Les crises successives auxquelles l’Europe s’est trouvée confrontée – crise de l’énergie (prix et approvisionnement), crise des relations avec la Russie, crise financière et économique mondiale, surtout – posent à l’Union européenne des questions très nouvelles d’un point de vue politique. De même, la question de l’environnement et du climat a pris, depuis quelques années, une dimension proprement politique.

Deux traités fondateurs, deux procédures décisionnelles

Dès l’origine, l’objectif de la Communauté européenne du charbon et de l’acier était, malgré les apparences, fondamentalement politique : non seulement l’établissement durable de la paix, mais la construction d’une Europe fédérale. Cependant, le traité de Rome, fondateur de la Communauté économique européenne en 1957, étend la perspective économique, mais abandonne la perspective proprement politique. Des éléments politiques limités sont réintroduits lors de la création de l’Union européenne, par le traité de Maastricht en 1992 : mise en place des fondements d’une politique de Justice et affaires intérieures (JAI), comme d’une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de défense (PESD). Le traité de Lisbonne étend les possibilités de coopération sur ces points.

Ces deux domaines politiques relèvent cependant d’une autre dynamique institutionnelle que les questions économiques. La JAI et la PESC/PESD ne sont pas de l’ordre communautaire, mais de l’ordre intergouvernemental. Du point de vue décisionnel, le pilier communautaire est traité, en général, à la majorité qualifiée (en gros les deux tiers des États et les deux tiers de la population). Il en va ainsi pour tout le secteur économique : dans la plupart des cas, il est objet d’une codécision impliquant le Conseil des ministres et le Parlement européen. Le social et le fiscal relèvent cependant toujours soit de l’unanimité, soit de la coopération libre. En outre, dans la procédure communautaire, la Commission européenne a le monopole de la proposition législative, et elle a mission de surveiller la mise en œuvre des directives et règlements, la Cour de Justice européenne tranchant en dernier ressort. En revanche, pour les deux autres piliers JAI et PESC, qui sont du domaine intergouvernemental, la décision relève des chefs d’État et de gouvernement et elle requiert l’unanimité (difficile à obtenir à 27) ; la Commission ne peut intervenir (sauf mission particulière confiée par les gouvernements), le Parlement n’a aucun pouvoir (il peut émettre des avis, mais n’est pas formellement consulté).

Le projet de traité constitutionnel fusionnait les deux traités (traité de Rome sur la Communauté européenne et traité de Maastricht sur l’Union européenne) en un seul, mais maintenait pour l’essentiel la distinction entre procédures communautaires et procédures intergouvernementales. Le traité de Lisbonne amende les deux traités, sans les fusionner. Il les renomme : Traité sur l’Union européenne (TUE) et Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE, ancien traité de Rome).

L’environnement et le climat

La prise en compte des questions concernant l’environnement par les politiques européennes n’est pas neuve. Une première directive sur les déchets est votée en 1975. En 1987, l’Acte unique européen comporte un article consacré au rôle de la Communauté dans la préservation de l’environnement. Le traité de Maastricht (1992) confère à l’environnement le statut de politique européenne. Celui d’Amsterdam (1997) renforce cette dimension en introduisant la perspective du développement durable dans le préambule du traité : la protection de l’environnement doit être intégrée dans toutes les politiques sectorielles. Il étend la procédure de codécision à ce domaine, impliquant directement le Parlement européen dans la définition législative des politiques de l’environnement. À partir de 2001, la question du climat vient à l’avant-plan.

À l’échelle mondiale, il y a réelle prise de conscience des menaces que le changement climatique fait peser sur l’avenir de la planète et celui des populations, même si nombre d’autorités politiques cherchent à minimiser ces menaces, comme l’administration Bush l’a fait jusque tout récemment. Sur le plan théorique et déclaratif, la question a été prise au sérieux par les instances politiques européennes : le cadre national est insuffisant et inadéquat pour traiter efficacement d’une telle problématique. Une politique proprement européenne est nécessaire, même si elle ne peut seule se montrer à la hauteur du défi. La question est mondiale. Mais l’Europe peut proposer un modèle, à condition d’être efficace et cohérente. L’Union joue, pour une part au moins, un rôle moteur, en étant l’acteur politique international le plus actif dans la recherche de conventions et de normes mondiales. Incontestablement, cette question contribue à renforcer la dimension politique de l’Union, tant en interne qu’en externe.

Pour autant, face aux défis urgents soulevés par le changement climatique, les réponses, y compris celles de l’Europe, restent très timides. Les entreprises résistent fortement à la perspective de nouvelles normes imposées qui porteraient atteinte à leur compétitivité. Il en va de même de nombre d’États, soucieux des distorsions de concurrence au sein de l’Europe, comme vis-à-vis des pays tiers. Jusqu’où l’Europe peut-elle s’avancer seule sans se condamner à perdre des parts de marché dans des pays moins rigoureux ? Du fait de cette double résistance, il est évident que les décisions prises ne sont pas à la hauteur des défis climatiques et environnementaux.

