Si les intérêts des générations futures l’emportent rarement au plan national, ils ont trouvé dans l’alchimie des négociations internationales un cadre propice à leur reconnaissance. Aujourd’hui, cette dynamique est entravée. En cause : l’idéologie libérale, la force des lobbies, la moindre influence de l’Europe, ou encore le principe de responsabilité commune mais différenciée.

Comment nos démocraties peuvent-elles prendre en compte des enjeux écologiques à long terme et les intérêts des générations futures ? La question est cruciale. De là à transformer nos institutions, comme le proposent Dominique Bourg et Kerry Whiteside[1]… Marcel Gauchet juge la proposition peu convaincante[2]. Or d’une certaine manière, la construction du droit international de l’environnement offre une élégante voie de sortie par le haut, en vue de dépasser l’artificielle confrontation entre le court et le long terme, entre l’économisme dominant et le souci de la biosphère, entre l’électoralisme aveugle et l’intérêt public.

Genèse d’un droit

Dans la discrétion, à l’abri du tumulte politique et des empoignades de dirigeants nationaux, se construit, à partir des années 1970, un droit international de l’environnement et son corollaire européen qui en garantit l’effectivité pour les pays de l’Union européenne (UE). Au début, c’est de questions transfrontières qu’il s’agit, justifiant l’intervention du droit international : espèces migratrices terrestres ou marines, océans et mers, fleuves et lacs internationaux, couche d’ozone stratosphérique, atmosphère régionale, commerce des déchets, règlementation des enjeux environnementaux liés au transport maritime. L’ensemble des textes constitue déjà un corpus substantiel qui débouche sur la construction d’une théorie de la responsabilité environnementale internationale. Celle-ci s’exprime de façon limpide dans les principes adoptés par les déclarations de Stockholm (1972) et de Rio (1992), lors des deux premières conférences mondiales sur l’environnement.

Citons parmi ces principes cinq obligations :

- coopérer à l’échelle internationale pour protéger l’intégrité de l’écosystème terrestre ;

- prévoir à l’échelle internationale des régimes de responsabilité et de réparation relatifs aux dommages environnementaux produits au-delà de la zone de souveraineté d’un pays ;

- s’informer mutuellement en cas d’accident affectant l’environnement régional ou global ;

- empêcher les transferts de substances ou d’activités nocives pour l’environnement d’un pays à l’autre ;

- respecter le droit international relatif à l’environnement en cas de conflit armé.

Le droit international n’hésite pas, par la suite, à réguler des activités qui se déroulent sous souveraineté nationale, même quand elles n’ont pas d’impact international, pour harmoniser les politiques environnementales, afin de les tirer vers le haut. Ainsi, en Europe, la Convention de Berne sur la conservation de la vie sauvage (signée en 1979) nous a valu, entre autres, la protection internationale du loup, de l’ours et du lynx. C’est aussi le cas de la protection des Alpes de 1991 (et celle relative aux Carpates) ou de la Convention de Florence sur le paysage. C’est enfin le cas de la Convention sur la sûreté nucléaire signée en 1994 dans le cadre de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA).

Au plan sociopolitique, un développement important a été accompli avec l’adoption en 1998 de la Convention d’Aarhus. Celle-ci organise de façon précise, en Europe, le droit à l’information, à la participation et à l’accès à la justice en matière d’environnement. Elle institue en outre un système de rapports périodiques, permettant un contrôle mutuel de son application effective par les États signataires. Il s’agit là d’une véritable avancée du point de vue démocratique et l’on aurait aimé la voir universalisée lors de la dernière Conférence de Rio (2012).

Ce développement juridique impressionnant connaît pourtant, depuis une dizaine d’années, un début de crise avec le semi-échec de la Convention climat et l’insuccès relatif de celle sur la diversité biologique.

