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Patrice Calatayu / CC BY-SA
Patrice Calatayu / CC BY-SA

Ce que le Ric nous dit de nos aspirations


Le hashtag #RIC a fleuri sur les réseaux sociaux fin 2018. Il appuie l’une des principales revendications du mouvement des Gilets jaunes en France : l’institutionnalisation d’un référendum d’initiative citoyenne (Ric). De quoi bouleverser les processus législatifs ?


Le 21 février 2019, une proposition de loi sur l’instauration du Ric est déposée par le groupe La France insoumise, mais la discussion à l’Assemblée nationale révèle la crainte majeure des représentants : l’adoption d’un tel instrument viendrait-elle concurrencer l’écriture de la loi et introduire une conflictualité supplémentaire dans le jeu législatif ? L’objet de cet article est de comprendre les manifestations de cette revendication qui ne correspond en aucun cas à un désir de démocratie immédiate, mais bien à un effort construit de réforme institutionnelle.

Il est intéressant de noter que le terme plus classique de référendum d’initiative populaire a progressivement laissé place dans l’espace public à celui de référendum d’initiative citoyenne : comme si l’adjectif citoyen insistait sur l’inclusion de nouveaux droits. L’objet est pourtant le même, puisque l’expression « référendum d’initiative populaire » inclut deux principes : le lancement d’une initiative capable de contraindre les représentants à organiser un vote sur l’objet de celle-ci et le vote référendaire lui-même. La difficulté réside dans le fait que les représentés organisés exercent une pression sur les représentants pour qu’une question politique soit débattue et modifie la législation en cas de victoire. Cette question du référendum d’initiative populaire avait déjà été soulevée par Valéry Giscard d’Estaing, François Mitterrand et Jacques Chirac avant de tomber dans l’oubli depuis le vote de 2005 sur le projet de constitution européenne en France. Nicolas Sarkozy avait paradoxalement contribué à l’évolution du terme en élaborant un dispositif inutilisable lors de la réforme des institutions de 2008 : le référendum d’initiative partagée, où un nombre de parlementaires devait parrainer une telle demande avec un taux de signatures élevé. La réforme a dû attendre plus de deux ans pour se doter de lois organiques précisant ses modalités. Mais le référendum d’initiative partagée est en réalité le contraire du référendum d’initiative populaire, car l’initiative citoyenne y est muselée d’emblée dans le jeu parlementaire (voir encadré « En savoir + »). C’est sans doute l’une des raisons qui explique l’émergence du référendum d’initiative citoyenne (dorénavant appelé Ric) pour bien le différencier. Plus qu’une modification sémantique, cette évolution lexicale abrite plutôt une lutte pour la définition de ses conditions.

Les représentants ont peur du Ric, qui vient leur disputer une parcelle de pouvoir et remettre en cause le monopole de la décision politique.

Plusieurs éléments sont déterminants dans le référendum d’initiative citoyenne : il faut savoir qui lance une initiative (des individus ou des associations citoyennes, c’est-à-dire des représentés), qui organise le vote (l’État et ses représentants en lien avec les représentés), les matières sur lesquelles on peut légiférer, et, enfin, reconnaître le caractère contraignant du vote qui s’impose aux représentants pour transcrire la modification ratifiée. Ce dernier point est essentiel quand on songe à la série de lois (1992, 1995 et 2003) qui, depuis le début des années 1990 en France, avancent l’idée d’une consultation citoyenne au niveau local pour éviter le caractère décisionnel d’une telle procédure. Les représentants ont peur du Ric, qui vient leur disputer une parcelle de pouvoir et remettre en cause le monopole de la décision politique.

L’histoire du Ric est très liée à cette peur des représentants de voir émerger des forces citoyennes venant contribuer au débat public et influencer les décisions politiques. Nos recherches sur le référendum local montrent que les représentants se sont évertués à s’investir dans les dispositifs de démocratie participative, perçus davantage comme des aides à la décision que comme des instruments de contrainte. Des rapports issus de think tanks et rédigés par des experts issus de la veine participationniste évoquent toujours le danger de la mise en œuvre du Ric, comme s’il était d’emblée associé à un risque populiste.

En savoir +

Le référendum d’initiative citoyenne (Ric) est un outil de la démocratie directe revendiqué majoritairement par le mouvement des Gilets jaunes. Moyennant le recueil d’un nombre de signatures fixé à l’avance, les citoyens pourraient obtenir l’organisation d’un référendum pour statuer sur la question proposée. Si le oui l’emporte, la proposition est directement adoptée sans suivre le processus législatif habituel. Le Ric permettrait de proposer ou d’abroger des lois, de révoquer des élus ou de modifier la Constitution.
Le référendum d’initiative citoyenne n’est pas, à ce jour, défini par la Constitution française, qui prévoit la possibilité d’un référendum dit « d’initiative partagée ». Contrairement au Ric, l’initiative du référendum est parlementaire et non pas citoyenne.

