Instruments indispensables du débat démocratique, les Ong internationales constituent cependant un ensemble hétéroclite, fortement hiérarchisé et parfois assez proche des cercles politiques officiels. Comment évaluer leur légitimité et comprendre leurs responsabilités pour l’avenir de la planète ?

Je voudrais rassembler ici quelques conclusions tirées d’une recherche comparative sur l’action transnationale menée par des organisations non gouvernementales (Ong) [1] depuis dix ans. Les données analysées couvrent quatre domaines dans lesquels des Ong sont entrées directement en concurrence ou du moins en interaction forte avec les acteurs « traditionnels » de la diplomatie : droits de l’homme, environnement, campagne internationale contre les mines anti-personnel, mobilisations anti-mondialisation [2]. Sur ces terrains, la distinction entre ce qui relève du local, du national ou du transnational apparaît souvent moins pertinente que la compréhension de ce qui se passe dans les multiples articulations entre les espaces où se fabrique une politique étrangère. Car la politique étrangère intègre aussi bien des entreprises privées (dont les grosses multinationales), des distributeurs, des Ong, des syndicats, des cabinets de conseil et de cotation, les acteurs des marchés financiers, des organisations internationales qui sont bien plus avancées que la plupart des gouvernements dans leur intégration de nouveaux enjeux globaux. Je m’arrêterai successivement sur les modalités concrètes de l’action des acteurs non-étatiques, leur interaction avec l’Etat dans des processus de décision et les défis politiques que posent ces évolutions.

L’organisation de l’action sur le plan transnational

Alors qu’on considère les Ong de façon globale, l’observation nous rappelle la pluralité des situations et des acteurs. Tout d’abord, peu d’Ong sont réellement transnationales – Greenpeace ou Amnesty International. De façon très similaire à des organisations religieuses, leurs membres sont à la fois enracinés dans des réseaux sociaux nationaux et unis en permanence à travers à la fois des liens informels et organisationnels et des références morales communes fortes. Ces organisations sont très centralisées et hiérarchiques. La Campagne internationale contre les mines anti-personnel est l’exemple d’un deuxième type, intermédiaire. Elle a été, d’emblée, structurée sur une base transnationale mais son cœur reposait sur un petit réseau d’individus liés par des liens inter-personnels forts. Durant l’essentiel de la campagne, les dynamiques locales étaient quasi inexistantes, les acteurs locaux sollicités l’étaient au titre de victimes et faisaient l’objet de la campagne plus qu’ils n’en étaient des acteurs. Plus tard, des victimes ont décidé de s’organiser elles-mêmes pour faire prévaloir leurs intérêts [3]. Le dernier type d’organisation, de loin le plus fréquent, correspond à ce que Sidney Tarrow a appelé des « échanges politiques transnationaux », c’est-à-dire des formes temporaires de coopération entre acteurs nationaux qui identifient un intérêt ou un ensemble de valeurs en commun dans une configuration politique particulière [4].

Cette diversité d’organisation s’accompagne d’inégalités très fortes dans l’accès à la scène internationale. Produire des documents, les distribuer avant les réunions, envoyer des délégations comportant suffisamment de membres pour suivre différentes négociations en même temps, avoir accès aux médias... autant d’activités trop coûteuses pour la plupart des organisations. Ainsi se crée une véritable hiérarchie entre elles. Ceci est très clair pour l’environnement et les droits de l’homme, mais aussi pour les mobilisations anti-mondialisation, lorsqu’on observe le rôle-clé joué jusqu’à il y a peu par l’International Forum on globalisation, club fermé d’intellectuels occupant des postes de responsabilités croisées dans plusieurs organisations [5]. Même un mouvement paysan large comme

Via Campesina est loin de « l’armée sans hiérarchie » parfois annoncée [6]. Au-delà de quelques événements médiatiques pour lesquels l’on a besoin des gens de la « base » pour témoigner ou faire masse, l’action se discute et se prépare au sein de comités très restreints. Bien plus, des processus d’exclusion peuvent être repérés : les organisations ayant accès aux conférences et institutions internationales protègent leur prétention à représenter tout le monde [7]. On l’a constaté au sommet de la terre, à Rio, en 1992, ou dans les premières étapes de la campagne contre l’accord Ami [8]. On l’observe chaque année à la Commission des droits de l’homme de l’Onu ou au comité des Ong de la Banque mondiale. Le même phénomène se retrouve, à l’échelon national, dans les relations avec les pouvoirs publics français ou la Commission européenne.

En d’autres termes, en politique internationale, la distinction la plus importante aujourd’hui est sans doute beaucoup moins entre acteurs étatiques et acteurs non-étatiques qu’entre acteurs ayant les moyens d’accéder aux forums internationaux et d’y avoir du poids, et les autres.