Émulation collective

Relevons d’abord que le droit international de l’environnement est un processus qui amène nombre d’États à consentir à aller au-delà des engagements qu’ils auraient pris s’ils étaient livrés à eux-mêmes. Dans les années 1970, la France n’était pas spontanément portée à protéger les espèces sauvages non chassables ou à s’imposer des standards de pollution atmosphérique, rendant obligatoires des pots catalytiques sur les voitures et entraînant des investissements lourds dans les raffineries ou les cimenteries. Ces dernières années, elle n’était guère encline à restreindre la pêche au thon rouge de Méditerranée ou à encadrer des pratiques de pêche ravageuses pour le milieu marin. Les processus de négociation des Conventions de Berne, de Genève (sur la pollution atmosphérique en Europe), ainsi que la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique, l’ont amenée à adopter des positions plus avancées.

Le droit international de l’environnement amène nombre d’États à aller au-delà des engagements qu’ils auraient pris s’ils étaient livrés à eux-mêmes.


Par quel processus un pays est-il conduit à consentir des engagements plus contraignants qu’il ne l’envisageait ? Probablement par une chimie complexe qui aboutit à créer une dynamique propre, une logique presque autonome lors des négociations environnementales internationales. La présence d’un comité scientifique rigoureux, d’ONG exigeantes et professionnelles, de la presse et d’observateurs qui rapportent les positions des uns et des autres, la transparence qui règne dans ces processus, entraînent de nombreux pays au-delà des limites qu’ils se sont fixées. Il y a aussi le désir de ne pas se démarquer d’une communauté d’États en formation, de ne pas apparaître comme le « bad guy » de « communautés épistémologiques » (Peter Haas) formées de représentants des ministères de l’Environnement et d’experts souvent favorables à cette cause, bref de ne pas être pointé à la face du monde selon la procédure « name and shame » comme celui qui entrave le progrès collectif et sabote une juste cause commune.

Le fonctionnement des accords multilatéraux d’environnement contraint aussi les gouvernements à une nouvelle exigence : l’obligation de rendre compte (accountability). Systèmes de rapport et contrôles de conformité permettent à chacun, États, observateurs, opinions publiques, de s’assurer des efforts accomplis[3].

Évidemment, quand la négociation aboutit à des projets de compromis jugés trop audacieux, les capitales sont consultées. Mais, pendant longtemps, l’environnement ne représente pas un enjeu d’une importance économique ou politique jugée telle en haut lieu que les capitales puissent entrer en conflit à son sujet. Il ne s’agit pas de désarmement ou de négociations commerciales ! D’une certaine manière, la marginalité supposée du sujet a favorisé son avancement.

Certes, si l’industrie s’en mêle, la rupture peut arriver. Ainsi lorsque Peugeot obtint du gouvernement Rocard de faire bande à part en Europe au sujet de l’imposition du pot catalytique aux voitures en application de la Convention de Vienne de 1979. Mais la réalité s’imposa très vite et le gouvernement français finit par céder.

L’hypocrisie, pour certains, consiste à signer une convention pour éviter d’être impopulaire dans le cénacle international, mais d’en différer la ratification. Ainsi, le gouvernement français, par crainte du milieu de la chasse, a-t-il différé de dix ans la ratification par le Parlement de la Convention de Berne de 1979. Il est évidemment plus franc de ne pas signer !

Europe : le rôle clé de la Commission

Plusieurs pays européens, par exemple, ont refusé de signer le protocole de la Convention de Barcelone (1994) visant à réglementer l’activité pétrolière offshore en Méditerranée. Mais, depuis l’accident de la plateforme Deepwater Horizon dans le Golfe du Mexique, la Commission a pris ses responsabilités et pousse les pays européens de la Méditerranée à entériner le protocole. Sur sa proposition, le Conseil des ministres de l’Environnement du 17 décembre 2012 a décidé que l’Union accéderait à ce protocole, contournant ainsi dix-huit ans de passivité des États membres. Ceux-ci ont dû accepter cette ratification. De fait, il était plus facile de ne pas prendre d’initiative nationale pour ratifier le protocole (et le laisser dormir) que de s’opposer ouvertement à une démarche positive engagée par la Commission.