Traditionnellement, le référendum d’initiative citoyenne a d’abord été une demande de partis politiques non établis dans le jeu représentatif, que ce soit des partis d’extrême droite, d’extrême gauche ou des forces écologistes qui en ont fait un thème constant de leurs campagnes électorales et de leur réflexion idéologique. Si le Parti socialiste en a beaucoup parlé avant ses conquêtes électorales de 1977, le thème y a été progressivement marginalisé. Comme si la conquête du pouvoir impliquait d’écarter un instrument qui viendrait contrarier la mise en œuvre d’un programme politique. Cela étant, au niveau local, des initiatives originales ont montré que certains élus locaux étaient animés par une idéologie participative et pouvaient avaliser ce type de dispositif. Ce fut le cas, par exemple, à Mons-en-Baroeul à la fin des années 1970, avec le lancement de référendums sur des politiques publiques précises en fonction d’un barème fiscal proposé pour mettre en relation impôts locaux et services à destination des habitants. Le Ric dérange non seulement parce qu’il perturbe le jeu représentatif, mais aussi parce qu’il fait surgir des questions imprévisibles, et qui ne sont pas toujours programmées dans les agendas partisans. Sur ce point, il faut veiller à ne pas non plus verser dans l’idéalisation de l’instrument qui peut être réellement complémentaire d’un système représentatif tendant à se fermer.

Dans les années 1890, de nombreux États américains se sont dotés de l’initiative populaire et du référendum au moment où certains tentaient de briser le monopole dans la vie politique des deux forces principales du pays – les Démocrates et les Républicains. Le mouvement populiste autour du syndicat de paysans « Farmers Alliance », par exemple, voulait remettre en cause cette bipolarité de la vie politique. Si cette remise en question par le mouvement populiste a échoué, cela a tout de même permis, en quelques décennies, d’introduire des mécanismes correctifs dans plusieurs États : l’initiative législative directe en Alaska, l’initiative constitutionnelle directe en Arizona, en Arkansas, en Californie, au Colorado, en Floride ou en Illinois pour ne citer que ceux-ci. Certains États comme le Montana, le Nebraska, le Nevada, le Dakota du Nord, l’Oklahoma, connaissent l’initiative constitutionnelle directe et l’initiative législative directe. On sait que tous les États américains ont des constitutions propres, et il est intéressant de comparer l’inclusion des mécanismes de démocratie directe dans les législations : les thèmes possibles, le nombre de signatures et les effets sur la décision politique. La révocation des élus a également été instituée pour la première fois en 1908 en Oregon avant de se propager dans les États de l’Ouest américain. Cette révocation d’initiative citoyenne (recall), un instrument pratiqué en Californie notamment, est à rapprocher d’une forme d’impeachment, puisqu’il s’agit avant tout de destituer un élu ayant failli dans son mandat.

Le Ric doit pouvoir échapper quelque peu au jeu partisan pour avoir une chance d’être expérimenté à tous les niveaux.

Mais invoquer le référendum révocatoire popularisé par La France insoumise présente un risque : celui d’augmenter la crainte des élus et de condamner d’autres avancées décisives des droits citoyens en France. C’est la raison pour laquelle il importe d’étoffer la recherche dans ce domaine, afin d’éviter que le Ric ne soit l’apanage des partis d’opposition. Le Ric doit pouvoir échapper quelque peu au jeu partisan pour avoir une chance d’être expérimenté à tous les niveaux. Depuis le mouvement des Gilets jaunes, les conditions d’un tel projet sont en discussion, et ce pour un long moment. Aussi demeure-t-il essentiel de discuter de ses contours potentiels en France.

Plusieurs chercheurs se sont fait l’écho de cette demande, arguant que le Ric devait être possible pour toutes les questions politiques (on parle alors d’un Ric « en toute matière ») afin que les citoyens puissent compter sur des droits durables et effectifs. Dans cette lignée de travaux, le référendum pourrait être abrogatoire – remettant en cause un dispositif antérieur adopté par la voie parlementaire – ; il pourrait être de nature constitutionnelle – en proposant des modifications de la Constitution soumises au vote – et également influencer la législation – en proposant de nouvelles lois. Les questions qui se posent relèvent finalement du domaine d’application (nombre de signatures, vérification de la validité de la question et des signatures, organisation du vote et suivi des conséquences du vote). Ce débat témoigne d’une certaine complexité à la hauteur des enjeux démocratiques actuels.

