Exclus de la vie économique, les chômeurs de longue durée et les travailleurs précaires sont soumis à une double peine : ils font l’expérience de la privation d’emploi et celle de la « mendicité administrée » (le recours humiliant aux allocations de subsistance minimum). Ils nous apportent pourtant un ensemble d’enseignements et de témoignages précieux. Ils nous apprennent tout d’abord que l’emploi est bien plus que l’emploi : c’est un vecteur essentiel de la dignité du citoyen. Ils nous disent aussi combien la privation d’emploi véhicule une pauvreté et une misère inacceptables, surtout dans un pays aussi riche que le nôtre, et alors que « l’insertion par l’activité économique » a montré que personne n’est inemployable. Ce ne sont ni le travail utile ni la richesse qui manquent.

L’emploi est bien plus que l’emploi : c’est un vecteur essentiel de la dignité du citoyen.

ATD Quart Monde, actif depuis longtemps parmi les mouvements et associations qui s’insurgent contre le sort réservé aux personnes les plus pauvres et à tous ceux qui sont passés par « pertes et profits » dans la gestion de l’intérêt général, s’est inspiré de ces enseignements pour formuler une proposition : expérimenter localement des territoires « zéro chômeur de longue durée ». Le projet repose sur une ambition, exprimée dans le préambule de la Constitution française : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi. » Et sur un constat : le chômage d’exclusion sociale coûte plus cher à la collectivité que l’emploi, même lorsque l’emploi est cofinancé par la collectivité.

Le vrai coût de l’exclusion

Car le coût du chômage de longue durée est considérable, entraînant pour la collectivité des dépenses directes et indirectes. Les dépenses directes : indemnisation du chômage, Allocation spécifique de solidarité, Revenu de solidarité active (RSA), accompagnement assuré par Pôle emploi et les collectivités, leurs partenaires et leurs sous-traitants. Les dépenses indirectes : le coût du travail social (assistants sociaux, conseillers en économie sociale et familiale, curateurs...) pour rechercher des solutions aux difficultés financières fréquentes qui se traduisent en factures impayées, en surendettement, en perte de logement. Des aides sociales sont mobilisées pour tenter de pallier ces difficultés (Fonds de solidarité pour le logement, aides financières des communes, des conseils généraux, des caisses d’allocations familiales, etc.). Elles peuvent atteindre des montants très importants lorsqu’il s’agit, par exemple, de financer des nuitées d’hôtel pour une famille qui vient d’être expulsée de son logement. Sans oublier les coûts du suivi psychologique et des soins rendus indispensables par le mal-être qui accompagne pratiquement toujours, à plus ou moins long terme, le chômage de longue durée : stress, isolement, perte de confiance en soi et dévalorisation, dépression...

Ce mal-être rejaillit souvent sur les enfants – enfant perturbé, dégradation des résultats scolaires, etc. – qui à leur tour peuvent nécessiter un suivi (éducateur, psychologue, orthophoniste...) et des soins. Et si l’enfant s’enfonce dans l’échec scolaire et sort de l’école sans qualification, le coût pour la société est conséquent (ne serait-ce que le travail réalisé par la Mission générale d’insertion et les missions locales pour proposer de nouvelles perspectives à ces jeunes). Enfin – et c’est peut-être le plus désolant, il faut compter le coût de l’enfermement à long terme dans l’assistance. Une personne qui reçoit une allocation de type RSA pendant des années ne cotise pas aux régimes de protection sociale : elle finira sa vie sans retraite digne de ce nom ni possibilité de se soigner dans de bonnes conditions.

Certes, plusieurs de ces dépenses continueraient à être légitimes même en l’absence de chômage de longue durée, mais aucun chiffrage méthodique de celles qui y sont directement liées n’a encore été effectué par les pouvoirs publics. C’est l’exercice qu’a entrepris le mouvement ATD Quart Monde en mai et juin 2013. Son étude, appuyée sur les budgets de l’État et des collectivités territoriales de 2012, révèle qu’au bas mot, et en mettant tous les coûts a minima, le chômage de privation d’emploi coûte à la collectivité nationale un peu plus de 15 000 euros par an et par personne. Deux millions de citoyens sont concernés. De telles sommes (30 milliards) seraient bien mieux utilisées si elles contribuaient directement au financement de nouveaux emplois pour ceux qui, aujourd’hui, en sont privés !

Le chômage de privation d’emploi coûte à la collectivité nationale un peu plus de 15 000 euros par an et par personne.

Des vertus de l’expérimentation

Fort de ces constats, reconnus par tous les acteurs concernés et éprouvés quotidiennement, depuis plus de dix ans, au sein de l’entreprise « Travailler et apprendre ensemble », ATD Quart Monde propose un projet pilote pour aller plus loin.

