Depuis 20 ans, les interventions militaires internationales, leur nature, les cadres de leur décision ont fortement évolué. L’ingérence humanitaire se déploie au sein d’Etats en décomposition et se propose de rétablir la loi et l’ordre. Quant à la « renaissance des Nations unies » après 1989, elle a fait long feu et l’on assiste à un recours croissant à des coalitions et à des mécanismes régionaux de sécurité.

Le 20 septembre 1999, en présentant son rapport annuel devant l’Assemblée générale des Nations unies, le Secrétaire général se proposait de réfléchir sur la sécurité mondiale et les interventions militaires. Le Timor oriental et le Kosovo étaient présents dans les esprits, aux côtés d’autres drames récents, dont celui du Rwanda. Kofi Annan a rappelé que l’opération menée par l’Otan en Serbie et au Kosovo ferait date moins pour avoir marqué une étape décisive dans l’ingérence humanitaire que pour avoir souligné les risques d’un recours à la force en l’absence d’unité et de légitimité internationale. Le débat général à l’Assemblée a confirmé les divergences de vue sur ces questions.

La fin d’un monde bipolaire a profondément transformé le contexte inter étatique dans lequel ces questions sont posées. Elle ne constitue pas cependant la césure si souvent évoquée. La réalité sociale et politique n’a pas attendu cette date pour battre en brèche le sacro-saint principe de la souveraineté. De nombreuses activités humaines se moquent des frontières depuis longtemps, comme les guerres elles-mêmes. Quant aux pratiques d’ingérence, elles sont anciennes. Si l’argument humanitaire est de plus en plus souvent avancé pour les justifier et revêt des dimensions nouvelles, il fait partie, depuis longtemps, des outils de bien des politiques étrangères. Par ailleurs, les pratiques de l’ingérence humanitaire, au cours de la décennie passée, nous rappellent que l’histoire suit rarement une évolution linéaire[1]. Si les besoins de l’analyse conduisent à repérer les points de rupture, dessiner des grandes tendances, il ne faut pas oublier que rien n’est jamais acquis dans ce domaine.

Au-delà des oppositions idéologiques qui persistent dans la compréhension du couple souveraineté-ingérence, deux questions majeures sont au cœur du débat sur les interventions militaires. La première porte sur la nature de l’action à engager face à des drames comme ceux du Rwanda, du Kosovo mais aussi du Timor oriental, de la Tchétchénie, de la République démocratique du Congo..., et interroge les possibilités d’une régulation de ces conflits à partir d’interventions extérieures. La seconde renvoie aux cadres dans lesquels ce type d’action est décidé et légitimé. Toutes deux sont étroitement liées à l’évolution des analyses sur les conflits.

Les visions de la guerre évoluent

Le système inter étatique, symbolisé par le traité de Westphalie, en 1648, était fondé sur la territorialité et la souveraineté des États. C’est dans ce cadre que la guerre « moderne » a été comprise. A l’intérieur des frontières, l’ordre était supposé maintenu par l’autorité étatique, détentrice du monopole de la violence légitime, alors que la vie internationale était caractérisée par l’anarchie, marquée en permanence par des guerres entre les États. Les décennies de la bipolarité ont conforté cette image. Or la majorité des conflits contemporains, de nature principalement intra-étatique, renversent cette vision classique. Une plus grande stabilité et un moindre recours à la force semblent caractériser l’ordre international plutôt que l’ordre interne.

On trouve une illustration extrême de ce renversement des perspectives avec la théorie des « États échoués » (failed states ou collapsed states), développée aux États-Unis : la guerre ne naît plus de la puissance des États mais de leur faiblesse[2]. Cette notion a largement contribué, ces dernières années, au contournement partiel – et non sans heurts – du principe de la souveraineté, au nom de la reconstruction d’États qui se seraient effondrés. C’est ainsi que fut présentée la situation en Somalie, avant le lancement de l’opération Restore Hope, en décembre 1992, mais aussi en Haïti (opération Restore Democracy, en 1994). Pourtant, en Haïti, il n’y avait pas de guerre civile et on était loin des conditions humanitaires qui motivèrent les décisions du Conseil de sécurité sur le dossier somalien, voire bosniaque. Par ailleurs, dans de nombreuses circonstances, bien que l’autorité locale fût pour le moins défaillante à protéger sa population, rien n’a été entrepris pour mettre fin aux violations massives et systématiques des droits de l’homme.