La culture de la société occidentale est dominée par l’économie, le marché et les exigences de profit immédiat. Les externalités (c’est-à-dire l’ensemble des effets négatifs des processus en cours) sont rarement prises en compte : externalités sur les personnes (la santé), sur les groupes plus fragiles de la population, sur l’environnement (les multiples pollutions). Et l’horizon se limite au court terme économique (le profit le plus rapide possible) et politique (la prochaine élection). Or les questions de l’environnement et du climat menacent les populations, mais aussi les économies elles-mêmes, à moyen et surtout long terme. Du côté des entreprises, les premières à avoir tiré la sonnette d’alarme sont les entreprises de réassurance : depuis plusieurs années, elles déclarent que, dans l’avenir, elles ne pourront garantir la réassurance face aux risques technologiques majeurs et aux risques environnementaux. Sur le plan éthique, cela signifie que la durée longue et la solidarité sont réintroduites au plan politique.

La protection de l’environnement et le souci du climat demandent des décisions dont les effets ne portent que sur le long terme : avec difficultés et tensions, avec trop de timidité, la responsabilité longue réapparaît. Cette approche devrait influencer peu à peu les mentalités et aider à sortir de la culture du tout tout de suite. Elle implique une solidarité dans le temps, vis-à-vis des générations futures, mais aussi transversale, du fait que les risques sont très inégalement répartis et que des populations côtières des pays pauvres sont les plus menacées : élévation du niveau des mers, ouragans, etc.

L’approvisionnement en énergie

Nos industries et l’organisation de la vie quotidienne dépendent étroitement de l’énergie faisant appel aux ressources fossiles : pétrole et gaz, et dans une moindre mesure charbon. Or les ressources de pétrole et de gaz sont limitées et il faudra trouver des alternatives. Pour l’électricité, on revalorise le nucléaire, mais les centrales les plus anciennes ne sont pas totalement sûres et des accidents majeurs restent possibles ; de plus, on ne sait toujours pas comment éliminer de façon durable les déchets nucléaires dont la radioactivité constitue une menace grave. Sans écarter le nucléaire de nouvelle génération, les politiques européennes visent à développer des technologies et des processus de production moins consommateurs d’énergie et à mettre en œuvre des technologies alternatives (solaires, éoliennes, etc.).

Les technologies alternatives ne permettront cependant pas de se passer rapidement, ni sans doute totalement, des produits fossiles. Or, tant pour le pétrole que pour le gaz, l’Europe dépend à près de 100 % de pays tiers pour son approvisionnement. Des ruptures importantes d’approvisionnement peuvent avoir des conséquences économiques et politiques très graves. Plus du quart du gaz consommé en Europe provient de la Russie, et la presque totalité de ce gaz transite par l’Ukraine via le gazoduc Droujba (amitié). Les relations tendues entre l’Ukraine et la Russie se sont traduites par la fermeture des vannes en janvier 2006, janvier 2007, et janvier 2009. Cette année, dix-huit pays européens ont été touchés, les pays du sud-est européen n’étant plus du tout approvisionnés. Moscou cherchait à susciter un conflit entre l’Ukraine et l’Union européenne, et à diviser les Européens entre eux, en jouant sur la moindre dépendance des États d’Europe occidentale que ceux d’Europe centrale. Plusieurs semaines ont été nécessaires pour trouver un accord. Une telle situation devrait pousser les États européens à développer une attitude commune, qui est leur seule force de négociation. Ici encore c’est la capacité politique de l’Union qui est en jeu.

La crise financière et économique

La crise économique majeure qui secoue le monde ébranle les dogmes les plus assurés du néolibéralisme. Ceux qui depuis des années avaient tiré la sonnette d’alarme, déclarant que le système menaçait de s’effondrer brutalement, n’étaient pas pris au sérieux. Tout d’un coup, dans la crise, on en appelle à l’État : lui seul peut sauver l’économie, contrairement à ce qu’on n’a cessé de déclarer depuis Reagan et Thatcher, à la suite des économistes les plus réputés. L’État est appelé à refinancer, voire à nationaliser, les grandes sociétés d’assurance et les banques menacées de faillite. Les conséquences d’une faillite de ces entreprises seraient dramatiques : paralysie de l’économie productive, faillites en chaîne des entreprises, condamnation à la misère de dizaines de millions de familles. Avec tous les risques de déstabilisation politique que l’on imagine. De même, l’État est appelé à sauver l’industrie automobile.

