Ainsi donc l’Afrique doit du fric ?, feint de s’étonner l’icône du reggae africain, Tiken Jah Fakoly^[1]. Que les peuples s’interrogent sur la légitimité d’une dette dont ils n’ont jamais tiré profit n’est pas chose nouvelle. La tradition biblique du Jubilé permettait de ne pas faire porter sur les épaules des nouvelles générations le fardeau de leurs ancêtres. Le printemps arabe pose la question à nouveaux frais. Selon les estimations, la famille Ben Ali aurait accumulé entre 3 et 5 milliards de dollars, soit 15 à 20 % de la dette extérieure tunisienne. Les Moubarak auraient mis de côté entre 40 et 70 milliards de dollars, soit une à deux fois la dette extérieure égyptienne. Pour la Libye, la question de la dette est presque anecdotique – elle représente moins de 5 % du Pib – à côté de celle des avoirs de Kadhafi, qui pourraient atteindre les 200 milliards de dollars.

La question appelle plusieurs niveaux de réponses. Au plan éthique, obliger une population à payer la facture héritée de leur oppresseur apparaît comme une double peine. Au plan économique, en revanche, prévaut la thèse d’une nécessaire continuité de l’État dans ses obligations internationales, afin de rassurer investisseurs et partenaires économiques. Au plan juridique, la Convention de Vienne de 1983 sur les successions d’États a entériné cet état de fait, écartant toute idée de discontinuité dans le paiement des dettes.

Nous soutenons pourtant que la question, éminemment politique, reste entière. Un regard sur l’histoire récente montre que la règle – le remboursement de la dette des dictateurs – tolère quelques exceptions. Mais la recherche d’une formalisation juridique, à travers la notion de dette odieuse, se heurte encore à un mur.

Tu paieras ta dette

La question n’est pas que symbolique. La dette léguée par 23 dictatures du Sud se chiffrerait à près de 500 milliards de dollars^[2]. Or l’analyse des régimes ayant succédé à une dictature, depuis cinquante ans, révèle une surprenante continuité des paiements de la dette extérieure. Le général Suharto a beau avoir éliminé 500 000 paysans, accusés de communisme, et détourné la bagatelle de 15 à 35 milliards de dollars, les Indonésiens ont sagement remboursé les 126 milliards de dollars de dette légués en 1998. Les Philippins n’ont pas davantage cillé à l’heure de payer l’ardoise de 40 milliards de dollars laissée par Ferdinand Marcos. Les Brésiliens ont remboursé rubis sur ongle les échéances héritées des militaires en 1985 (environ 100 milliards de dollars), le président Lula allant jusqu’à anticiper les remboursements envers le Fonds monétaire international (FMI) ! Même les dettes de l’apartheid en Afrique du Sud ou du régime génocidaire au Rwanda ont été honorées.

Faut-il y voir la docilité de régimes mal aguerris ? Historiquement, c’est le rapport de force qui prévaut. Pour prix des indépendances africaines, la France s’est assurée que les dettes contractées par les gouverneurs de ses anciennes colonies seraient remboursées. De 1825 jusqu’au début du xxe siècle, c’est même le paiement d’une véritable rançon qu’elle exigera du peuple haïtien après l’indépendance, au motif de dédommager les colons expropriés. Plus récemment, l’argument d’un impératif de remboursement, sous peine de trahir la confiance des prêteurs et de se priver de tout financement extérieur, en a convaincu certains. Mais c’est surtout la crainte d’une mise au ban de la communauté internationale, voire les menaces de renversement de régime, qui ont eu raison des velléités de répudiation. Au Nicaragua, Manuel Ortega a déclaré en 1979, devant les Nations unies, vouloir répudier la dette héritée du dictateur Somoza, avant de se raviser pour ne pas s’aliéner les pays occidentaux. Dès 1984, les pays d’Amérique latine et des Caraïbes envisagent de se constituer en cartel des débiteurs pour renégocier leur dette extérieure, certains appelant même à la répudiation. En pleine Guerre froide, l’affront est téméraire. Quand le président du Pérou, Alan García, à la tête d’un parti de gauche^[3], plafonne les remboursements, fin 1985, il s’attire les foudres du FMI. Le leader burkinabé Thomas Sankara prononcera, lui, un discours prémonitoire le 29 juillet 1987 à Addis-Abeba : « Si le Burkina Faso tout seul refuse de payer la dette, je ne serai pas là à la prochaine conférence [de l’Organisation de l’union africaine] ». Le 15 octobre de la même année, il est assassiné. La vaste majorité des pays endettés se pliera finalement aux exigences du FMI, s’enfonçant dans une spirale de nouveaux emprunts destinés à rembourser les anciens.

