Pour la première fois, une proposition de loi visant à donner le droit de vote aux résidents étrangers, quelle que soit leur nationalité, pour les élections municipales a été adoptée à l’Assemblée nationale. Bien sûr, cette loi est insuffisante, bien sûr, elle est restée bloquée au Sénat. Mais, votée par les représentants du peuple, elle donne une légitimité à une revendication qui n’était portée jusque-là que par le mouvement associatif.

Cette revendication vient de loin. Exprimée dans les années 70 par les organisations politiques ou associatives [1], le candidat Mitterrand la reprend en 1981, mais l’enterre ensuite : « l’état des mœurs » n’y était pas favorable. Beaucoup avaient dénoncé dans cette proposition une simple manœuvre destinée à favoriser l’extrême-droite et ainsi fragiliser la droite. La revendication, portée un temps par la campagne « j’y suis, j’y vote », avait ensuite pratiquement disparu du champ politique. C’est dans ce désert que des organisations ont repris le mot d’ordre pour faire de « 2001, l’année de la citoyenneté » avec notamment la campagne du collectif « Même sol, mêmes droits, même voix » à l’initiative du Mrap et de la Fédération Léo Lagrange, ou avec « l’appel de Strasbourg » lancé par le Conseil consultatif des étrangers de la ville de Strasbourg et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe (Conseil de l’Europe).

Cependant, l’observateur aurait dû percevoir un changement dans l’opinion à travers les sondages CSA publiés tous les ans depuis 1994 par La Lettre de la citoyenneté [2]. Le taux des réponses favorables à l’extension du droit de vote pour les élections municipales et européennes aux résidents étrangers non membres de l’Union européenne tournait autour de 30 %. Mais, avec l’irruption sur la place publique de la lutte des sans-papiers, un renversement s’opère entre 1996 (28 % de réponses favorables) et 1997 (39 %). Il se confirme en 1998 (44 %) et, en 1999, il franchit les 50 % (52 %). Dès lors, la gauche s’empresse de déposer des propositions de loi. Le PC a déposé la sienne quelques jours avant la parution du sondage. Les Verts profitent de leur « niche parlementaire » pour inscrire le sujet à l’ordre du jour de l’Assemblée et le gouvernement se sent obligé de passer outre à l’obstruction de la droite : la loi est finalement adoptée par l’Assemblée nationale dans la nuit du 3 mai. Cependant, comme pour la régularisation des sans-papiers, le gouvernement s’arrête à mi-chemin : la proposition de loi votée à l’Assemblée ne sera pas mise à l’ordre du jour du Sénat malgré la demande du groupe communiste. Le ministre des Relations avec le Parlement argue de l’opposition de cette assemblée et d’un ordre du jour trop chargé...

Une citoyenneté stratifiée

Ceux qui avancent cette revendication la rattachent aux grands principes de la Révolution française : à l’article premier de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 – « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits » – et aux Constitutions révolutionnaires. A cette époque, la citoyenneté et l’adhésion aux principes étaient plus importantes que la nationalité, l’appartenance.

Avec le traité de Maastricht, un système de citoyenneté stratifié a été mis en place. Le citoyen national a le droit de vote à toutes les élections. Le citoyen européen peut voter, dans un des Etats de l’Union dont il n’a pas la nationalité, aux élections municipales et européennes. Quant au ressortissant d’un Etat tiers, il peut avoir, suivant la législation nationale, le droit de vote aux élections municipales (Danemark, Finlande, Irlande, Pays-Bas, Suède) ou ne pas l’avoir (Allemagne, Autriche, Belgique, France, Grèce, Italie, Luxembourg).