Cet exemple rappelle à quel point les pratiques politiques internationales peuvent être aléatoires, faisant bien peu de cas des histoires locales. Elles sont surtout profondément affectées par le brouillage des grilles d’analyse. Les césures traditionnelles guerre civile/internationale, intra/ inter étatique apparaissent peu utiles ; les dimensions internes et externes des conflits sont étroitement imbriquées, contribuant à leur diffusion et à l’enchevêtrement des espaces à travers lesquels ils se structurent. Les conflits peuvent être locaux, régionaux et parfois même internationaux simultanément ; le cas de l’Afrique des grands lacs est tout à fait révélateur. Des logiques d’implosion interne sont ainsi considérées comme porteuses de nouveaux risques pour la « paix et la sécurité régionales et internationales ». La qualification des crises devient alors un enjeu international majeur, comme l’illustrent les débats au Conseil de sécurité de l’Onu.

Cet organe – auquel la Charte a confié la responsabilité principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales – dispose d’un double pouvoir discrétionnaire : celui d’abord de qualifier les situations dont il est saisi – s’agit-il de « menaces contre la paix, ruptures de la paix ou actes d’agression » (article 39 de la Charte) ? Ensuite de décider de son mode d’action. Les crises de ces dernières années ont mis en évidence l’étendue du pouvoir du Conseil et l’élargissement de son agenda, alors qu’il s’implique sur des questions naguère considérées comme relevant de la stricte compétence nationale. On ne peut détacher cette évolution de la transformation du contexte inter étatique. La fin de la bipolarité a permis de réactiver les activités du Conseil qui, pour la première fois depuis quatre décennies, n’était plus systématiquement paralysé par l’opposition Est-Ouest. Pendant de brèves années, cette nouvelle conjoncture a concouru à l’illusion d’une « renaissance des Nations unies » que marqua en particulier l’« Agenda pour la paix » de Boutros Boutros-Ghali. La marge de manœuvre du Conseil pour la qualification des crises s’est indéniablement élargie, ce qu’avaient en partie bloqué la guerre froide et l’usage du droit de veto[3]. Est déclarée « internationale » toute crise qualifiée comme telle par le Conseil de sécurité, pour des raisons relevant très souvent plus des intérêts des gouvernements des États membres permanents que d’une analyse de la nature de la crise elle-même. Et c’est bien là que réside l’illusion. Ce qui est en jeu dans la plupart des débats est beaucoup moins le type de réponse à apporter à une situation concrète, que le partage du pouvoir entre États membres (au sein du Conseil et entre cet organe et l’Assemblée générale) mais aussi, et de plus en plus, entre l’Onu et des instances régionales.

Les cadres de décision et d’intervention évoluent

On observe une tendance croissante à confier à des coalitions ad hoc et à des structures régionales la responsabilité d’intervenir militairement. Ceci part d’un constat de nécessité : le système de « sécurité collective », prévu par la Charte de l’Onu, n’a jamais fonctionné. Au mieux, la formule a servi d’habillage à certaines opérations militaires. Les Nations unies sous-traitent, mais on reste très loin d’un système dans lequel un mécanisme institutionnel incarnerait un projet de « sécurité collective » à l’échelle mondiale. L’idée d’une régionalisation des problèmes de sécurité – en réactualisant, pour partie, celle des « sphères d’influence » – serait destinée à combler cette lacune.

L’intervention en Irak, en 1990, a préfiguré ce scénario, manifestant les limites étroites du rôle imparti à l’Onu : la guerre du Golfe ne fut pas menée sous son drapeau et le Conseil de sécurité apparut comme une simple « chambre d’enregistrement ». L’illusion a été maintenue avec la vague des grandes opérations de maintien de la paix. L’Onu s’est vu adresser des demandes de plus en plus larges et qu’elle ne pouvait pas toujours assumer. Ainsi, le Conseil de sécurité a de plus en plus souvent délégué à certains États la capacité d’agir au nom de l’ensemble des membres de l’organisation. Le vote d’une résolution du Conseil vise souvent à légitimer une opération qu’en d’autres temps on aurait choisi de mener sur une base unilatérale. Les coalitions multinationales ont alors été conçues soit dans une relation de succession avec les missions onusiennes (comme en Somalie et en Haïti), soit dans une relation de supervision (mandat donné par le Conseil de sécurité et suivi assuré par le Secrétariat général de l’Onu à travers des missions d’observation[4]).