Le rôle de cette dernière, organe non soumis à la pression électorale, est essentiel. Elle est la gardienne des traités. Elle exprime un certain « technocratisme rationaliste », critiqué bien sûr au nom du déficit démocratique qui marquerait son activité, mais défendu par bien des observateurs[4]. Plus généralement, l’Union s’assure de la transposition et de l’application effective des instruments du droit international de l’environnement auxquels elle est partie. Aux termes d’une jurisprudence constante, les conventions internationales auxquelles l’UE est partie sont ipso facto intégrées à l’acquis communautaire, à l’ordre juridique européen. Leur application bénéficie de l’arsenal des procédures incluses dans les traités européens : surveillance de la Commission et recours possible devant la Cour de justice[5].

L’évolution juridique conduit par ailleurs à dépasser le principe qui veut que les traités internationaux ne créent d’obligations qu’entre États. Cette approche est de moins en moins pertinente en ce qui concerne l’environnement (et les droits de l’homme). Un traité international transféré (sous forme d’une directive) fait partie de l’édifice juridique européen. À ce titre, il peut être invoqué par des citoyens de l’Union ou par des ONG contre les décisions de leur gouvernement et même à l’encontre de lois votées postérieurement – on l’a vu en France à propos de la chasse aux oiseaux migrateurs. De même, la transposition de la Convention d’Aarhus en directives sur le droit à l’information et la participation du public renforce singulièrement le niveau juridique d’exigences dans ce domaine.

Les raisons d’une stagnation

Dernière avancée, et non la moindre : les institutions internationales dédiées à l’environnement accordent une place croissante aux ONG et aux réseaux scientifiques ; ils pèsent non seulement dans les négociations sur la biodiversité et le climat, mais aussi dans le cadre d’organisations à caractère économique comme l’Organisation maritime internationale ou les organisations régionales de pêche. Reste aux ONG à conquérir leur place au sein de l’Agence internationale de l’énergie atomique de Vienne !

Le bilan de cet édifice est loin d’être négligeable. Bien des progrès ont été accomplis grâce à l’application de ce nouveau droit : protection de grands fleuves comme le Rhin, moratoire sur la chasse aux baleines, fin de l’immersion des déchets nucléaires, industriels et ménagers (réclamée en son temps par le Commandant Cousteau), extension des zones protégées, réduction du nombre d’accidents pétroliers, meilleure protection des zones humides et des oiseaux migrateurs, contrôle du trafic international des déchets, sauvetage d’un grand nombre d’espèces en danger, etc.

Cet acquis est-il à la hauteur de ce qu’exigerait la dégradation de la biosphère ? Nous faisons face à un phénomène global, analysé tant par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec) que par le Millenium Ecosystem Assessment de 2005, l’Union internationale pour la conservation de la nature et le WWF. Comment passer à une approche plus globale, plus intégrée, mettant en relation la dégradation de la biosphère avec les dynamiques socio-économiques : production, consommation, transports, urbanisation, agriculture intensive ? Tel était l’objectif de la Conférence de Rio sur le développement durable de 1992. Cet objectif s’est traduit par l’élaboration de l’Agenda 21 et les deux conventions climat et biodiversité. Mais les résultats sont pour le moins très modestes : le développement du droit international semble rencontrer ses limites. Le Protocole de Kyoto n’a pour le moment pas de successeur ; la négociation d’un projet d’accord sur la haute mer est reportée et le projet d’une convention globale sur la participation et le droit à l’information proposée à Rio 2012 par les ONG est repoussé. De plus, s’il excelle à se saisir d’objets bien identifiés et spécifiques, juridiquement définissables (substances chimiques, polluants, espèces sauvages, habitats critiques, déchets), le droit international peine à aborder des processus complexes. Il peine surtout à intégrer les dynamiques économiques et à construire des approches intégrées.