La discussion, en effet, ne devrait pas tant porter sur un refus a priori que sur ses modalités. Car, en réalité, il y a autant de Ric possibles que de conditions…

La discussion, en effet, ne devrait pas tant porter sur un refus a priori que sur ses modalités. Car, en réalité, il y a autant de Ric possibles que de conditions… Un Ric constitutionnel national avec le dépôt d’un million de signatures diffère grandement d’un Ric législatif à 500 000 signatures, par exemple. Il est coutume de se référer à la Suisse comme l’un des exemples réussis d’une combinaison de la vie politique parlementaire et des éléments de démocratie directe. Or, il faut distinguer, dans le cas de la Suisse, les échelons communaux, cantonaux et le niveau confédéral où une initiative populaire peut conduire à l’organisation d’une votation.

Certes, toutes les communes et les cantons n’accordent pas les mêmes « droits populaires » (c’est l’expression consacrée en Suisse) aux citoyens, mais le système politique s’est adapté aux exigences de la démocratie semi-directe avec des réactions significatives : ainsi, le gouvernement ou le Parlement (Conseil fédéral) peuvent déposer un contre-projet examiné en même temps que le projet des initiateurs, donnant ainsi aux citoyens la possibilité d’évaluer des argumentaires parfois contradictoires.

Dès lors, la conflictualité est résolue par le vote et l’option majoritaire qui se dégage pour une politique publique précise. Si l’invocation du cas helvétique nous paraît légitime dans la gestion de la relation entre le système représentatif et les citoyens, on peut penser à un autre cas moins connu : celui de l’Allemagne. Certes, ce pays n’a pas de législation fédérale favorable au Ric, mais les seize Länder ont cultivé divers mécanismes, introduisant des droits populaires au niveau local depuis le milieu des années 1990. Les termes allemands de Bürgerinitiative et de Bürgerbegehren sont équivalents à des demandes de référendums locaux (au niveau du Land quand la législation le permet, ou au niveau des communes).

Au-delà de la procédure (collecte de signatures, dépôt de l’initiative avec un délai dans le temps, vérification des signatures et de l’objet du référendum, réaction du conseil municipal ou du Land concerné, organisation du référendum décisionnel, évaluation du résultat), les Länder ont introduit une nouvelle culture référendaire en définissant un taux d’approbation minimal pour évaluer le résultat d’un référendum local décisionnel. Le résultat final ne dépend plus du simple taux de participation, mais de la représentativité de la position majoritaire par rapport à l’ensemble des électeurs inscrits1. Cette piste permettrait sans doute d’éclairer le débat sur l’institutionnalisation du Ric aux niveaux local et national.

La réticence des représentants à institutionnaliser ce type de procédure tient à ce que le référendum pourrait perturber les systèmes représentatifs et affecter les prises de décision des maires notamment. En France, depuis 1992, environ 380 référendums locaux et moins d’une dizaine d’initiatives populaires ont été recensés. La procédure reste contrôlée et utilisée par les maires.

Face aux défis adressés aux collectivités territoriales, une réforme des conditions d’utilisation du référendum local transformerait sans doute le rythme de la politique locale.

En comparaison, entre 1956 et 2019, près de 8 000 initiatives populaires ont été lancées dans les 12 000 communes allemandes. Le cas allemand est intéressant en ce que le référendum y est interdit au niveau fédéral, mais possible au niveau des Länder, des communes et parfois des districts. L’instrument y est loin d’être rare et on considère qu’une commune sur 95 peut connaître une situation référendaire par année. Aussi assiste-t-on, en Allemagne, à un véritable changement de culture politique au niveau local. Parmi les 7 986 initiatives lancées, 1 857 ont abouti à un succès, soit par l’organisation d’un référendum soit par l’acceptation de l’objet de l’initiative par les autorités locales. Ce résultat montre concrètement comment le référendum d’initiative populaire peut réussir si les citoyens se mobilisent pour accepter la requête des initiateurs après un parcours balisé (vérification de la recevabilité de l’initiative, nombre de signatures minimum, délai de dépôt, organisation du référendum local, interprétation du résultat, décision des autorités politiques). La banalisation de telles procédures n’est pas sans effets sur l’engagement et la responsabilité des citoyens dans les débats publics locaux. Face aux défis adressés aux collectivités territoriales, une réforme des conditions d’utilisation du référendum local transformerait sans doute le rythme de la politique locale. Le référendum pourrait contribuer ainsi à renforcer l’association des citoyens à la prise de décision locale, alors que l’effervescence actuelle des dispositifs de participation risque de se limiter le plus souvent au débat public.

Aller plus loin

Raul Magni-Berton, Clara Egger, Le référendum d’initiative citoyenne expliqué à tous. Au cœur de la démocratie directe Limoges, FYP éditions, 2019.
Christophe Premat, La pratique du référendum local en France et en Allemagne. Le moment référendaire dans la temporalité démocratique, thèse soutenue à l’Institut d’études politiques de Bordeaux, 2008.

1 Christophe Premat, « Les effets de l’institutionnalisation du référendum local en France et en Allemagne », Revue française de science politique, n° 2, vol. 58, 2008, p. 264.


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