Les frappes aériennes de l’Otan sur la Serbie et le Kosovo ont marqué une étape supplémentaire : elles n’avaient pas été préalablement approuvées par le Conseil de sécurité des Nations unies. Ce précédent, qui a permis de contourner l’obstacle du veto éventuel de la Russie et la Chine, rappelle que l’évolution des cadres d’intervention militaire s’accompagne de mutations dans les modalités et lieux de discussion et de décision. Le retour en force d’une « diplomatie de clubs », au sein même du Conseil de sécurité, mais aussi à l’extérieur d’une instance supplantée par d’autres lieux de négociations (groupes de contact, G-7), constitue une remise en cause du multilatéralisme conçu après la seconde guerre mondiale pour garantir la paix. Dans le cas du Kosovo, la réintroduction du cadre onusien, au stade de la paix, pour donner à la KFOR un mandat du Conseil de sécurité et créer une mission, fortement contrôlée par les États-Unis et les États européens (la Minuk), ne peut faire illusion ; elle a servi à entériner un compromis discuté dans le cadre du G-7/8.

Le souhait d’échapper, au moins en partie, à la pression que peuvent exercer certains gouvernements, ne serait-ce que de par leur droit de veto au Conseil de sécurité, constitue une motivation importante au contournement croissant du cadre onusien. Mais un second élément explique cette tendance à privilégier des réponses décentralisées : à défaut de pouvoir résoudre les conflits au fond, il faudrait les « contenir géographiquement », éviter qu’ils ne se propagent[5]. Le recours à des coalitions, notamment régionales, s’il pose d’autres problèmes, a le mérite de ne pas impliquer un engagement trop important, en particulier hors de l’Europe.

Une telle position n’est pas sans effets pervers. Mêlée aux jeux d’intérêt classiques (y compris économiques), elle explique que l’engagement humanitaire soit aussi sélectif et discriminant, sans considération quant à la gravité des crises concernées et l’ampleur des tragédies humaines. La Sierra Leone, le Soudan, la République démocratique du Congo, l’Angola, l’Afghanistan et tant d’autres, n’avaient rien à envier au Kosovo et au Timor... Elle peut influencer aussi la façon dont les acteurs locaux anticipent la réaction internationale, sur la base d’expériences passées. Certains peuvent avoir des stratégies d’internationalisation du conflit, espérant forcer ainsi une intervention. Même la défaite militaire et plus encore le statut de « victime » deviennent parfois une ressource plus utile que la victoire, comme l’a montré le cas de la Bosnie-Herzégovine. Au Timor oriental, les leaders indépendantistes ont accepté la tenue d’un référendum d’autodétermination sans que la sécurité de la population soit assurée. Ils en connaissaient les risques mais c’était leur seule occasion d’obtenir une implication internationale après 24 ans d’oubli. Poussée à l’extrême, une telle logique conduirait à des stratégies d’escalade ou de contagion pour forcer à intervenir. À l’inverse, des acteurs qui considèrent que, dans tous les cas, ils seront et resteront dans une position d’exclusion sur la scène mondiale ou, au contraire, que le souci de ne pas rompre avec eux paralysera toute action, n’ont aucune raison de montrer la moindre velléité de coopération. De tels scénarios ne relèvent pas de la fiction, en Tchétchénie, au Tibet, au Soudan, en Angola, en Afghanistan et ailleurs.

Un dernier élément renforce cette attitude de retrait face à des situations socio-politiques complexes qu’au mieux on souhaite contenir : l’option (ou plutôt le mythe) du « zéro mort », voire du « zéro blessé ». Pierre Hassner a pu parler à ce sujet de « dialectique du bourgeois et du barbare[6]». Celle-ci a trouvé, en Somalie, au Rwanda, en Bosnie-Herzégovine mais aussi, tout récemment, au Kosovo, des illustrations très fortes face aux violences subies, dans le même temps, par les populations locales[7]. La volonté de privilégier le partage des tâches pour « contenir » la conflictualité n’est pas étrangère à cette préoccupation sécuritaire, faisant écho à des mutations fondamentales dans la perception de la figure du soldat et de la guerre dans les sociétés occidentales. Mais l’idée de l’imminence d’un affrontement armé sur le territoire de l’un des pays occidentaux s’est éloignée. Et si l’on admet, dans certaines limites, de risquer la vie de ses soldats pour défendre la vie d’hommes et de femmes « proches », cela paraît de plus en plus difficile sur des théâtres d’intervention plus lointains. Les promoteurs d’un renforcement des capacités africaines en matière de maintien de la paix ne disent rien d’autre lorsqu’ils soulignent la nécessité que « les Africains s’occupent des problèmes africains » 8. Mais que signifie cette notion de « proximité » ?