L’idée de réallouer les coûts du chômage n’est pas nouvelle. Jacques Chirac, en lançant la formule « activation des dépenses passives »1 avait favorisé quelques expériences dans ce domaine. Jean Boissonnat, dans son rapport de 1995, formulait de nombreuses propositions, dont les « contrats d’activité », et traçait quelques scénarios d’évolution. Mais les résultats n’ont pas suivi et la piste a été abandonnée brutalement. Pourtant, pour ATD, cet échec s’explique2.

Pour une réflexion saine et audacieuse, le « chômage » doit être radicalement distingué du « chômage de longue durée ». Le « chômage » est avant tout un acquis social de grande valeur ! C’est un remarquable système d’assurance collective qui donne à l’économie moderne ce lubrifiant nécessaire pour que l’emploi reste souple et disponible. Les économistes parlent d’ailleurs du « chômage frictionnel ». À l’inverse, le « chômage de longue durée et d’exclusion sociale » (la privation d’emploi) est une plaie sociale. Utiliser le même terme pour désigner deux réalités si différentes, souvent opposées, bloque la réflexion collective et induit des réponses inadaptées.

Le « chômage » est avant tout un acquis social. À l’inverse, le « chômage de longue durée et d’exclusion sociale » est une plaie sociale.

Le concept d’activation des dépenses passives, lorsqu’il englobe les deux significations du « chômage », se heurte au concept d’« assurance chômage ». Les partenaires sociaux ont jugé totalement illégitime en droit que l’on puisse utiliser les indemnités des assurés, même pour leur bien supposé ! Or le chômage de privation d’emploi est financé à 100 %, ou presque, par la solidarité (l’impôt) et non par l’assurance chômage. Évitons donc de poser le débat sur ce terrain-là lorsque l’on parle de la privation d’emploi : c’est un piège d’immobilisme.

Dans la lutte contre le chômage d’exclusion, tout modèle économique reposant sur un « cofinancement » de l’emploi doit impérativement lever une ambiguïté lourde de conséquences. L’objectif est-il de créer des emplois supplémentaires adaptés aux personnes ou d’alimenter la croissance ? Seul le premier objectif est vraiment utile à long terme pour notre propos. Mais, alors, il lui faudra démontrer son étanchéité par rapport à l’économie ordinaire. Car on ne pourra supporter ni concurrence déloyale vis-à-vis des autres entreprises, ni utilisation sans résultats quantifiables de l’argent public. Actuellement seuls les emplois aidés liés à une faible (voire très faible) productivité et ceux qui correspondent au développement d’activités nouvelles encore peu solvables sont vraiment justifiés dans cet esprit.

Enfin, une modification d’une telle profondeur et d’une telle ampleur ne peut se réaliser sans que les personnes concernées soient directement et très largement impliquées, à tous les niveaux de la démarche. Un droit nouveau de cette gravité ne se décrète pas depuis Paris. L’expérimentation n’a pas seulement valeur de « mise au point » sur un sujet particulièrement ardu, elle a surtout un rôle puissamment pédagogique. Dire et montrer que « le chômage, on n’a pas tout essayé ! » est essentiel.

ATD Quart Monde a également observé avec attention le modèle économique du « travail adapté » et de l’insertion par l’activité économique. Or, avec l’expérience, la notion de « sas » vers l’emploi qui structure l’insertion s’avère très insuffisante pour obtenir les résultats quantitatifs attendus. Passé ce sas, une personne sur deux retombe dans la précarité ou le chômage. Au contraire, la durée indéterminée vécue dans le « travail adapté » est beaucoup plus satisfaisante par rapport au droit : elle supprime la précarité.

Autre enseignement, le mode de financement, reposant sur un budget voté en loi de finances chaque année par le Parlement, n’est pas adapté aux enjeux : il n’y a jamais correspondance entre le niveau des budgets votés et celui des besoins. Pourtant, le modèle économique de l’emploi cofinancé par la collectivité est dynamique socialement et rentable économiquement. Il est justifié au regard de la misère insupportable et de l’humiliation citoyenne que représente la privation d’emploi ; il joue un rôle socialement utile de « recherche et développement » en ingénierie de l’emploi et contribue à l’avènement d’une économie plus solidaire.

Financer le droit à l’emploi

À partir de ces analyses, solidement appuyées par l’expérience, ATD a entrepris de rédiger une loi d’expérimentation. Fondée sur la loi constitutionnelle de 2003, celle-ci autoriserait la « réallocation » et la « réaffectation automatique » des coûts du chômage de longue durée pour cofinancer, dans les lieux d’expérimentation, l’emploi conçu comme un droit. Cette méthode de financement est essentielle au projet. Elle permet de viser l’exhaustivité prévue par la Constitution (« Chacun a (…) le droit ») : l’argent sera réaffecté en fonction du nombre de demandeurs effectifs et non en fonction d’un budget prévu. Le but de l’expérimentation est de mettre au point une proposition qui responsabilise toutes les collectivités locales sensibles à la question du chômage d’exclusion sociale et désireuses de s’engager. Naturellement, ce système resterait optionnel suffisamment longtemps pour pouvoir faire ses preuves sur le terrain et bénéficier d’une motivation réelle des collectivités.