Une telle discrimination en fonction des nationalités, entorse au principe d’égalité, a favorisé une prise de conscience. Que seule la nationalité donne des droits, quels que soient le degré d’intégration, la durée du séjour, la langue parlée... heurte les esprits. Cela démontre au moins que les arguments opposés à l’octroi du droit de vote ne sont que de circonstance et qu’ils sont aisément oubliés quand existe une volonté politique. De même, il paraît illogique de donner le droit de vote à toutes les élections à ceux qui ne se sont donnés que « la peine de naître » ici et qui, quelquefois, posent des problèmes dans les quartiers et, en même temps, de refuser le droit de vote municipal à leurs parents qui vivent et travaillent ici depuis des années sans avoir jamais attiré l’attention sur eux !

Le droit de vote et d’éligibilité n’est pas toute la citoyenneté. Les sans-papiers, sans-droits par excellence, ont fait acte citoyen. Au-delà de toute attente. Ils ont été responsables de la plus importante manifestation d’insoumission civique depuis la guerre d’Algérie. Donner le droit de vote, c’est reconnaître implicitement bien d’autres droits, comme ceux d’être ici, de participer ou de s’exprimer. C’est une nouvelle possibilité de s’insérer dans le quartier, d’en appuyer les revendications. Si tous les résidents étrangers avaient le droit de vote, nul doute que certains élus seraient amenés à moduler leurs prises de position. Une telle évolution est d’ailleurs perceptible de la part de certains maires devant la montée en puissance d’un électorat d’origine étrangère.

Des obstacles à lever

Si le refus du Sénat est un obstacle majeur, est-il insurmontable ? L’argument « votez pour nous, nous ferons le reste » de certains membres éminents du PS est à prendre avec esprit critique. L’élection éventuelle de Lionel Jospin à la Présidence de la République a peu de chances de changer quoi que ce soit à l’opinion ou à la composition du Sénat ! Le Sénat a déjà joué un rôle retardataire dans l’évolution de la démocratie en refusant le droit de vote des femmes. Celui-ci, donné par ordonnance, a ensuite été inclus dans la Constitution de 1946. Le droit de vote pour les citoyens européens était dans le traité de Maastricht de 1992. Dans les deux cas, des moyens légaux ont été trouvés pour dépasser les obstacles parce que la volonté politique existait. Ce qui prouve bien que ni le Sénat, ni la Constitution ne sont des arguments décisifs. La démocratie ne se réduit pas au suffrage « universel ». Elle suppose aussi le respect de principes fondamentaux, l’égalité de tous devant la loi, le respect des minorités : un refus par référendum du droit de vote des femmes ne serait pas démocratique, de même que l’exclusion des résidents étrangers. D’ailleurs, la réforme de la Constitution n’est peut-être pas toujours nécessaire : par exemple pour donner le droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes. En effet, le Conseil constitutionnel a estimé que « ce dernier (le Parlement européen) ne constitue pas une assemblée souveraine dotée d’une compétence générale et qui aurait vocation à concourir à l’exercice de la souveraineté nationale ; le Parlement européen appartient à un ordre juridique propre qui, bien que se trouvant intégré au système juridique des différents Etats membres des Communautés, n’appartient pas à l’ordre institutionnel de la République française » (Décision n° 92-308 DC du 6 avril 1992). Les parlementaires comme le gouvernement se sont-ils engouffrés dans cette occasion généreusement offerte ?... Et le Sénat n’y est pour rien.

Autre argument invoqué, toujours à titre d’obstacle et jamais d’ouverture, la nécessaire réciprocité des droits dont devraient bénéficier les étrangers en France et les Français à l’étranger. Nos ancêtres de 1789 n’ont, heureusement, pas attendu la réciprocité pour proclamer la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen... De plus, les Français peuvent voter aujourd’hui dans deux cantons suisses, en Norvège, en Nouvelle-Zélande ou dans certaines provinces du Canada... Nul n’a déposé de proposition ou de projet de loi en faveur des ressortissants de ces pays en France ! Quelle est d’ailleurs la valeur de cet argument de la réciprocité ? Les droits des résidents étrangers ne sauraient être une monnaie d’échange. Ils sont ici soumis aux lois, pourquoi ne participeraient-ils pas à la vie politique ? S’ils restent pour longtemps, c’est l’intérêt de tous de les voir s’intégrer le plus rapidement possible à la vie politique du pays. S’ils doivent repartir, qu’ils repartent avec une expérience d’ouverture, de respect des personnes. De retour chez eux, quelle image donneront-ils de la démocratie ?

