Monde |  Alexander Betts,
Paul Collier
 |  Allen Lane, Penguin UK, 2017, 288 p., 9,99 £
Par Jean-Marie Carrière | 27 avril 2018
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L’année 2015 a vu pour la première fois des réfugiés se déplacer d’eux-mêmes en grand nombre vers l’Europe. Ce n’était pas une crise migratoire, mais une crise européenne ; ce fut une crise des politiques bien plus qu’une crise des chiffres. La faillite du système actuel de protection des réfugiés, et pas seulement au niveau européen, est apparue clairement : la réponse à apporter ne peut s’en tenir au court terme d’une phase d’urgence, car celle-ci dure généralement et entraîne sur le long terme des effets inacceptables.

Alexander Betts et Paul Collier analysent cette faillite avec un pragmatisme rafraîchissant, ce qui leur permet d’aborder toutes les questions, même celles qui fâchent. Leur double compétence, en matière de géopolitique des migrations et d’analyse économique, offre une vision globale et dynamique de la question des réfugiés. En deux parties : pourquoi y a-t-il une crise ? Que devons-nous repenser ?

Dans le désordre global des migrations, le phénomène pertinent est celui des déplacements effectifs, plus que celui des motivations. La corrélation est nette entre le niveau de fragilité de quelques États et les niveaux de déplacement : lorsqu’un État se montre fragile, pour diverses raisons (déficit démocratique, mainmise sur les ressources, extrémismes), le risque de violences massives grandit, obligeant les populations civiles à s’exiler. Du point de vue des déplacements entrepris, les migrants sont attirés par des espaces prometteurs et ils entreprennent un déplacement long ; les réfugiés fuient la peur, ils ont besoin d’espaces protecteurs, et ils restent à proximité du pays qu’ils ont quitté. Les plus grandes concentrations de réfugiés sont proches des États fragiles. La réponse des institutions et organisations sous la forme de camps maintient les réfugiés hors de la vue et hors de l’attention. Que cette réponse d’urgence humanitaire soit quasiment la seule envisagée souligne la faillite d’une action collective réfléchie. Le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) excelle dans les projets sur lesquels il se focalise : l’aide humanitaire dans les camps, les conseils juridiques aux autorités étatiques, mais ce ne sont plus aujourd’hui les compétences nécessaires pour assurer la protection des réfugiés. Une analyse des différentes phases de la crise syrienne et des stratégies adoptées confirme ces distorsions du système de protection des réfugiés, qu’il s’agit de repenser.

Repenser l’éthique en premier lieu. Le devoir de secourir est incontournable, car la compassion pour autrui est au fondement de notre condition humaine. Mais cette obligation doit être précisée : pour les réfugiés, il s’agit de reconstruire des conditions d’existence aussi « normales » que possible. Compassion et solidarité sont côté cœur. Du côté de la tête, le devoir de secourir implique des partenariats construits sur l’évaluation des capacités de chacun et sur un partage des actions à mener. Repenser l’éthique, c’est aussi réfléchir : y a-t-il un droit à migrer ? Un État n’a aucun droit à empêcher les gens de fuir, quand les circonstances s’imposent à eux. Mais comment tenir compte en même temps des droits de ceux qui fuient et des droits de ceux chez qui ils fuient ? C’est sur le devoir impérieux de secourir, et non sur le droit à migrer, que se fonde le droit d’asile. Entreprendre un déplacement vers un autre continent aboutit généralement à une intégration définitive, et cela doit être distingué d’un mouvement pour chercher une protection. Droit incontournable à pouvoir demander l’asile et droit à la liberté de circulation ne sauraient être confondus.

Repenser les conditions des réfugiés, ensuite. Le camp de réfugiés est une réponse par défaut, qui ne tient pas sur le long terme. Ou bien les réfugiés peuvent avoir quelque espoir de revenir dans le pays qu’ils ont quitté, ou bien ce n’est pas envisageable, et alors la solution de vivre dans un camp pour plus de dix ans est inacceptable. L’action à mener visera alors avant tout l’autonomie des réfugiés, la capacité à subvenir par eux-mêmes à leurs besoins, sans dépendre d’agences humanitaires. L’accès au travail s’impose, et il faut faire tomber les contraintes arbitraires s’opposant à la participation économique. Déjà, l’Ouganda a ouvert l’accès à un emploi, et son économie profite largement de l’autonomie et des potentialités des réfugiés ; la Jordanie a créé des zones de développement économique auxquelles les réfugiés apportent leur contribution propre. Ces deux exemples montrent combien les manières habituelles de faire vis-à-vis des réfugiés sont basées sur une déconnexion d’avec l’activité économique. La perspective – accès au travail, politique économique en appui sur les potentialités des réfugiés – va dans le sens d’un rétablissement de conditions normales de vie.

Repenser la gouvernance, enfin. Il n’est plus réaliste de rester cantonné aux phases d’urgence. Une vision à plus long terme est indispensable, qui implique la capacité à créer des schémas d’action concertée entre États et organisations, plutôt à l’échelle régionale, et selon les principes d’évaluation des capacités propres et de solidarité. Les projets gagneront à être adaptés aux situations géographiques et à articuler différents paramètres (terrain, financements, politiques économiques…). On ne peut plus confier le monopole de la protection des réfugiés à une seule organisation : le HCR doit évoluer vers une fonction d’animation politique des programmes.

A. Betts et P. Collier offrent une vision dynamique de l’adaptation du système de protection à un niveau global. Cadre qui permet de réfléchir sur l’Europe. L’Europe n’est jamais confrontée qu’à moins de 10 % des réfugiés dans le monde, et encore à des demandeurs d’asile singuliers – ceux qui ont effectué un déplacement long et hasardeux. Son action s’est beaucoup trop focalisée sur les chiffres des réfugiés qui sont entrés ; une telle étroitesse de vue s’est traduite par une politique coûteuse et inefficace de contrôle. Or, si l’Europe peut et doit avoir une vraie politique d’accueil, elle a aussi un rôle à jouer sur le plan des stratégies de financement et sur la construction de partenariats régionaux. Alors que le sort des réfugiés appelle des politiques spécifiques, il faut développer en parallèle une politique dynamique de l’immigration. Enfin, après les mouvements de 2015, l’impératif est maintenant du côté de ce que nous appelons de manière encore floue l’intégration : des actions qui permettront aux réfugiés de subvenir à leurs besoins, de participer aux circuits de l’économie et ainsi, d’y contribuer, ce qui, en fait, a déjà commencé.