom de la solidarité, c’est-à-dire de la discrimination positive appliquée au territoire, avec l’objectif de ramener les quartiers sensibles au niveau des autres. Ce zonage part de l’hypothèse selon laquelle « une réduction des prélèvements obligatoires sur un espace donné aurait d’emblée pour effet d’attirer les entreprises, et par conséquent, de les amener à se localiser sur ce dernier ». L’objectif poursuivi est « le rétablissement des équilibres d’ensemble sur tout le territoire » 1.

Mais le problème, ce n’est pas tellement la zone, c’est sa frontière. En spécifiant les limites des quartiers stigmatisés, la loi contribue à désigner leurs habitants. Peut-être aurait-il été préférable de penser la réintégration de ces quartiers à partir de la notion de réseau ? Dans une ville moderne, les réseaux, visibles ou invisibles, assurent la continuité de la vie urbaine : cheminements piétonniers, rues, circuits de transports en commun, câbles divers, etc. À cet égard, la notion de désenclavement, si souvent avancée par les tenants de la politique de la ville, semble paradoxale : elle conduit de facto à délimiter les enclaves jugées trop fermées tout en imposant leur réduction. Plus qu’au fractionnement, le désenclavement devrait aboutir à revivifier les continuités dans la ville et dans la perception du tissu urbain.

En ce début du troisième millénaire, on pourrait croire le zonage condamné à tout jamais… Il n’en est rien. Non seulement la « zone » reste présente dans le vocabulaire courant, mais elle trouve une nouvelle jeunesse avec l’écologie urbaine et le courant qui se revendique du « développement durable ». La capacité de charge (carrying capacity), notion créée par les Anglais pour évaluer les possibilités de développement d’un lieu (en termes de croissance démographique, d’exploitation des ressources, de pollution, par exemple.), est fondée sur la délimitation de nouvelles zones. Elle a été appliquée à Londres dans les années 1990 pour redensifier certains quartiers. Alors, que faire aujourd’hui dans le cadre de l’Hexagone ?

En finir avec le zonage ?

Une lecture attentive des écarts à la moyenne entre les quartiers sensibles et l’agglomération tout entière montre qu’ils varient considérablement d’un lieu à l’autre et que les effets de contexte sont très importants sur le territoire français. En ce sens et au nom même du principe d’équité, l’application des politiques devrait être modulée. Dans certaines villes riches (Lyon, Bordeaux, Toulouse, Strasbourg, La Rochelle par exemple), les écarts à la moyenne sont significatifs et le principe du rattrapage de la zone sensible, clairement délimitée par les indicateurs sociaux et économiques pour bénéficier d’avantages substantiels, est tout à fait admissible. En revanche, quand les écarts entre les quartiers sont faibles au sein de la commune considérée, le zonage peut présenter plus d’inconvénients que d’avantages. Dans la ville de Saint-Denis par exemple, et dans la majorité des communes de Seine-Saint-Denis (Le Raincy se présentant ici comme une exception), la notion d’écarts territoriaux, mesurés en termes statistiques, apparaît si peu pertinente que la plupart des quartiers pourraient être considérés comme prioritaires. Les difficultés rencontrées par les habitants ne diffèrent pas fondamentalement d’un secteur à l’autre, qu’ils résident dans l’habitat ancien ou dans l’habitat collectif, en centre-ville ou à la périphérie…

Le danger d’un zonage trop rigoureux serait de délaisser les secteurs les plus nombreux et présentant, quasiment, le même niveau de difficultés que celles des quartiers classés sensibles. Le découpage à la rue près tend à isoler des portions de territoire et à alimenter le ressentiment des voisins qui ne bénéficient pas des mêmes avantages. Mais les contrats urbains de cohésion sociale, définis en 2007, concernent en général toute la ville.

De manière plus large, la transversalité qui est au centre de la politique de la ville exige de penser non seulement le principe de continuité, mais aussi les articulations entre les différents niveaux d’échelle. Telle est l’ambition des « projets de territoire » : ces derniers ne se cantonnent pas au quartier ; au contraire, ils s’appuient sur la commune et, plus souvent même, sur toute la communauté d’agglomération. Comme le soulignent régulièrement les chefs de projets de Seine-Saint-Denis, celle-ci apparaît de plus en plus comme « l’échelle pertinente » des stratégies urbaines structurantes sur le long terme. Même si la proximité est un facteur important à ne pas négliger, c’est à cette échelle seulement que pourraient se développer réellement la dynamique contractuelle et se situer l’engagement commun des acteurs, élus, techniciens, représentants de l’État, partenaires des institutions sociales, chefs d’entreprise, habitants, etc. Dans le cas de la Seine-Saint-Denis, c’est à cette échelle que peut être réinvesti le principe du rattrapage. L’ampleur des difficultés y est telle qu’elle impose une intervention globale et une mobilisation massive des moyens publics.