Si le droit international excelle à se saisir d’objets bien identifiés, il peine à aborder des processus complexes.


Plusieurs raisons sont avancées pour interpréter l’actuelle stagnation dans les négociations environnementales multilatérales. Elles sont d’abord d’ordre géopolitique : l’influence des pays émergents et leur refus de voir leur commerce et leur croissance entravés par des contraintes environnementales se conjuguent avec la traditionnelle réticence des États-Unis à se lier les mains par des accords multilatéraux. Parallèlement, on doit noter l’efficacité de plus en plus limitée de la diplomatie européenne dans ce domaine. Aussi bien, la mise en œuvre d’une partie des principes adoptés à Rio en 1992 pose question. Ils subordonnent la protection de l’environnement global et l’engagement des pays en développement à la réalisation préalable de leur développement économique et de la sortie de la pauvreté. Ils appellent à différencier les responsabilités de chaque État en fonction de leur degré de développement et de leur responsabilité historique dans la dégradation de la biosphère. Ces principes incontestables sont d’une application très délicate.

Par ailleurs, la force et l’habileté tactique des grands lobbies agricoles et industriels organisés au niveau régional et mondial et de plus en plus attentifs aux mesures environnementales leur permettent d’influer sur le cours des décisions, jusqu’à entraver l’avancement des négociations (cf. la discussion emblématique autour de la prohibition du bromure de méthyle dans le cadre de la Convention ozone). À cet égard, l’apparition d’un concept de « multistakeholder » regroupant business, ONG environnementales, ONG de développement, peuples indigènes, collectivités territoriales, syndicats, etc. – un concept supposé exprimer un progrès de la démocratie internationale – aboutit de facto à une certaine impuissance de la mouvance environnementale, qui se trouve englobée dans ce vaste ensemble où les intérêts s’additionnent et se neutralisent.

Mais la faiblesse de la gouvernance internationale de l’environnement est aussi en cause. L’impuissance du Programme des Nations unies pour l’environnement (Pnue) à faire avancer les enjeux dont il est directement porteur (protection de la biosphère, lutte contre la pollution transfrontalière, application effective du droit international de l’environnement) ne cesse de s’aggraver. Si le directeur exécutif du Pnue avait porté avec succès avant Rio 1992 la négociation des grandes conventions, telle que celle sur l’ozone, on a vu l’actuel directeur mettre en avant pour Rio 2012 le concept relativement flou d’économie verte, avec un succès pour le moins limité. Se fait sentir l’absence d’une organisation mondiale de l’environnement en charge de la construction du droit international et de son application effective, alors qu’une organisation de type économique comme l’Organisation maritime internationale porte avec succès de nouveaux progrès du droit (Convention sur les eaux de ballast, Convention de Hongkong sur le démantèlement des navires en fin de vie...). Il est symptomatique de noter qu’on cherche toujours l’organisation internationale qui voudrait bien se charger de la régulation internationale de l’activité pétrolière offshore et de la responsabilité en cas d’accident, un sujet jusqu’ici orphelin.

Le libéralisme vert

Enfin, le virage idéologique des années 1980-1990 a influencé naturellement la conduite des affaires environnementales internationales dans le sens de la réduction du rôle du droit et d’un recours au marché et aux approches privées. Steven Bernstein, professeur à l’Université de Toronto, a souligné[6] comment le consensus de Washington a affecté la politique internationale de l’environnement. La Banque mondiale et l’OCDE ont joué un rôle majeur dans le tournant vers un « libéralisme vert » en avançant que la libéralisation du commerce et la suppression des subventions (à l’énergie, à l’agriculture, aux pêcheries) étaient de l’intérêt à la fois de l’économie et de l’environnement : faire jouer correctement les règles du marché était censé être bénéfique pour la protection de l’environnement à condition de réintégrer les externalités négatives. Dans cette philosophie, l’approche « command and control », typique des années 1970 et 1980, devait céder la place à des instruments de marché. C’est ce qui s’est passé avec le Protocole de Kyoto et, plus encore, avec le compromis de Copenhague sur le climat (2009).