Une éponge sélective

Des annulations de dette ont bien été concédées, mais pour d’autres raisons que la nature dictatoriale des régimes emprunteurs. L’argument qui préside aux restructurations de dette prononcées par le Club de Paris – qui, depuis 1956, regroupe 19 pays occidentaux créditeurs – est généralement le caractère non « soutenable » de celle-ci. Il s’agit de résoudre les problèmes de solvabilité. Le motif se double du louable objectif de lutter contre la pauvreté, lors des allégements au profit d’une quarantaine de pays pauvres très endettés (PPTE) décidés par le G8 en 1999 et 2005. Le coup d’éponge sur les ardoises africaines permet aussi d’évacuer la délicate question de l’origine et de l’usage de ces fonds. Derrière l’allégement de dette pour une dizaine de pays d’Afrique du Nord (dont l’Égypte et la Tunisie) envisagé récemment par l’Union européenne, nulle référence non plus n’est faite aux régimes qui les ont contractées : ce serait « en échange de réformes démocratiques et de concessions commerciales^[4] ».

Si, récemment, quelques pays ont mis en avant l’illégitimité des dettes des dictatures, ce n’est pas sur ce fondement que certains en ont obtenu l’allégement. L’Argentine, en 2001, a simplement fait faillite. Les interminables négociations qui s’en sont suivi n’ont jamais porté sur l’origine des dettes, alors même que, en juillet 2000, la Cour suprême de Buenos Aires avait fermement condamné le comportement des créanciers de la dictature argentine^[5]. Rare exception, afin de financer la reconstruction du pays au printemps 2003, le secrétaire au Trésor américain John Snow déclare : « le peuple irakien ne doit pas être accablé par des dettes contractées par le régime du dictateur déchu. » Soucieux d’éviter l’effet boule-de-neige et de maintenir les cadavres au placard, le Club de Paris ne fait aucune référence à l’origine des dettes de l’Irak quand il décide, en novembre 2004, d’en annuler 80 %. Plus pauvre mais moins bien parrainé politiquement, le Nigeria n’obtiendra en 2006 que 60 % d’allégement de la dette héritée de la junte. Enfin, en novembre 2008, le président équatorien Rafael Correa a tiré parti de l’audit de la dette qu’il avait lancé pour suspendre temporairement les paiements sur 3,2 milliards de dollars d’encours jugés illégitimes. Maintenant sa volonté de « déclarer l’Équateur libre de dette extérieure illégitime », il infléchira sa posture, par crainte d’isolement financier, et obtiendra le rachat de ces dettes moyennant une décote de 70 %.

Du côté des créanciers, seule la Norvège a justifié, en octobre 2006, l’effacement de certaines créances (pour 80 millions de dollars) par leur illégitimité – car contractées dans le seul objectif de défendre son industrie navale –, sans tenir compte des besoins des pays débiteurs. Mais Oslo ne fait pas de la nature du régime un critère décisif.

La dette odieuse du tsar

Hormis l’Équateur, il faut remonter plus d’un demi-siècle en arrière pour trouver des régimes qui ont refusé jusqu’au bout d’être liés par les engagements financiers, jugés illégitimes, des gouvernements qui les précédaient.