L’appel à des mécanismes régionaux

Certes, la proposition de substituer à un système de sécurité mondiale défaillant un dispositif basé sur des systèmes régionaux articulés entre eux peut séduire. Le multilatéralisme construit à partir de 1945 était souvent très éloigné des idéaux affichés. Beaucoup d’analystes militent aujourd’hui pour des cadres plus « souples » et plus « ouverts ». Faisant écho à des thématiques à la mode, la proposition d’une sécurité décentralisée laisse entrevoir l’idée d’une régulation qui reposerait sur des acteurs, des actions, des espaces très différents. Abandonnant la prétention à un universel abstrait, elle s’appuierait sur des structures régionales ou regroupant des États présentant des caractéristiques communes (à l’instar du G-7 ou de l’Otan) et se référant aux mêmes principes sinon aux mêmes « valeurs ».

La réalité reste très éloignée de cette image ! Les bases minimales de consensus entre États font le plus souvent défaut, y compris en Europe où le processus d’intégration est pourtant le plus avancé. La régionalisation renvoie à une réalité fort contrastée. Si elle s’organise en partie sur le plan économique et commercial, elle est loin d’être aussi achevée sur le plan politique et plus encore sécuritaire. Par ailleurs, faire reposer la sécurité surtout sur des mécanismes internes à une région est risqué, compte tenu des tensions qui opposent des voisins, en Afrique et en Asie, par exemple, et des réseaux de partenariats croisés que l’on observe dans certains conflits, comme en République démocratique du Congo. Qu’on songe au rôle pour le moins ambigu de pays, tels le Nigeria au Liberia et en Sierra Leone, ou le Sénégal en Guinée Bissau, qui furent à la fois parties au conflit et « faiseurs de paix ». Enfin, en admettant qu’ils fonctionnent, l’articulation entre ces espaces de régulation est loin d’être résolue. Les problèmes de coordination entre l’Onu et une structure aussi rodée que l’Otan laissent entrevoir le chemin restant à parcourir.

Tout cela révèle un certain nombre d’évolutions dans les pratiques du multilatéralisme, évolutions visibles dans bien d’autres secteurs de la vie internationale (finances, commerce, environnement...). La situation actuelle présente un paradoxe apparent : alors que les discours et les analyses insistent sur la mondialisation et ce qui est global, les pratiques du multilatéralisme tendent, au contraire, à se rapprocher de modalités dans lesquelles un nombre très restreint d’acteurs décide au nom du plus grand nombre. Les tractations qui précèdent les réunions publiques du Conseil de sécurité des Nations unies fonctionnent selon ce schéma. De même, le rôle croissant du G-7[8] sur des sujets de plus en plus vastes n’est pas très éloigné du modèle du Concert européen du xixe siècle : afin d’assumer leurs responsabilités, les « Grands » se constituaient en Directoire pour établir des règles du jeu par consensus et les étendre au reste du monde. Quelles peuvent être la légitimité et l’effectivité d’une telle régulation ? Comment une règle qui ne provient pas d’échanges entre tous peut-elle fonctionner sinon par l’imposition ? Les tendances actuelles dans les pratiques du multilatéralisme sont lourdes de risques. Elles le sont d’autant plus lorsqu’il est question d’interventions militaires.

Les opérations de « police internationale » impliquent l’intervention dans un contrat social