On privilégie dès lors les dispositifs proposés par la science économique : taxes, marchés de permis d’émission, valorisation monétaire des écosystèmes. Leur mise en œuvre et leur efficacité sont, pourtant, problématiques et peu convaincantes. Ils suscitent une méfiance vis-à-vis de ce qui est ressenti comme une marchandisation de l’environnement. À la récente Conférence de Doha sur le climat, on a sauvé in extremis les bases de la finance carbone, mais les vraies questions climatiques demeurent.

Perspectives

De toute évidence, les processus vertueux de dépassement consenti ne sont plus à l’œuvre dans ce siècle déjà bien entamé. Au contraire, des principes légitimes mais aux effets pernicieux, comme le principe de responsabilité commune mais différenciée, appliqués depuis 1992 dans les négociations internationales, aboutissent à paralyser le système. On discute à l’infini de la responsabilité respective de chaque État et du partage du « fardeau » financier. Chacun essaie d’en faire le minimum ou de recevoir le maximum. On est bien loin d’un élan collectif ! À la Conférence de Copenhague, l’engagement de tous, facteur de dépassement, a disparu au profit d’une liste non négociable d’engagements individuels des États. D’où l’idée, portée par l’Europe, de dépasser ces cadres fragmentés que représentent les accords multilatéraux d’environnement pour créer une « organisation mondiale de l’environnement » et retrouver, à ce niveau, au-delà des dizaines de traités, l’esprit collectif grâce auquel l’engagement commun est davantage que le plus petit commun dénominateur. À Rio, ce projet n’a pas abouti.

Pourtant, c’est ainsi que l’Europe a longtemps progressé. La planète mérite cet effort collectif grâce auquel la communauté des États décide ensemble de ce que chacun, livré à lui-même, n’a ni la force ni l’audace de faire, et s’assure qu’il en réponde devant le collectif des nations et la société civile. C’est tout l’esprit du multilatéralisme qu’il faut retrouver et faire vivre dans des conditions actualisées pour la cause de l’environnement planétaire. À cet égard, la création, après cinq ans de négociations, de la Plateforme intergouvernementale sur la biodiversité et les services éco-systémiques (IPBES), inspirée du Giec, est une avancée significative : elle montre que la communauté internationale est encore en mesure de prendre des décisions.



[1] Vers une démocratie écologique. Le citoyen, le savant et le politique, Seuil, 2010. Voir aussi le débat entre Dominique Bourg et Jean-Pierre Bompard, « Comment verdir la démocratie », Revue Projet, n° 330, octobre 2012.

[2] Dans un dossier de la revue Le Débat, n° 164, mars-avril 2011.

[3] Voir les travaux de Sandrine Maljean-Dubois, directrice de recherche au CNRS, sur l’effectivité du droit international de l’environnement.

[4] Cf. E. Melanie Dupuis et Brian J. Gareau, « Neoliberal Knowledge : The Decline of Technocracy and the Weakening of the Montreal Protocol », Social Science Quarterly, vol. 89, n° 5, décembre 2008.

[5] Évidemment, les États membres peuvent juger l’application des traités plus effective en Europe qu’ailleurs. Mais on ne peut ignorer de grandes faiblesses aussi sur le Vieux continent, où des pays comme l’Espagne et l’Irlande ont largement dépassé leurs plafonds autorisés en matière d’émissions de gaz à effet de serre sans susciter de réactions des instances européennes.

[6] The Compromise of Liberal Environmentalism, Columbia University Press, 2001.

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