Des référentiels et des intérêts communs ?

Une « société civile » internationale ou des Ong qui parlent « d’une seule voix » sur des enjeux de droits de l’homme, d’environnement ou de commerce, supposent l’existence d’une conception partagée de la politique. Un tel processus n’a rien d’immanent. Les conférences mondiales thématiques, plus nombreuses depuis 1990, ont facilité la constitution de réseaux thématiques transnationaux au sein desquels se développent des notions qui ressemblent parfois à des signes de reconnaissance mutuelle. Le phénomène est très marqué dans les cercles de praticiens des droits de l’homme et de l’environnement. Ce processus demeure toutefois largement contrôlé par des groupes restreints « d’entrepreneurs de normes » qui en ont la connaissance et la capacité parce qu’ils sont les plus proches des réseaux de pouvoir et en connaissent les codes. Le rôle des experts devient de plus en plus décisif, compte tenu du niveau de technicité des discussions. Juristes, économistes ou autres experts environnementalistes deviennent des passages obligés, alimentant tous les acteurs. L’avancée des projets peut dépendre beaucoup moins de mobilisations collectives que de stratégies individuelles, facilitant la circulation des experts entre les sphères gouvernementales et non-gouvernementales.

Les objectifs de l’action transnationale doivent être aussi évalués sur des sites localisés, là où les problèmes ont des implications concrètes. Une telle analyse conduit souvent à réduire encore plus la réalité du discours transnational. Les exemples dans les domaines des droits de l’homme, de l’environnement et de la mondialisation sont les plus significatifs. Les acteurs locaux récupèrent parfois les discours de ceux qui prétendent parler en leur nom, ils les investissent d’autres significations, et s’en servent dans leurs négociations ou leurs luttes avec les autorités locales : par exemple, des syndicats pakistanais ont détourné la campagne « l’éthique sur l’étiquette » lancée par des organisations européennes. Mais, dans certains cas, les intérêts renvoient aussi à des pratiques, des règles et des représentations antagonistes. Les cas de déplacements forcés de populations pour créer des réserves d’animaux, en partie gérées par des Ong, rappellent que la défense des « biens communs » entre parfois en concurrence avec celle des populations locales [9].

Le levier du transnational

L’action des acteurs non-gouvernementaux doit être comprise et étudiée à l’intersection des différents espaces dans lesquels ils évoluent (local, national, transnational). Les dates repères pour comprendre l’évolution du rôle des Ong varient selon que l’on évoque l’action des Ong d’aide humanitaire d’urgence, comme MSF, celle des associations de défense des droits de l’homme, comme la FIDH, ou encore l’action d’une organisation de défense de l’environnement. L’activité de ces acteurs s’est beaucoup internationalisée depuis quinze ans, grâce notamment à des structures et des règles encourageant la participation des Ong, en particulier auprès des instances européennes et internationales. Mais la mobilisation transnationale est d’abord un levier pour l’action qui continue à se dérouler dans l’espace national ou local. L’extension hors des frontières donne accès à des ressources symboliques (légitimation donnée par une visibilité plus large, référence à des valeurs du discours international) et matérielles (financements, accès à une tribune et à des informations). Ces stratégies rencontrent deux limites : elles relèvent souvent de choix individuels, et elles peuvent conduire des individus ou des groupes à chercher à l’extérieur une légitimation qu’ils n’ont pas été capables de construire localement.

Malgré la transnationalisation, une part importante de l’action concrète se déroule dans l’espace national, en référence à un contexte précis : des enjeux sociaux et politiques conjoncturels et, plus largement, une conception de la vie sociale. Dans les manifestations anti-mondialisation qui se succèdent depuis Seattle, on ne peut comprendre ce qui se passe entre les réseaux si on ne tient pas compte des histoires, des modes d’organisation et des profils contrastés. La signification de l’affrontement transnational et de son utilité est déterminée, dans une large mesure, par ce qui se passe dans les luttes politiques nationales. A contrario, on peut penser à maints exemples dans lesquels des mouvements internationaux se sont trouvés affaiblis par des clivages nationaux très classiques, loin de l’idéal qu’ils essayaient de promouvoir. Des Ong comme Médecins sans Frontières ont connu, face à des crises comme celle des grands lacs africains ou de l’ex-Yougoslavie, des différences d’appréciation entre sections nationales, conduisant sur le terrain à des décisions contraires et à des schismes douloureux (MSF-France/MSF-Belgique et MSF-France/MSF-Grèce). Le label national constitue une variable d’intégration des intérêts privés. Dans les rencontres internationales, chaque délégation nationale travaille en étroite collaboration avec « ses » Ong [10]. De même, chaque ambassade dans un pays a « ses » Ong, sous-entendu celles de son pays (oubliant trop souvent qu’il existe, sur place, une société civile avec laquelle dialoguer). Le même phénomène vaut dans les situations de conflits, a fortiori au cours des opérations de paix. Le drapeau national n’est jamais bien loin.