Dans une dizaine de cas, un gouvernement justifiera son refus de payer à la fois par la nature du régime précédent et l’usage qui a été fait de la dette. Au Mexique, après la guerre civile de 1858-1861 et la chute du dictateur, Benito Juarez gèle pendant deux ans les remboursements pour se consacrer à la reconstruction. Après avoir annoncé en 1917 qu’il rembourserait la dette tsariste, le parti bolchevique décide en 1918 de la répudier, estimant qu’elle incombe au tsar à titre personnel et non à l’État russe. Ancien ministre de Nicolas II, Alexander Sack observe avec inquiétude la décision bolchevique. Devenu professeur de droit à Paris, il cherche à circonscrire les exceptions au sacro-saint principe pacta sunt servanda, qui assoit l’autorité des traités internationaux, à travers la doctrine dite de la dette odieuse. Il l’énonce ainsi, en 1927 : « Si un pouvoir despotique contracte une dette non pas pour les besoins et dans les intérêts de l’État, mais pour fortifier son régime despotique, (…) cette dette est odieuse pour la population de l’État entier. (…) c’est une dette de régime, dette personnelle du pouvoir qui l’a contractée, par conséquent elle tombe avec la chute de ce pouvoir^[6] ». Sack responsabilise les créanciers : si ceux-ci connaissent les desseins de l’emprunteur, ils commettent « un acte hostile à l’égard du peuple » et s’exposent au risque de défaut si le régime est déchu.

Depuis, de nombreux auteurs ont cherché à préciser la notion. L’étude la plus opérationnelle est sans doute à mettre au crédit de juristes du Centre for International Sustainable Development Law (CISDL) de Montréal^[7], pour lesquels une dette est odieuse si elle répond simultanément aux trois critères suivants : l’absence de consentement (la dette a été contractée contre la volonté du peuple), l’absence de bénéfice (les fonds ont été dépensés de façon contraire aux intérêts de la population), la connaissance des intentions de l’emprunteur par les créanciers. Si l’un des critères n’est pas respecté, on ne peut pas parler de dette odieuse. Il en irait ainsi de dettes contractées par le régime Ben Ali pour financer des universités ou des hôpitaux, ou, inversement, de créances détournées par un régime démocratique. Si la dette est odieuse, en revanche, elle est nulle et ne saurait être réclamée à l’État concerné, une fois le régime contractant tombé.

Mais la doctrine reste une source secondaire du droit. Et les décisions de justice en ce sens ne sont pas légion. De fait, les instances judiciaires ont rarement eu à se prononcer : les cas précités de répudiation ont été résolus politiquement. Outre la sentence déjà évoquée de la Cour suprême de Buenos Aires, le principal élément de jurisprudence remonte à un litige opposant, en 1922, le Costa Rica à la Grande-Bretagne. Après que le gouvernement costaricain eut dénoncé les dettes privées contractées par le dictateur Tinoco (1917-1919), la Grande-Bretagne l’accusa d’avoir rompu la continuité de l’État, engagé vis-à-vis de son principal créancier, la Royal Bank of Canada. Le président de la Cour suprême américaine arbitra l’affaire. Il rejeta la prétention de la banque, dont il mit en cause la bonne foi : elle aurait dû « démontrer qu’elle [avait] fourni l’argent au gouvernement pour un usage véritablement légitime ».

Une doctrine qui fait débat

Promue par les mouvements sociaux, qui y voient un motif pour annuler les dettes des pays du Sud et un moyen de prévenir de nouveaux prêts à des régimes dictatoriaux^[8], la doctrine de la dette odieuse (invoquée opportunément par Washington dans le cas irakien) fait à présent débat^[9]. Mais elle peine à faire consensus.

Elle se fonde pourtant sur des principes généraux du droit reconnus par la plupart des traditions juridiques : le libre consentement des parties au contrat, la bonne foi, les notions d’enrichissement indu et d’abus de droit. La possibilité pour un gouvernement de créer des obligations contraignantes pour l’État qu’il représente s’apparente par ailleurs à l’idée d’agency (proche du « mandat ») : le pouvoir d’engager un tiers est censé s’accompagner d’une responsabilité d’agir dans son intérêt. L’article 50 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités va dans le même sens. Enfin, le droit international reconnaît une primauté au jus cogens – certaines normes supérieures (interdiction de la torture, droit international humanitaire…) – dont la violation peut invalider un traité.