Sur le terrain, les intervenants se heurtent à une réalité sociologique qui remet en cause la nature même de leur action. Les catégories habituelles (amis/ennemis, civils/militaires) n’ont souvent pas grand sens. Les militaires engagés dans ces opérations cherchent parfois en vain des armées constituées, une hiérarchie, des officiers avec lesquels discuter. Même lorsqu’ils en trouvent certains signes, une partie des logiques qui les gouvernent y échappe. Une proportion non négligeable des combattants n’a plus grand-chose en commun avec la figure du soldat ou même celle du guérillero. La Somalie a montré combien les acteurs locaux pouvaient changer de casquette rapidement, aujourd’hui seigneurs de guerre, demain notables, commerçants ou autorités religieuses, représentants de la société civile. Quant aux populations « civiles » que la logique humanitaire voudrait réduire au statut de victimes passives ou neutres, elles s’affirment, au moins en partie, comme des acteurs authentiques, continuant à faire des choix politiques, à signaler des préférences, voire à s’engager. Que vaut la distinction civils/militaires lorsqu’en Sierra Leone, comme dans tant d’autres conflits, certains soldats sont des enfants ? Enfin, les lignes de front, lorsqu’elles existent, n’ont plus grand sens. La guerre comme la paix ont lieu au cœur de l’espace socio-politique, physiquement et symboliquement. Plus encore, elles sont au cœur de l’articulation État-société, dans la triple crise du lien politique (relation à l’État), social (lien à la communauté et à l’environnement le plus immédiat comme le quartier) et domestique (lien familial et intergénérationnel)[9].

La nature même de la fonction de sécurité dont doivent s’acquitter les intervenants a changé. Les missions de maintien de la paix déployées ces dix dernières années en témoignent : elles sont chargées non plus de s’interposer entre deux armées, de surveiller des cessez-le-feu, mais de « restaurer la loi et l’ordre ». De fait, elles ont été souvent présentées comme des « opérations de police internationale ». Pourtant, il n’est pas certain que les conséquences de ce saut sémantique aient été bien perçues. L’origine étymologique du terme lui-même (polis, la cité) rappelle l’articulation intrinsèque dans laquelle s’insère cette fonction, entre la sauvegarde de l’État et la protection des individus qui composent la société. En d’autres termes, mener une opération de « police » dans un pays tiers revient bien à intervenir dans un contrat social, dans la relation entre la société, les individus qui la composent, et l’État. Or, en dépit de ces mutations, les cadres et stratégies d’intervention continuent à ressortir plutôt du registre militaire et de la force dans des situations qui y échappent pour une large part.

Bien que les fonctions assignées, de fait, aux intervenants soient surtout – et très rapidement après le déclenchement d’une intervention – de nature civile et policière, les opérations continuent à être militaires dans leur composition. S’ils sont réticents à envoyer des troupes au sol, les gouvernements des États membres se montrent encore plus réservés lorsqu’il s’agit de civils et de policiers, deux catégories de personnel qui coûtent plus cher et sont plus difficiles à mobiliser pour des interventions extérieures. Un État forme des policiers pour ses besoins propres, non pour les envoyer maintenir l’ordre public hors de son territoire. Quant aux civils, les individus formés à ce type de situation, disponibles dans un délai très court et pour une durée souvent imprécise, sont rares. On sait les conséquences du déficit des effectifs policiers de la Minuk, au Kosovo. Faute de mieux, l’ordre doit être assuré par des militaires qui n’ont ni les moyens ni la formation pour mener à bien des tâches de police (îlotage, maintien de l’ordre lors de manifestations, conduite d’enquêtes criminelles, démantèlement de réseaux terroristes ou mafieux...). La vue de chars et d’armes lourdes peut avoir un effet psychologique non négligeable, mais c’est une arme faible face à des snippers, vite perçue par les populations elles-mêmes comme une menace. La conduite d’opérations de représailles, quelles qu’en soient les motivations initiales (y compris humanitaires), fait des intervenants des oppresseurs et d’une autorité un occupant. En Somalie, la guerre contre le général Aydid, à Mogadiscio à partir de juin 1993, a été perçue comme une guerre contre la population. Comment les intervenants prétendraient-ils, alors, remplir un quelconque rôle pacificateur ? Les raids aériens de l’Otan du printemps 1999 ont fait des victimes civiles en Serbie, au Kosovo et au Monténégro[10]. Les intervenants se sont mis en position de contrevenir aux principes humanitaires qu’ils prétendaient défendre. La Commission des droits de l’homme de l’Onu s’est penchée sérieusement sur ces questions ces dernières années[11]. Par ailleurs, les frappes de l’Otan ont manifesté, pendant de longues semaines, le hiatus entre une intervention aérienne sophistiquée et des combats au sol dont on se maintenait à distance (pour les raisons de sécurité déjà évoquées) et qui, eux, relevaient de l’épuration ethnique. Enfin, une approche des situations conflictuelles qui continue à ressortir en majorité de stratégies basées sur l’usage de la force peut s’avérer risquée dans des contextes très volatiles, risquant de figer des situations de blocage là où il faudrait, au contraire, trouver des ouvertures, même infimes, et tendant à renforcer la logique de la séparation entre les communautés.