Argument suprême : la souveraineté nationale. Elle est mise en avant, y compris par les chantres de la mondialisation. Accepter que des personnes résidant en France contribuent à l’élection des élus locaux est une atteinte inexpiable à la souveraineté nationale. Or des non-Français participent, désormais, à la définition de la politique nationale. Les citoyens de l’Union européenne, en votant aux élections municipales, en élisant maires et adjoints, participent indirectement à l’élection des sénateurs. Certes, ils ne peuvent être maires ou maires-adjoints. Mais ils peuvent faire basculer une municipalité et changer l’orientation des grands électeurs. Le Conseil constitutionnel n’a rien trouvé à redire. Autre paradoxe : Daniel Cohn-Bendit, de nationalité allemande, citoyen européen, ne peut être maire d’une commune de 350 habitants, mais il représente la France au Parlement européen.

Nationalité et citoyenneté doivent-elles être confondues ? Les femmes et les militaires ont longtemps été exclus de la citoyenneté. Les moins de 18 ans le sont encore. A l’occasion de la transposition du traité de Maastricht en droit français, il était possible de dissocier les deux notions et d’ouvrir la voie à une citoyenneté européenne de résidence. La Belgique, dans les mêmes circonstances, a réformé sa Constitution : lors des prochaines municipales, les citoyens européens pourront participer. La France a choisi au contraire une ouverture à cran d’arrêt.

Propositions pour avancer

Le droit de vote des résidents étrangers est sur la place publique. La question est déjà réglée, pour les élections municipales, dans certains pays de l’Union qui n’accepteront pas de faire marche arrière si l’on cherchait à uniformiser les législations. L’opinion des Français et des résidents étrangers, des associations et des partis politiques, a beaucoup évolué à l’égard d’une demande en harmonie avec les grands principes dont la France et tous les pays de l’Union européenne se réclament. La question n’est pas de savoir si cela se fera mais quand et comment.

Les deux questions fondamentales concernant l’immigration sont la liberté de circulation et d’installation et l’égalité de traitement. Durant les Trente glorieuses, les frontières étaient plus qu’ouvertes, le patronat allait à l’étranger recruter de la main d’œuvre. Des voix s’élèvent à nouveau, malgré le chômage important, en faveur d’une ouverture pour pallier le manque de main-d’œuvre dans certains secteurs. La liberté de circulation, d’installation, est un droit fondamental. Mais cette ouverture doit être complétée par une égalité sociale, économique, politique.

De multiples initiatives peuvent être prises. Les associations sont ici au premier rang : pour faire signer la pétition en faveur du droit de vote, pour promouvoir la notion de citoyens-résidents (appel de Strasbourg), pour aider les jeunes à prendre conscience du pouvoir de sanction dont ils disposent face aux maires, afin de favoriser l’octroi du droit de vote à leurs parents plutôt que de s’enfermer dans une abstention de solidarité, pour organiser un vote parallèle de résidents étrangers... Ainsi pourra se populariser l’idée d’un droit de vote plus ouvert. La clé d’une modification de la Constitution est dans les mains des sénateurs. Un certain nombre, notamment les démocrates-chrétiens, ne doivent pas y être foncièrement défavorables. Il revient aux associations de les interroger activement.