La Banque mondiale et le FMI ont cherché à jeter le discrédit sur la doctrine de la dette odieuse, jugée inapplicable^[10]. Chaque réserve mériterait de longs développements. Précisons simplement ici que pour le Centre for International Sustainable Development Law, il appartient d’abord au débiteur de démontrer l’absence de bénéfice tiré par la population. Ensuite, la charge de la preuve diffère selon la nature du régime antérieur. S’il est démocratique ou quasi-démocratique – une notion que la jurisprudence pourrait préciser –, le successeur doit démontrer qu’il était dans l’intention même du contrat de ne pas bénéficier à la population. Mais s’il est dictatorial, il revient au prêteur de démontrer sa bonne foi ou la réalité du consentement du peuple à la transaction. Reste que les budgets sont fongibles. Imaginons une dictature qui s’endette apparemment à des fins légitimes, mais qui libère ce faisant de la marge de manœuvre budgétaire pour opprimer des minorités. Il appartiendrait alors au prêteur de démontrer sa bonne foi et l’intention légitime du contrat. Concrètement, une telle interprétation devrait inciter les créanciers à limiter leurs futurs prêts à des régimes non démocratiques et à les assortir de clauses plus strictes quant à leur utilisation. Qui s’en plaindrait ? Bien sûr, la doctrine mériterait d’être précisée sur certains aspects, mais aucun qui ne semble insurmontable ou qui ne puisse être laissé à l’appréciation du juge.

La loi du plus fort

Si la difficulté n’est pas d’abord juridique, pourquoi États et bailleurs de fonds renâclent-ils à reconnaître les dettes odieuses ? Il y a d’abord un enjeu financier important, qui pourrait dépasser les 500 milliards de dollars évoqués. En droit, déclarer un contrat nul revient à dire qu’il n’existe pas et qu’aucune des obligations qui en découlent n’aurait dû être exécutée. Il incomberait alors au créancier d’effacer ses encours, mais aussi de restituer au débiteur floué les échéances odieuses déjà encaissées. Le Nicaragua se verrait ainsi restituer cinq fois le montant de sa dette actuelle^[11]. Question subsidiaire : pourrait-on imaginer que le créancier se retourne contre les bénéficiaires réels des prêts (biens mal acquis des clans au pouvoir, profits mal acquis d’exportateurs sans scrupule…) ?

Si l’enjeu est économique, il est aussi, d’évidence, politique. Qui, des membres permanents du Conseil de sécurité, souhaiterait aujourd’hui s’interdire de soutenir des régimes peu démocratiques, ou d’accorder des crédits à l’exportation de matériel militaire ? À l’heure où même la condamnation des massacres en Syrie peine à faire consensus, imaginer une régulation internationale du financement des dictatures relève, encore, de l’utopie. Et les bailleurs qui conditionnent leurs prêts à la « bonne gouvernance » du débiteur se soucient souvent moins des droits de l’homme que de l’ouverture des marchés.

Au fond, la question de l’endettement international est symptomatique d’un monde qui refuse toute idée de gouvernance planétaire tant que ses acteurs les plus puissants y gagnent. En matière de dette souveraine, il n’existe aucune règle s’appliquant à tous. Aucun plafond de remboursement ne protège les dépenses vitales d’un État surendetté comme le fait la loi, en France, au profit des ménages. Aucune règle ne prévoit, non plus, le sort de la dette en cas de force majeure (catastrophe naturelle, agression militaire…). Il n’existe pas davantage d’instance internationale pour juger de l’insolvabilité d’un État, ou de l’illégitimité des dettes. Alors, la loi de la jungle prédomine.