Au niveau européen, il est apparu clairement qu’il n’est pas possible de laisser chacun des gouvernements trouver des solutions de son côté : une coordination est nécessaire. Ici encore se pose la question de l’instance politique européenne. La réponse actuelle n’est cependant pas très claire. Il y a certes réflexion commune, mais la coordination reste au stade minimum. La crise devrait être affrontée par la mise en place d’une véritable gouvernance économique capable de prendre en compte les dimensions financières, industrielles, commerciales, fiscales et sociales, afin de mettre en place les outils d’une politique économique commune. On en est encore loin !

Nous avons une monnaie commune, l’euro. La Banque centrale européenne est une institution proprement fédérale, la seule. Les questions économiques et financières traversent allègrement les frontières des États. La crise actuelle met en plein jour la déficience politique de l’Union en ce qui concerne l’économie. Il n’y a pas de gouvernement économique commun, et donc pas de véritable politique économique commune : chacun des États veut illusoirement rester maître chez lui et le budget européen est totalement insignifiant par rapport à la possibilité d’une gouvernance économique.

Le défi politique, dans ce domaine, est considérable. Il se situe à trois niveaux. Un premier niveau est interne : aujourd’hui, il s’agit de répondre ensemble et de façon cohérente aux difficultés soulevées par la crise actuelle. Au niveau mondial, ensuite, la question est de savoir si, par une réelle politique économique, l’Europe peut se donner la capacité d’être un acteur autonome et efficace dans le cadre de la mondialisation. Mais il y a encore un autre niveau, plus radical : la crise actuelle pose la question fondamentalement politique des options de base sur lesquelles repose l’économie présente, c’est-à-dire le projet de société. La crise suffira-t-elle à poser enfin les vraies questions politiques à ce niveau ?

En conclusion

L’ampleur de la crise économique, les questions énergétiques, de même que le conflit qui a opposé la Russie à la Géorgie en août 2008, poussent l’Union européenne à approfondir sa dimension politique. La manière dont ont été abordées les situations présente des côtés positifs, capables de faire avancer le projet européen, mais elle soulève aussi bien des doutes.

Le projet européen est fondamentalement politique par son origine, mais dans son développement, la dimension politique s’est effacée au profit du seul projet économique. Un axe politique a été réintroduit par le traité de Maastricht, et les événements ont poussé à l’intervention politique. Mais restent une question, un défi et une ambiguïté.

Une question d’abord : l’Union arrivera-t-elle à assumer réellement les responsabilités politiques qui sont les siennes et à agir en acteur cohérent et autonome ? Les différences d’options et de sensibilités de ses vingt-sept États sont réelles : priorité ou non des relations transatlantiques, autonomie politique ou non au sein de l’Otan (la nécessité d’un partenariat avec les États-Unis n’est mise en cause par personne, mais cela signifie-t-il alignement ou non ?), expériences historiques très contrastées dans la relation avec la Russie. Nos États seront-ils collectivement à la hauteur des questions sociétales globales soulevées par les événements de ces dernières années ?

Un défi : la Russie est redevenue une puissance européenne et géopolitique. L’Union européenne sera-t-elle capable de définir une politique commune de coexistence et de partenariat réciproquement positive, en contribuant tant à la paix et à la stabilité politique qu’au développement économique ? Sera-t-elle capable de le faire sans sacrifier à des intérêts économiques les questions complexes concernant la démocratie et les droits de l’homme en Russie ?

Une ambiguïté : les derniers mois ont clairement conduit l’Union européenne à prendre des initiatives politiques communes, mais quelle figure prend cette dimension politique ? Le projet européen était un projet communautaire. Or le traité de Lisbonne est en retrait par rapport au projet de traité constitutionnel. On a gardé la fonction d’une présidence plus stable de l’Union (deux ans et demi, renouvelable une fois, à la place de la présidence tournante semestrielle). Mais celui qui devait être le ministre des Affaires étrangères n’est plus que le Haut Représentant de l’Union pour la politique étrangère – un changement de désignation qui réduit la dimension politique de cette fonction. De même, le fait de renoncer aux symboles proprement politiques : drapeau, hymne et devise. Or si, récemment, l’initiative politique a connu des développements importants, elle accentue le caractère intergouvernemental de l’Union au détriment de sa dimension communautaire. Dans les trois dossiers brûlants récents, tout s’est fait au niveau des chefs d’État et de gouvernement, ni la Commission, représentant l’intérêt communautaire, ni le Parlement, représentant les citoyens, n’étant concernés. La dimension communautaire déjà fragilisée ne le sera-t-elle pas encore davantage ? Autrement dit : ne va-t-on pas de plus en plus faire prévaloir la négociation et le compromis autour d’intérêts nationaux divergents voire concurrents, sur la recherche du bien communautaire, d’objectifs communs pour le bien de tous ? Le coût d’une telle option serait une accentuation du désintérêt voire de l’opposition des citoyens vis-à-vis du projet européen.