Bien des observateurs, américains et étrangers, qui considèrent la manière dont se forme la décision politique aux États-Unis, ont du mal à reconnaître la moindre valeur et la moindre fonction positive au lobbying 1 dans une société démocratique. Certains mettraient le lobbying dans le même sac que le pot-de-vin et la corruption. Un récent sondage d’opinion a révélé l’existence d’une profonde insatisfaction face au rôle joué par les groupes d’intérêt aux États-Unis. A la question ouverte sur “ce qui vous préoccupe dans la vie politique américaine”, la réponse la plus fréquente était : “La nécessité d’une plus grande implication des citoyens”. Puis : “Les limites à mettre à l’action de la bureaucratie”. Et tout de suite après, en troisième place : “Qu’on en finisse avec le lobbying et les groupes d’intérêt” (pour un peu plus de 11 %). 45,5 % de ceux qui ont répondu étaient d’accord avec cette affirmation : “Les groupes d’intérêt ne devraient pas avoir la possibilité d’approcher les membres du Congrès”, et près de 80 % avec cette autre assertion : “Les intérêts particuliers exercent trop d’influence sur l’action du gouvernement”. Pour plus de 71 %, “les groupes d’intérêt ont trop de pouvoir”, 8,4 % seulement estimaient qu’ils “n’ont pas assez de pouvoir” 2.

Il ne semble pas y avoir d’alternative au système ouvert actuel, d’intervention en matière de politique publique, si l’on veut conserver parmi les droits fondamentaux la liberté de parole et celle de revendication contre ce dont on a à se plaindre. Dans les Federalist Papers de 1787, James Madison expliquait que la Fédération des États constituerait une sauvegarde contre les factions et les risques d’insurrection. « A l’intérieur de la forme républicaine de gouvernement, donner à toutes les factions concurrentes le droit de pétitionner pourra représenter un frein, peut-être même sera-ce le seul moyen efficace pour empêcher que les intérêts d’un groupe particulier dominent sur tous les autres”. Le lobbying, aux États-Unis, est ainsi fondé sur le droit bien établi des citoyens de réclamer au gouvernement que les torts subis soient redressés 3.

Ce droit fondamental a favorisé le développement de groupes d’intérêts amples, complexes et diversifiés, qui semblent fonctionner aisément dans le contexte américain. Cette facilité s’explique par le caractère fragmenté du système politique : celui-ci offre une diversité de points d’accès aux groupes d’intérêt. Elle s’explique aussi par le pluralisme idéologique au sein de chaque parti politique. Elle constitue presque une alternative au déclin de la participation citoyenne dans ses autres modalités, le vote en particulier.

Contribuer au processus démocratique ?

Dans les systèmes démocratiques, un des buts de l’activité délibérative des citoyens et de leurs représentants est la découverte et la mise en œuvre d’un bien commun. Les politiques publiques s’inscrivent dans un processus, faillible mais capable de s’auto-corriger, grâce auquel les citoyens ordinaires et leurs représentants élus parviennent à s’élever au-dessus des intérêts et des aspirations particulières pour discerner ce qui est bon pour la nation dans son ensemble. Dans la société américaine, le pluralisme des intérêts (de groupes) offre des occasions multiples de représenter la diversité des citoyens, permettant la libre concurrence dans le marché des idées et des « causes ». Ce pluralisme entraîne une opportune dispersion du pouvoir politique et des moyens d’action. Il favorise la négociation, le débat, le compromis. En définitive, cette confrontation peut mener à une politique publique qui traduit assez bien un équilibre entre les divers intérêts.

Aujourd’hui, cette place faite au lobbying implique finalement bien davantage que des pressions exercées sur les décideurs politiques pour voter dans tel ou tel sens à l’occasion d’un texte de loi. Il inclut un travail de recherche et d’analyse, d’observation, des efforts pour diffuser des informations et susciter un intérêt public. Il passe par le montage d’actions communes tendant à l’» éducation », si l’on peut dire, de trois groupes principaux : l’opinion  publique, les membres des groupes d’intérêt, les décideurs politiques. Cette recherche et toute cette action d’» éducation » peuvent aller jusqu’à concerner des aspects hautement techniques, bien au-delà des capacités de compréhension du citoyen individuel… Les lobbyistes essaient d’envisager tous les impacts que pourrait avoir une décision politique. S’ils ne cherchent pas à faire valoir eux-mêmes tous ces aspects, ils cherchent du moins à connaître les arguments des autres parties pour pouvoir en tenir compte. Le lobbying ne se réduit pas simplement à la communication directe aux décideurs, celle-ci représente la plus petite partie de l’activité des lobbyistes.

Voici quelques-uns des arguments allégués en faveur de la contribution du lobbying au processus démocratique aux Etats-Unis :

Le lobbying se traduit par la création d’organisations intermédiaires entre l’individu et une société de masse. Il entraîne la mise en place de « groupes » d’intérêts, où les personnes concernées peuvent débattre et s’écouter les unes les autres sur des questions importantes. Il peut mener à la formation de coalitions d’intérêts partagés, transcendant les idéologies et les politiques partisanes, pour la poursuite d’objectifs pragmatiques communs. De nouveaux groupes de citoyens participent ainsi efficacement au processus d’élaboration des politiques publiques.

Face à la faiblesse des autres modes de participation (partis, syndicats, etc.), les groupes d’intérêt offrent des modes alternatifs d’ empowerment – de mise en capacité d’action –, non seulement pour les élites les mieux placées et les acteurs commerciaux mais aussi pour les pauvres, ceux qui se dévouent à leur cause et ceux qui cherchent à être la voix des sans-voix.