Tous ces mouvements maintiennent la référence à l’Etat et demandent même un renforcement de son rôle. Leur posture contestataire canalise des mécontentements qui, pour diverses raisons, ne trouvent pas d’autres espaces politiques pour s’exprimer. Dans la façon dont l’Etat va répondre à ces sollicitations, la diversité des conceptions et des pratiques politiques va jouer un grand rôle. La comparaison France/Amérique du Nord est frappante. Dans une démarche très libérale, les administrations américaine et canadienne ont intégré les différents lobbies privés (ethniques, catégoriels, religieux, affairistes, associatifs) dans les processus décisionnels. Les délégations internationales de ces deux pays incluent des représentants d’Ong. Dans ce schéma, lors de négociations, les Ong représentent clairement le point de vue de leur pays et sont bien perçues comme telles par les autres ; en amont, les arbitrages qui ont dû se faire renvoient à la loi du marché – du plus fort. En France, la tradition républicaine suppose que le gouvernement fasse la synthèse des différentes voix qui s’expriment dans la société ; il a fait des efforts pour les écouter, mais vit mal de se voir contesté dans sa prétention au monopole de l’arbitrage. Or beaucoup d’Ong françaises, aujourd’hui, prétendent aller plus loin et participer à la prise de décision et la gestion de la « chose publique ».

L’impact de l’action des Ong sur la transformation des termes et de la nature des débats est plus difficile à évaluer qu’il n’y paraît. Des liens étroits existent entre les gouvernements et les associations les plus présentes sur la scène publique internationale : circulation de l’information, financements, modes de référence de l’organisation... Le rôle des associations dans la publicisation et la mise sur agenda de certains enjeux est réel. Dans le processus de décision, dominent des facteurs beaucoup plus contingents que ne le laissent entendre les reconstructions a posteriori et un poids encore très grand des processus intergouvernementaux. Le passage par la sphère associative, parfois exagéré par les médias, peut n’être qu’instrumental. Il est lié aussi à la position d’individus qui, selon les circonstances, leurs choix stratégiques ou plus simplement les circonstances de leur carrière, circulent entre les sphères gouvernementales, non-gouvernementales et intergouvernementales. Les élites qui représentent les Ong dans les conférences diffèrent peu de celles qui représentent les gouvernements ou les organisations intergouvernementales. Il existe une symbiose entre des réseaux élitistes qui visent la reproduction d’un système et imposent les formes de la contestation comme celles de la domination [11]. La distinction souvent faite entre les initiatives de la « société civile » et celles des gouvernements ne doit occulter ni la multiplicité des interactions entre les modes d’action, ni les intérêts existant sur la scène internationale. Dans cette nouvelle configuration, l’Etat doit s’interroger sur son rôle et sur les procédures de gestion de la « chose publique ». Cette interrogation renvoie à de nombreux enjeux politiques en termes de représentativité, de légitimité, de responsabilité et d’efficacité.

Les défis : représentativité et légitimité

Le rôle croissant joué par des acteurs non-étatiques dans les décisions de politique publique, en particulier pour ce qui a trait à l’international, introduit une concurrence directe dans le modèle de démocratie représentative. Les leaders des mobilisations transnationales suggèrent d’adjoindre à ce modèle, sinon d’y substituer, un système de démocratie participative. Cette requête est très présente dans l’approche des participants aux manifestations anti-mondialisation. Et il arrive que des décisions soient prises sous la pression d’individus non élus ni même mandatés par qui que ce soit pour représenter une vision et donc des intérêts dans des négociations internationales [12]. Qui représentent-ils et sur quelles bases ? Qui les finance ?... Pour la plupart, ils refusent cette discussion au motif qu’ils ne défendent pas un intérêt particulier mais ceux de l’humanité dans son ensemble. Mais ce discours repose sur une prétention à homogénéiser une « société civile » qui est le lieu d’expression de la diversité.