Joseph Stiglitz estime que « le prêteur est [plus] coupable que l’emprunteur (…) car il est censé savoir analyser plus finement les risques^[12] ». Mais cette responsabilité, nul créancier (hormis la Norvège) ne veut l’admettre. Ni, surtout, laisser une juridiction l’établir. Quel intérêt auraient les grands créanciers à s’imposer des limites ? Le FMI a bien établi un code de bonne conduite du « prêteur responsable », mais dans l’unique objectif de maintenir les pays débiteurs en capacité de rembourser. De l’usage des prêts, pas plus que de la nature du régime qui emprunte, il n’est question. La règle que s’est donnée le Club de Paris pour les pays non PPTE est celle du traitement ad hoc, qui ouvre la voie à l’arbitraire.

La dette souveraine est le lieu d’expression, par excellence, du rapport de force. Entre États riches et pauvres, depuis des décennies. Entre défenseurs de l’État-providence et marchés financiers, à présent. Les banques privées pourraient-elles, sans être en position de force, imposer un plan d’ajustement structurel à l’Europe entière ? Seule l’Islande, forte d’une dynamique démocratique exceptionnelle, a pour l’heure refusé d’être assujettie au paiement d’une dette dont les habitants n’avaient guère vu la couleur. Les révolutionnaires arabes rechignent à payer la dette des tyrans déchus ? Qu’ils ne comptent pas sur la mansuétude des grands argentiers, ni, à court terme, sur le droit. Que les nouveaux régimes entament plutôt, ensemble, le bras de fer avec leurs créanciers. Qu’ils s’attellent, à l’instar de l’Équateur ou du Brésil, à la faveur d’un audit de la dette, à montrer à la face du monde le caractère inique de leur dette et l’étendue du soutien international dont ont bénéficié leurs bourreaux. La justesse du combat finit, parfois, par l’emporter. On pouvait craindre, début 2011, que le Sud-Soudan ait à partager le lourd fardeau qui pèse sur Khartoum. Le nouveau venu sur la scène internationale a finalement pu commencer à écrire son histoire sans dette.

Notes

[1] Paroles coécrites avec François-Xavier Verschave, alors président de l’association Survie.

(2) Joseph Hanlon, « Defining Illegitimate Debt and Linking its Cancellation to Economic Justice », Oslo, Open University for Norwegian Church Aid, 2002.

(3) Président entre 1985 et 1990, Alan García le redevient entre 2006 et 2011, converti, cette fois, au néolibéralisme.

(4) Selon une dépêche AFP du 22/02/2012, « L’UE pourrait alléger la dette de pays nord-africains tels que l’Égypte ».

(5) La sentence Olmos (disponible en espagnol sur www.cadtm.org), fruit d’un audit judiciaire de dix-huit ans, confirme le soutien du FMI à la dictature et le fait que « 90 % des ressources provenant de l’extérieur via l’endettement (…) étaient transférés à l’extérieur dans des opérations spéculatives ». Mais les faits sont prescrits.

(6) Alexander Nahum Sack, Les effets des transformations des États sur leurs dettes publiques et autres obligations financières, Paris, Recueil Sirey, 1927.

(7) Jeff King, Ashfaq Khalfan et Bryan Thomas, Advancing the Odious Debt Doctrine, Montréal, CISDL, 2003.

(8) Voir www.detteodieuse.org.

(9) En attestent l’intérêt récent manifesté par plusieurs universités américaines (Duke, Yale, Harvard) et les études menées par la Cnuced (Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement) en 2007 et la Banque mondiale en 2008.

(10) Vikram Nehru and Mark Thomas « The Concept of Odious Debt : Some Considerations », Economic Policy and Debt Department, Banque mondiale, juillet 2008 et Raghuram Rajan, « Odieuse ou insidieuse ? », Finances & Développement, décembre 2004, pp. 54-55.

(11) Stephen Mandel, « Odious Lending : Debt relief as if Moral Mattered », Londres, The New Economics Foundation, 2006.

(12) Joseph Stiglitz, Un autre monde. Contre le fanatisme du marché, Fayard, 2006, pp. 297-298.