Le rôle des maires

Dans une telle campagne, les maires ont une responsabilité particulière. Lors de l’élection européenne de 1994, 4 % seulement des citoyens de l’Union résidant en France, électeurs potentiels, se sont inscrits sur les listes électorales et 7 % en 1999, sans doute par défaut d’une vraie campagne d’information du gouvernement. Un maire peut-il se satisfaire d’une telle participation ? Les têtes de liste peuvent prendre comme candidats en position éligible des citoyens de l’Union, des Français d’origine étrangère. Une fois élus, ils peuvent mettre en place des structures de concertation pour les personnes encore exclues du droit de vote et d’éligibilité. La Commission consultative des services publics locaux – une instance obligatoire – réunit, par exemple, des usagers sous la présidence du maire. Des structures plus spécifiques ont pu être mises en place comme les Conseils consultatifs des étrangers ou les conseillers municipaux associés.

La Constitution exclut les ressortissants de l’Union des fonctions de maire et de maire-adjoint, mais non de celles de délégués du maire. Celui-ci pourrait la soumettre à élection en même temps que celles des maires-adjoints, de façon à montrer son opposition à une mesure discriminatoire à l’encontre des citoyens de l’Union. Certains ont proposé de renouer avec une pratique de la Troisième République où des femmes avaient été présentées, en contradiction avec la loi, aux élections municipales : ils envisagent de prendre sur leur liste des résidents qui n’ont ni droit de vote, ni droit d’être candidat !

Aux parlementaires, aussi, de se montrer plus actifs : poser des questions écrites ou orales, préparer des propositions de loi, utiliser des « niches parlementaires » pour des textes difficilement récusables par la majorité. Par exemple, dès 2001, tout Français arrivant à l’âge de la majorité sera inscrit d’office sur les listes électorales. Ce qui veut dire qu’à terme, tous les « Français de souche » seront sur ces listes. Seuls, les Français par acquisition devront faire un acte volontaire pour être inscrits. Une loi ne pourrait-elle assurer leur inscription au moment de la naturalisation ? Façon de leur souhaiter la bienvenue dans la citoyenneté française.

Enfin, dans le cadre de la Charte des droits fondamentaux de l’Union ou d’une future Constitution européenne, une nouvelle définition de la citoyenneté de l’Union européenne sera-t-elle présentée, qui reposerait sur la résidence, non sur la nationalité ? Lors de l’élargissement, des Hongrois, des Polonais auront la pleine citoyenneté de l’Union, mais des personnes qui vivent dans cette Union depuis ses premiers pas en resteront exclues.

La France s’enorgueillit, quand elle ne le remet pas en question, du droit du sol qui donne, à la naissance ou à la majorité, la nationalité aux enfants nés en France. Il n’y a pourtant qu’un député noir à l’Assemblée nationale et aucun d’origine maghrébine. Au Bundestag, en revanche, siègent trois députés d’origine turque, alors que, jusqu’ici, l’Allemagne ne connaissait que le droit du sang et qu’il y a beaucoup plus de Français d’origine maghrébine que d’Allemands d’origine turque. La même discrimination à l’encontre des Français d’origine étrangère (y compris à la deuxième ou troisième génération) se retrouve dans tout le personnel politique. Aux élections régionales de 1998, une statistique portant sur 1661 élus (sur un total de 1719) ne révélait la présence que de quatre élus d’origine maghrébine, deux sur des listes du Front national, un sur une liste des Verts, un sur une liste de gauche. C’est dire que le chemin sera long pour le droit de vote des résidents étrangers, mais aussi pour une réelle égalité entre tous les Français quelle que soit leur origine. La montée de jeunes issus de l’immigration dans les différentes instances politiques, si elle n’est pas une garantie absolue, devrait cependant favoriser la prise en considération de questions négligées jusque là. S’ils y parviennent, ces jeunes auront rendu service à la République. Ils auront aidé à faire progresser la démocratie.

1 Les immigrés devant les urnes, Ciemi-L’Harmattan, 1992.

2 Lettre de la Citoyenneté, n° 42, novembre-décembre 1999.