L’objectivation par les chiffres dans la délimitation des zones pose d’autres questions redoutables qui sont liées à la perception des problèmes par les habitants des quartiers et par le voisinage. Les préjugés conduisent souvent à projeter sur les zones sensibles une image de ghetto qui devient un élément prégnant de la vie sociale, même si elle est parfaitement injustifiée. De même, le sentiment d’insécurité vécu par une partie des habitants peut enfermer le quartier dans le repli et, à terme, dans une spirale de dégradation sociale et relationnelle.

Le diagnostic de ghetto, plaqué sur les cités, fait écran. En se prêtant dramatiquement à la mise en scène, il met en lumière les stéréotypes ambiants ; il occulte la variété des appropriations de l’espace, la richesse des modes de vie et des formes d’adaptation qui voient le jour dans les quartiers populaires.

Finalement, le zonage pose autant de questions qu’il n’en résout. Son application exprime le paradoxe de politiques territoriales qui se prétendent égalitaires tout en développant les exceptions. Il souligne, s’il en était encore besoin, les orientations d’une politique de la ville contradictoire dans les termes et dans les attendus, qui s’appuie sur les fractures territoriales pour réduire les fractures sociales.

À la fragmentation spatiale imposée par le zonage répondent l’émiettement des dispositifs contractuels et la parcellisation des interventions, en dépit des discours récurrents sur la nécessaire globalisation. Pour répondre à ce défi, on pourrait étudier avec attention la récente proposition des chefs de projet de la Seine-Saint-Denis : il s’agirait de mettre en place une contractualisation unique unifiant les différentes lignes de crédits associés à la géographie prioritaire dans une enveloppe globale allouée aux municipalités, et répartie ensuite entre les différents porteurs de projet, l’État apparaissant alors comme une simple instance d’évaluation et une voie de recours. L’usage du zonage devrait rester exceptionnel et précisément ciblé, sans conduire à la stigmatisation des segments choisis. Restant rigide, il ne pourrait guère apparaître comme un outil d’avenir pour l’aménagement du territoire. Et en aucun cas, il ne peut constituer à lui seul un instrument de régulation sociale.

Révélateur des démarcations territoriales, l’excès de zonage dans les secteurs périphériques les plus exposés témoigne d’une crise beaucoup plus vaste, celle qui affecte la gestion urbaine et l’éthique de solidarité dans les sociétés contemporaines. Les zones sensibles, si difficiles soient-elles, portent une charge qui les dépasse. Loin de mériter la stigmatisation dont elles sont victimes, elles sont emblématiques du regard négatif porté a priori sur les banlieues populaires et sur les populations modestes. Si le zonage d’intervention exhibe les formes les plus criantes de la ségrégation et de la discrimination, il en dissimule d’autres, notamment les stratégies de fuite qui éloignent des secteurs les plus repérés.

Par exemple, plusieurs enquêtes soulignent que le taux d’élèves issus des catégories moyennes ou supérieures diminue régulièrement dans les zones d’éducation prioritaires 2. De même, les mobilités résidentielles mettent en exergue des processus d’évitement entre classes sociales, mais aussi entre Français « de souche » et populations d’origine étrangère. Le principe qui sous-tend ces dynamiques séparatistes est que le lieu de résidence représente un enjeu décisif pour l’avenir des enfants par les interactions de voisinage qu’il suscite.

En somme, le zonage donne à voir les frontières de la pauvreté en dissimulant les ruses de l’esquive qui sont beaucoup plus déterminantes dans le maintien des inégalités sociales. Face aux moyens déployés pour la recherche de l’entre-soi, et en dépit des invocations à la mixité, il est illusoire de croire que des politiques étroitement territorialisées peuvent réduire les inégalités de contexte fondées sur la méfiance vis-à-vis des interactions locales, mais aussi sur tout l’environnement social, scolaire, sanitaire et économique.