Le but est de mettre au point une proposition qui responsabilise toutes les collectivités locales sensibles à la question du chômage d’exclusion sociale et désireuses de s’engager.

Un « comité local de l’emploi conçu comme un droit » devrait être créé pour piloter l’expérimentation et manifester l’engagement de la population locale. Y seraient invités tous ceux qui veulent jouer un rôle : le Pôle emploi naturellement, mais aussi les entreprises, associations, fonctions publiques, élus, chômeurs de longue durée, etc. Un organe exécutif chargé du financement du projet serait ensuite constitué. Ce « fonds local » serait un organe privé, habilité par la loi à percevoir les « coûts du chômage de longue durée » pour financer les emplois nouveaux à proportion des besoins de la population.

La « loi d’expérimentation » devra préciser l’ensemble des dépenses collectives directes ou indirectes non engagées grâce à la mise « en emploi » de tous ceux qui le désirent sur le territoire concerné. Ces coûts évités seront calculés par personne au chômage de longue durée puis reversés au fonds local, par les organismes concernés, à proportion du nombre de chômeurs impliqués.

Pour des chômeurs actifs

Sur le terrain, ce fonds local sera chargé de susciter des entreprises agréées et de les contrôler. Les structures candidates recevront un cahier des charges et seront contrôlées non pas tant sur les moyens engagés que sur les résultats obtenus. Leur engagement ? Créer des emplois et (ou) des formations, à durée indéterminée et à temps choisi, permettant à tous les chômeurs de longue durée du territoire de rester « disponibles » dans le cadre du marché du travail. En « emploi/formation », les salariés restent inscrits à Pôle emploi, et donc disponibles sur le marché du travail ordinaire. Cette disponibilité, au lieu d’être passive et désespérante, sera vécue selon un concept nouveau, celui de « disponibilité active », dans le cadre d’un emploi de droit, payé au Smic.

Concrètement, les entreprises seront d’abord chargées de recevoir, en entretien d’embauche, tous les demandeurs d’emploi concernés. Ensuite seulement, elles mettront en œuvre une recherche locale des travaux utiles correspondant à leurs qualifications. Ainsi serait-il clairement signifié que le but est l’emploi et la participation de chacun, en fonction de ses capacités, à l’amélioration de la vie collective. Enfin, pour être agréées, les entreprises devront signer une charte encadrant précisément la « lucrativité », par un mécanisme de mutualisation des éventuels bénéfices nets au sein du fonds local.

Le but est l’emploi et la participation de chacun, en fonction de ses capacités, à l’amélioration de la vie collective.

Une telle expérimentation d’un territoire « zéro chômeurs de longue durée » a été engagée à Seiches-sur-le-Loir (Maine-et-Loire) en 1994. Avec l’accord du maire et de tout le conseil municipal, une association d’aide aux chômeurs a esquissé le projet. Elle a reçu les soixante chômeurs de longue durée de la commune prêts à travailler sans délai, puis elle a établi le profil professionnel de chacun. En un mois et demi, elle a trouvé facilement au sein de la commune des travaux « semi-solvables » en quantité suffisante, adaptés aux capacités immédiates de tous et réalisables sans grand investissement de la collectivité. Elle a même élaboré le statut de « l’entreprise agréée » qui pourrait assumer ces travaux : une structure polyvalente, pour ne pas s’enfermer dans telle activité à l’exclusion de telle autre. Pour que chacun trouve une proposition adaptée à sa demande d’emploi, cette entreprise devait se constituer en six départements, en fonction des métiers correspondants aux profils des demandeurs et aux travaux utiles. Démarche étonnante pour une entreprise ? Elle est déjà habituelle et presque banale, depuis plusieurs décennies, pour les centaines d’entreprises de l’économie solidaire qui ont créé le travail adapté et le travail d’insertion. Pour elles, tous les métiers sont possibles pourvu qu’ils permettent l’emploi, produit premier de leur activité.

Malheureusement, en 1994, le financement durable de cette entreprise s’est avéré impossible : la loi d’expérimentation était inenvisageable à l’époque ! En revanche, la loi constitutionnelle et la loi organique de 2003 ont donné à l’État le droit de réaliser ce type d’expérience… C’est pourquoi notre mouvement a rencontré les plus hautes autorités sur ce projet et continue à le préciser pour le rendre opérationnel le plus rapidement possible. Deux territoires sont déjà candidats à l’expérimentation. D’autres, nombreux, ont manifesté un intérêt soutenu. Aujourd’hui, l’espoir est permis.

Pour aller plus loin :

Retrouvez sur le site d’ATD Quart Monde le projet « L’emploi conçu comme un droit ».