Le principal discours des acteurs sur la légitimité met en avant la défense d’intérêts communs, au nom d’une « conscience mondiale ». Ils veulent ainsi se distinguer du secteur marchand qui, lui, défendrait des intérêts particuliers. Mais le risque est d’y trouver une forme d’auto-légitimation. Plusieurs glissements sont significatifs. Le premier concerne la légitimité par une proximité supposée avec la « base » ou le « terrain ». La notion de proximité tend alors à se substituer à celle de la représentativité (on ne s’exprime peut-être pas « au nom de » mais on en est plus proche, donc plus légitime). La sous-traitance aux Ong, maintenant largement pratiquée par les institutions internationales comme par les gouvernements, participe de cette logique. A l’autre bout, on rencontre la revendication tautologique d’une légitimité conférée par la transnationalisation. Cette fois, ce n’est plus la « base » mais l’envergure internationale, la hauteur de vue, les arguments de « sérieux » et de « réputation » qui priment ; autrement dit, la proximité avec les technocrates. La plupart des discours qui convoquent l’idée de « société civile internationale » offrent une combinaison de ces modèles. Ce discours est souvent combiné à celui sur une légitimité de la contestation, les associations exerçant une fonction d’alerte. A ce niveau, il peut exister des processus de légitimation croisée entre représentants des gouvernements ou des institutions internationales et représentants des associations : leur collaboration est censée renforcer leur légitimité respective, conférant des avantages mutuels que l’on peut chercher à garder entre soi, d’où des logiques de sélectivité et d’exclusion dans les espaces de dialogue entre représentants associatifs et gouvernementaux [13]. En contrepoint, et s’y mêlant de façon variable, vient la légitimité technique ou scientifique : les experts jouent un rôle crucial dans les processus complexes de négociation et de redistribution entre sphères ; le discours technique (et son « jargon », particulièrement sur les questions de droits de l’homme et d’environnement) finit par se substituer au discours politique. Or, la technicisation d’un dossier renvoie souvent, de fait, à un choix politique : l’approche de la Banque mondiale, par exemple, est basée sur ce jeu. Aujourd’hui, en matière de finance et de commerce « éthiques », la régulation se fait directement entre acteurs privés.

La coexistence de plusieurs sources de légitimité n’est pas problématique en soi ; c’est même la base d’un fonctionnement démocratique. Toutefois, dans la sphère nationale, la légitimité électorale est placée au-dessus des autres lorsqu’il s’agit d’arbitrer et de trancher en dernier ressort. Quels acteurs vont être chargés, à l’échelle internationale, de désigner l’intérêt général ? Qui garantira une certaine équité procédurale et, considérant les fortes asymétries existant entre acteurs, sera garant de la représentation des intérêts minoritaires ? Qui assurera une certaine transparence et publicité des processus ? Implicitement, les Ong œuvrant à l’international pointent du doigt les limites, au regard d’enjeux globaux, d’un contrat social et politique articulé uniquement sur des Etats-Nations, mais elles n’offrent pas d’alternative claire.

Les problèmes d’efficacité et de responsabilité

Ceci est lié à deux autres questions-clés : lorsqu’une décision est prise dans un domaine, quel optimum exprime-t-elle et qui en est « comptable » (accountable), donc responsable ? Par exemple, la décision prise de réduire les gaz à effets de serre assure-t-elle un optimum du point de vue mondial (pour les pays industrialisés comme pour les autres) ? Du point de vue des pouvoirs publics européens et français, du consommateur, de l’actionnaire, du travailleur et du citoyen ?... Quelle articulation les pouvoirs publics doivent-ils garantir entre principes d’efficacité et d’équité ? Un gouvernement doit-il intervenir lorsque des normes privées remettent en cause des orientations politiques fortes ? Les discussions sur la définition de la responsabilité des Ong travaillant à l’international s’engagent à peine, notamment pour interroger les résultats de leurs actions. Bien qu’elles s’en défendent, le débat les concerne au même titre que les entreprises.

Ces évolutions devraient inciter les décideurs politiques non à se détourner du citoyen-électeur, mais à renforcer son information et son implication dans des processus qui s’opèrent de plus en plus souvent loin de lui, et de façon peu transparente. Une invitation à faire plus de politique et à en imaginer de nouvelles modalités, mouvantes, à l’image des formes diverses par lesquelles les individus expérimentent leur citoyenneté.

Le monde des Ong est d’abord celui de la diversité. Cette extrême hétérogénéité peut décontenancer ceux qui rêvent d’une communauté politique répondant à l’existence d’une réalité désormais globalisée. Il en va de même du souci de nombreux gouvernements de pouvoir s’entretenir avec un nombre limité d’acteurs, considérés comme représentatifs et légitimes une fois pour toutes, sur tous les sujets et dans tous les espaces, ou encore la prétention de certaines associations à représenter le « bien commun » et à fédérer toutes les initiatives. Ces réactions – compréhensibles – reviennent à prétendre contenir ce qui est peut-être la plus grande richesse des mouvements sociaux : leur diversité et leur dynamisme.