Il n’existe pas d’alternative simple, comme en témoignent les déboires de « l’ingénierie politique » que l’Onu et, avec elle, l’essentiel de l’aide bilatérale et multilatérale tentent d’appliquer. Les intervenants se trouvent en général entraînés bien plus loin qu’ils ne l’auraient souhaité et que ne le permettent les financements qu’ils sont prêts à investir dans la reconstruction (des financements beaucoup plus modestes que ceux destinés à la guerre). Il s’agit, en outre, de programmes de très long terme alors que les gouvernements occidentaux et les responsables d’organismes internationaux continuent à les penser fondamentalement à brève échéance. Avant qu’une intervention soit menée, on pense déjà au retrait. Le temps long des processus socio-politiques dont il est question, sur le terrain, s’accommode difficilement de l’éphémère que symbolise la façon dont les crises sont inscrites et disparaissent tout aussi rapidement de l’agenda international.

La régulation de tels conflits ne demande pas seulement du temps. Les règles du jeu social et politique, si l’on veut que tous les acteurs trouvent un intérêt à miser sur le jeu collectif, à miser sur la coopération et la paix, doivent s’articuler de différentes manières à des modalités locales qui se sont elles-mêmes presque toujours construites déjà, à travers l’histoire, avec des emprunts divers et successifs à l’extérieur. Le risque est que le cadre que proposent les intervenants entre en concurrence et fragilise l’existant, avec notamment l’enjeu que représentent tous les « sites » intermédiaires entre la société et l’État. Or ceux-ci se trouvent souvent saturés par les multiples intervenants qui se précipitent sur le marché de la « construction de la paix ». Tous les pays (ou plutôt, leurs capitales) qui, à un moment donné, ont focalisé l’attention internationale, connaissent cette forme d’invasion. A Pristina, en juillet 1999, quelques jours seulement après le début du déploiement de la KFOR, plus de 130 ONG internationales étaient déjà installées, dans la plus grande confusion !

Loin de laisser entrevoir une sécurité qui serait devenue mondiale, les interventions militaires récentes présentent des perspectives inquiétantes, y compris quant aux formes qu’est en train de revêtir le multilatéralisme. La « communauté internationale », à laquelle il est si souvent fait référence, reste un mythe. Elle n’existe pas plus depuis 1989 qu’avant. On ne peut toutefois se satisfaire que cette notion ne serve qu’à légitimer des décisions prises par un État ou un petit groupe d’États. On ne doit pas plus se résigner, nonobstant les risques de dérives et de mésinterprétations, à ce que les critères du bien commun soient décidés par un petit groupe d’individus, au nom de l’humanité. Ceux-là devraient, en tout cas, être tenus pour responsables de leurs actes, individuellement et collectivement[12]. Par-delà l’impression, légitime, du « trop peu et toujours trop tard » que laissent les interventions militaires, il faudrait aussi dresser le bilan humain de celles qui ont été menées comme des drames face auxquels rien n’a été fait. Cette réflexion éthique est indispensable. Elle conduit à s’interroger sur la valeur que chacun, décideur, analyste ou citoyen, donne à sa propre humanité et donc à celle des autres. Si la sécurité humaine doit un jour avoir un sens concret, elle devra intégrer une telle réflexion.



[1] On en trouve un témoignage en analysant les chiffres du maintien de la paix. Entre 1990 et 1993, le budget du maintien de la paix a été multiplié par dix. Entre 1990 et 1994, les effectifs (militaires et policiers) déployés dans les missions onusiennes ont été multipliés par huit. La tendance s’est inversée en 1993-1994. Jusqu’en 1999, le budget du maintien de la paix (distinct du budget général de l’Organisation) fut divisé par trois. La reprise s’est amorcée avec les opérations au Kosovo, au Timor oriental et en Sierra Leone. De nouveau, l’Onu s’est vu confier des missions dont la plupart des diplomates occidentaux juraient, peu de temps avant, qu’elles appartenaient au passé.