Une telle culture permet à une grande variété de groupes d’intérêts de faire de la stratégie, de découvrir comment fonctionne l’administration, de participer à la préparation des décisions. Elle appelle aussi le développement d’un nombre illimité d’intérêts divers. Une telle culture est en harmonie avec l’idée selon laquelle la politique demande de reconnaître cette diversité. Le lobbying peut aider les groupes à s’inscrire dans cette perspective, au moyen de compétences, d’intuitions, d’informations touchant la manière dont se forme une politique.

Cette conception positive du lobbying traduit une vision de l’espace politique ( marketplace) : celle d’un système qui se corrige lui-même, où la transparence et la responsabilité sont les seuls bons moyens de réaliser ses propres buts politiques. La plupart de ceux que l’on trouve dans la profession de lobbyiste aux Etats-Unis admettent que “l’honnêteté est la meilleure des politiques”. Si un lobbyiste est connu comme malhonnête et trompeur, les décideurs cesseront d’avoir confiance en lui, et il sera mis à l’écart.

Avec le développement des nouvelles technologies, le lobbying peut entraîner plus d’ouverture encore, d’accessibilité et de décentralisation des processus de décision. Un plus grand nombre de personnes peuvent être mieux informées en matière d’analyse politique et de thèmes à développer afin de peser sur le politique.

Quand on s’éloigne de la démocratie

Certaines actions de lobbying peuvent être néfastes : des campagnes sont menées de façon malhonnête, utilisant des instruments truqués, de manière secrète. Des intérêts particuliers bénéficient de privilèges politiques dont on ne rend pas compte démocratiquement. La question se pose notamment dans le cas de financement de campagnes politiques, entraînant des renvois d’ascenseur entre politiciens et lobbyistes, et dans le cas d’échanges triangulaires entre gouvernement, milieux d’affaires et établissement militaire. Des arrangements d’arrière-cour, non transparents pour le public, provoquent un degré élevé de corruption politique.

Pour nombre de critiques, cependant, le problème réel n’est pas tant ce genre de lobbying corrompu, mais une distorsion subtile du processus démocratique. Beaucoup ont l’ impression que le lobbying est au fond affaire d’argent, que les grandes affaires ont une influence excessive, que les producteurs sont mieux représentés au sein du système que les consommateurs, que des intérêts économiques particuliers étroits le sont mieux que les causes politiques ou morales plus larges. Et si les nouvelles technologies de communication permettent une action de promotion plus décentralisée et plus transparente, les groupes les mieux équipés et financés sont bien placés pour tirer partie de ces technologies, jusqu’à s’en servir de façon trompeuse.

Quand tant d’intérêts concourent pour peser sur les instances de décision et pour mette en forme les informations nécessaires à la discussion, les décideurs ne sont-ils pas tentés de renoncer à l’effort de s’éduquer « eux-mêmes et leurs collaborateurs, sur les questions en débat ? Ne font-ils pas confiance à cette action globale d’éducation » qui résulterait du jeu même de la compétition entre groupes ? Les décideurs sacrifient alors leur devoir d’objectivité et de jugement informé, au bénéfice d’une simple mise en balance des intérêts en compétition.

Des démocrates plus populistes estiment en outre qu’une trop grande place faite aux  groupes d’intérêt affaiblit encore chez le citoyen ordinaire son envie de participer à la vie politique. Le système n’est plus qu’au service des élites bruyantes. Enfin, étant donné le coût croissant des campagnes de lobbying, il est de plus en plus vraisemblable que les pauvres et les sans-voix ont de moins en moins de représentation et d’accès à ce processus de formation des politiques.

Y a-t-il place pour un lobbying éthique ?

« La démocratie est le pire des régimes inventé par les hommes, à l’exception de tous les autres », aurait dit Winston Churchill. Le lobbying est un des visages de ce paradoxe : le système américain de groupes d’intérêts est très accessible mais il recèle aussi un potentiel énorme de non-démocratie. Les mouvements de masse continuent d’avoir une voix mais on assiste à une marginalisation croissante des sans-voix… Aux États-Unis, une régulation plus stricte du lobbying serait le seul moyen d’en limiter les abus et de le garder ouvert au bien commun de tous. Dans une société libre, il n’y aura jamais un système parfait pour faire droit à la promotion des causes politiques. Il est à prévoir que même avec la mise en œuvre de nouvelles régulations, comme la loi McCain-Feingold de 2002, de nouveaux “trous”, de nouvelles stratégies de contournement apparaîtront. Elles obligeront à de nouvelles mesures de chasse aux abus et de régulation.

La politique de groupes d’intérêts et le lobbying sont sans doute inévitables dans une société démocratique. Mais la réflexion morale et l’éthique professionnelle doivent du moins servir de correctifs et empêcher la corruption. Après quatre années de consultations menées avec des personnes de toutes sortes impliquées dans les processus américains de décision politique, un programme du Woodstock Center de Washington sur l’éthique dans la politique publique, auquel j’ai participé, a conduit à la publication d’un ouvrage 4. Nous y proposons des “Principes de Woodstock pour une conduite éthique dans le lobbying” 5, comme cadre en matière d’intervention pour promouvoir des intérêts touchant les politiques publiques. Ces « principes » sont divisés en sept sections : lobbying et Bien commun ; les relations entre le lobbyiste et son client ; les relations entre le lobbyiste et le décideur politique ; les lobbyistes et les formateurs de l’opinion publique ; quand il y a conflit d’intérêts ; stratégie et tactique en matière de lobbying ; l’intégrité de la profession de lobbyiste.

Ces principes et les indications éthiques présentés dans les divers chapitres sont loin de couvrir tout le domaine, mais nous espérons qu’ils constituent comme un “premier mot”, nullement le dernier, dans l’effort pour assurer un climat de qualité éthique dans un secteur en plein développement.