Enfin, les débats sur ce sujet sont trop souvent enfermés dans une dialectique morale du « bien » et du « mal », qui conduit à une impasse. Il faut, au contraire, s’attaquer dès maintenant aux questions difficiles mais indispensables sur les modes émergents de choix publics, les critères et processus par lesquels sont adoptées les décisions, les bases sur lesquelles certains acteurs sont jugés légitimes et d’autres pas. Ces questions ne trouveront pas de réponse simple ni définitive.


1 / En général, dans la littérature existante, deux critères de base définissent l’appellation Ong : il s’agit d’un groupe librement constitué par des personnes ou collectivités privées et poursuivant des buts non lucratifs. Dans la littérature anglo-saxonne, s’y ajoute le critère du bénévolat qui, s’il était strictement appliqué, disqualifierait nombre d’organisations très professionnalisées.
2 / Les données empiriques sur les droits de l’homme concernent la participation des Ong à la conférence mondiale sur les droits de l’homme (Vienne, mai 1993), aux réunions annuelles de la Commission et de la sous-commission des droits de l’homme de l’Onu, à Genève, aux négociations en vue de créer une Cour pénale internationale, et aux interactions concrètes entre différentes Ong (internationales et locales), sur le terrain. La même combinaison de données concernant des événements internationaux et des situations locales a été utilisée pour l’environnement. Les données sur la campagne internationale contre les mines anti-personnel, datant de la période 1992-1997, comportent aussi des données de terrain sur les pays directement concernés. Sur les mobilisations anti-mondialisation, une partie des données concerne la campagne contre l’accord multilatéral sur les investissements (Ami) menée de 1995 à 1998. Les autres données se réfèrent aux réseaux de la protestation qui s’est exprimée depuis Seattle, en novembre 1999.
3 / Voir la création du Landmine survivors Network par deux Américains ayant eux-mêmes sauté sur des mines ; cf. Jerry White, « La réaction des survivants des mines terrestres », In Unidir (ed.), Forum du désarmement. Vers un monde sans mines, n° 4, 1999, pp. 7-20 et entretien avec Ken Rutherford, Los Angeles, mars 2000.
4 / Sidney Tarrow dans Power in Movement. Social Movements and Contentious Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 2nd ed., 1998, pp. 184-185.
5 / Les organisations les plus influentes sont Global Trade Watch, Friends of the Earth, Public Citizen, Institute for Policy Studies, Greenpeace, Third World Network (basé en Malaysie et qui, à ce titre, fait figure d’exception).
6 / Cf. Susan George, « Seattle, le tournant. Comment l’Omc fut mise en échec », Le Monde diplomatique, janvier 2000, pp. 4-5.
7 / La plupart des institutions internationales ont des procédures d’accréditation ou des comités de discussion occupés, de fait, par les plus puissantes Ong et qui fonctionnent sur la base de la cooptation. Les plus grosses Ong européennes militent, depuis des années, pour qu’une telle procédure soit mise en place auprès de la Commission européenne, mais beaucoup d’associations y sont réticentes, craignant un verrouillage déjà largement engagé dans les faits.
8 / World Wide Fund for nature et Friends of the Earth ont essayé de maintenir le plus longtemps possible un rôle de coordination et d’intermédiaire avec les représentants de l’Ocde.
9 / Voir le dossier coordonné par Marie-Claude Smouts, « Politiques de la biosphère », Critique internationale, n° 9, octobre 2000, pp. 114-175.
10 / De ce point de vue, la guerre contre les Gongos (governmental non governmental organisations) supposées exclusivement du Sud et émanant de pays non démocratiques paraît souvent de mauvais aloi, quand on observe les pratiques des gouvernements « démocratiques » du nord vis-à-vis d’Ong qu’ils financent presque entièrement...
11 / Voir Yves Dezalay, Brian Garth, « L’impérialisme de la vertu », Le Monde diplomatique, mai 2000, pp. 8-9.
12 / Les élections sont, au moins en Europe, en moyenne bien moins fréquentes dans le monde associatif que dans le monde politique. Cf. Thomas G. Weiss, Leon Gordenker (eds), NGOs, The United Nations and Global Governance, London/ Boulder (Col.), Lynne Rienner Pub., 1996, p. 219.
13 / L’expérience du panel d’inspection de la Banque mondiale est typique de cette capacité d’institutions internationales à intégrer la contestation et, du même coup, à s’en prévaloir, y compris en contrepoint des attaques adressées contre une institution sœur comme le Fmi.



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