[2] William Zartman, théoricien de cette notion, définit l’effondrement d’un État : « Une situation où la structure, l’autorité, le droit et l’ordre politique se sont émiettés et ont besoin d’être recomposés. »

[3] Les États-Unis et l’Urss avaient pu s’entendre, à l’époque, pour inscrire la décolonisation à l’ordre du jour de l’Assemblée générale ; mais le respect du principe de non-ingérence a, par la suite, fait l’objet d’un assez fort consensus entre grandes puissances et États nouvellement indépendants. Les cas de l’apartheid et de la Rhodésie du Sud furent les deux exceptions à cette règle.

[4] Les opérations sont alors montées dans un cadre régional : « Opération Alba » conduite par l’Italie en Albanie (dans ce cas, le Conseil de sécurité s’est contenté de rapports qui lui étaient remis régulièrement par le pays leader de la coalition) ; Casques blancs de la Communauté des États indépendants (CEI), en majorité russes, en Géorgie et au Tadjikistan ; missions de l’Ecomog (Cedeao) conduites par le Nigeria au Liberia puis en Sierra Leone. Dans ce pays, une mission de maintien de la paix de l’Onu (la Minusil) a ensuite été chargée de superviser l’application des accords de paix signés à Lomé. On trouve une variante de ce montage avec la Mission des Nations unies en République centrafricaine (Minurca) qui a, en fait, relayé une coalition conduite par la France (la MISAB) dans ce pays, conférant, dans ce cas, une légitimation a posteriori (S/RES/1159 du 27 mars 1998).

[5] Cf. l’analyse de ceux qui, aux États-Unis, ont contribué à théoriser cette approche de la conflictualité internationale : Donald C.F. Daniel, Bradd C. Hayes, Chantal de Jonge Oudraat, Talons of the Dove : Coercive Inducement and the Containment of Crises, Washington DC : US Institute of Peace Press, 1999.

[6] Cf. notamment Pierre Hassner, « Par-delà la guerre et la paix : violence et intervention après la guerre froide », Études, tome 385, n° 3, septembre 1996, pp. 149-58.

[7] Au Rwanda, après le début des massacres, en avril 1994, le Conseil de sécurité a pris la décision incroyable de réduire l’effectif des Nations unies sur place, déjà très restreint. En Bosnie, dans l’enclave de Srebrenica, en juillet 1995, la sécurité de 300 soldats néerlandais a prévalu sur la sécurité des 27 000 Musulmans bosniaques qu’ils étaient supposés protéger. Au Kosovo, la « force d’extraction » de l’Otan était positionnée aux portes du pays pour venir en aide aux observateurs de l’OSCE présents dans cette province serbe, au cas où leur sécurité serait mise en péril. Ils ont, du reste, été évacués immédiatement après l’échec des accords de Rambouillet.

[8] Ce projet repose, en fait, sur deux visions opposées, l’une soutenue par la France, l’autre par les États-Unis et le Royaume-Uni. Le 22 mai 1997, fut signé un understanding agreement sous le titre « Renforcement des capacités africaines en matière de maintien de la paix » (RECAMP). Des manœuvres communes et des formations sont organisées dans ce cadre. Le gouvernement français a mis en œuvre ce concept en Guinée-Bissau en assurant le transport et la logistique de troupes de l’Ecomog envoyées dans ce pays après l’accord de paix signé début 1999 (les troupes se retirèrent en juin 1999 après la prise de pouvoir par la force de l’une des parties au conflit).

[9] Voir les analyses portant sur le Liban et l’Algérie réunies dans Jean Hannoyer (dir.), Guerres civiles. Économie de la violence, dimensions de la civilité, Karthala, 1999.

[10] Cf. le rapport de l’organisation de droits de l’homme, Human Rights Watch, publié en février 2000.

[11] Cette réflexion doit aussi inclure les cas où des contingents, en particulier occidentaux, ont été accusés de violations graves des droits de l’homme au cours d’opérations onusiennes récentes. Le Secrétaire général de l’Onu a rendu publique, le 6 août 1999, une circulaire sur le respect du droit humanitaire par les forces des Nations unies.

[12] Les rapports par lesquels le Secrétaire général de l’Onu a reconnu la responsabilité de l’organisation dans les drames du Rwanda et de Srebrenica, les commissions d’enquête parlementaire en France et en Belgique, et plus encore la plainte déposée récemment auprès du TPIY par les Mères de Srebrenica contre plusieurs responsables et anciens responsables de l’Onu, constituent, malgré leurs limites, des étapes importantes dans cet appel à la responsabilité.

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