Dès son préambule, le traité de Lisbonne met en avant la liberté, les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit. L’article 1 des accords de Cotonou, qui régissent depuis 2000 le partenariat entre l’Union européenne (UE) et le groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), parle de démocratie; l’article 6 crée un nouvel acteur de développement : les acteurs non étatiques (Ane, ça ne s’invente pas), incluant opérateurs économiques, syndicats et société civile. Avec de tels principes, la promotion des droits devrait être la pierre angulaire de la diplomatie européenne. Le récent cas du Cameroun montre qu’on en est assez éloigné.

Une élection gagnée d’avance

Yaoundé, lundi 24 octobre 2011. Le lendemain de l’annonce des résultats du scrutin présidentiel qui donne la victoire à Paul Biya, l’ambassadeur de l’UE ouvre le séminaire de travail sur la coopération Cameroun/UE devant un parterre d’officiels et de partenaires pour la coopération. Le thème du jour est la visibilité de l’action de l’UE. Tous attendent un commentaire sur le scrutin, soutenu par la délégation de l’Union européenne (DUE) à Yaoundé, à travers le projet d’appui au processus électoral (Pape!) pour 1,3 million d’euros. Pas un mot, pas une allusion, rien. Silence gêné.

Deux semaines auparavant, 7,5 millions d’électeurs étaient convoqués pour désigner parmi 23 candidats, en un tour de scrutin, leur président pour sept ans. Paul Biya se représentait, à l’âge de 78 ans : chef de l’État depuis 1982, Premier ministre depuis 1975, ministre depuis 1964. Un peu comme si Chirac était resté Premier ministre sous Giscard, avait gagné contre Mitterrand, était président depuis, et qu’il se représentait.

À l’issue d’un processus constitutionnel contesté et d’un scrutin précipité, Paul Biya a été réélu. L’impréparation du scrutin par Élections Cameroun (Elecam) a dépassé toutes les craintes : corps électoral surestimé, cartes d’électeurs en double ou triple exemplaires, listes électorales incohérentes. À tel point que, dans son dernier discours de campagne, Paul Biya demandait par anticipation l’indulgence des citoyens et de la communauté internationale. Selon des chiffres officiels, lus à la télévision d’État le 21 octobre, circonscription par circonscription, pendant neuf heures, par le vieux président de la Cour suprême, hermine sur les épaules et perruque anglaise sur la tête, Paul Biya est élu par 78 % des suffrages exprimés avec un taux de participation de 67 %. Son challenger historique, Fru Ndi, se contente de 10 %. Alors que le taux de participation réel, observé par deux réseaux de la société civile (qui avaient chacun déployé 700 observateurs dans tout le pays), atteignait à peine 35 %, Alain Juppé estimait dès le 26 octobre que, selon les observateurs de la francophonie, le scrutin était « acceptable ». Les pourcentages officiels, issus du ministère de l’Intérieur, circulaient sur le net une semaine avant que la commission de contrôle des votes ne termine son travail.

La DUE, prise de court, fit le minimum diplomatique pour faire valoir les insuffisances du scrutin dans une synthèse laborieuse des positions des deux ambassades qui comptent (la France et l’Allemagne), tout en ménageant celle des États-Unis qui, de son côté, déclara publiquement que les défaillances ne permettaient pas de juger le scrutin « acceptable ». En privé, aucun observateur sérieux ne croit aux chiffres annoncés, pas même l’ambassade de France. Les partis d’opposition, divisés et mal préparés, ont tenté des recours juridiques, tous rejetés, et annoncé maladroitement une marche de protestation, aussitôt dénoncée par le parti au pouvoir, le Rassemblement démocratique du peuple camerounais (RDPC), comme ouvrant la porte à des émeutes incontrôlables. Bref, un peu de bruit démocratique résiduel pendant quelques semaines et les choses reprendront leur cours, sans vague. Les Camerounais continueront leur route : creusement des inégalités, enrichissement d’une élite, pillage des ressources…

Un pays sur administré et sous géré

Depuis près de quarante ans que Paul Biya est aux affaires, le bilan de ce pays riche est calamiteux. Un enfant sur trois n’a pas d’état civil à sa naissance; aucune route bitumée ne relie la capitale, Yaoundé, à une capitale voisine; le choléra a fait sa réapparition à Yaoundé en 2009. Alors que son produit national brut le hisse au niveau des puissances africaines, son indice de développement humain le situe au niveau des pays sahéliens, les plus pauvres de la planète. Le pays est cité parmi les plus corrompus. Paul Biya règne sans réelle contestation depuis 1991, quand des opérations villes mortes avaient ébranlé son régime. En février 2008, des émeutes urbaines faisaient 100 morts et révélaient combien la situation était instable. Plusieurs facteurs expliquent cette longévité au pouvoir.

Le président est absent. Il passe la moitié de son temps à l’étranger (en Suisse surtout), mais sa maîtrise du temps politique et sa connaissance des élites autour de leurs intérêts ethniques et financiers lui permettent de piloter le microcosme politique avec une précision d’horloger helvète. Un appareil de propagande efficace relaie ses moindres faits et gestes, donnant l’image d’un homme bon mais ferme, visionnaire et préservant la paix. Sa police envoie régulièrement en prison des journalistes trop curieux, des syndicalistes ou des militants des droits de l’homme trop visibles. Indexé dans l’affaire des biens mal acquis, il a su brouiller les pistes judiciaires.

Le parti du président, le RDPC, est la clef de voûte de l’édifice. Il sert d’instrument pour le pillage des biens publics entre l’administration et le secteur privé. Une administration pléthorique de 200 000 agents, du sommet à la base, participe à la privatisation informelle des services publics et des ressources. Tout acte administratif est l’objet de transaction : acte de naissance, contrôle des papiers, assiette des impôts, concessions forestières et minières.

Le fonctionnement du système est pourtant bien documenté par les institutions internationales qui financent une pléthore de programmes anti-corruption, d’amélioration de l’État de droit ou du climat des affaires. La France défend au Cameroun ses intérêts dans la gestion du port de Douala, les transports de grumes, les télécommunications, le PMU, les infrastructures ou les télécommunications. Les formidables richesses minières du pays font l’objet d’une concurrence féroce entre les pays européens, les États-Unis, la Corée, le Canada et bien sûr la Chine, moins encombrée de conditionnalités environnementales ou sociales que les autres. Dans ce contexte, la stabilité du pays est prioritaire.

Le soutien européen à la « bonne gouvernance »

La mise en œuvre de la vision démocratique de L’Union européenne se fait au travers de deux instruments : les programmes d’appui à la société civile et les missions d’observation électorale. Sur le 9e Fonds européen de développement (Fed) 2003-2008, les programmes d’appui à la société civile, sur 38 pays ACP, s’élevaient à 202 millions d’euros. Ces programmes visent essentiellement – selon la terminologie anglo-saxonne – à la structuration et au « renforcement des capacités » des ONG pour qu’elles « jouent bien leur rôle ». De fait, pour qu’elles sous-traitent professionnellement des programmes de développement en faveur des « populations défavorisées » dans le cadre des mots d’ordre des objectifs du millénaire. Les ONG locales, en bons supplétifs de la lutte contre la pauvreté, mettent en œuvre des cadres logiques impeccables ou des démarches participatives pour les populations « à la base », mais les appuis aux approches plus citoyennes, interpellantes, structurant les acteurs de la société civile autour d’actions de plaidoyer dans l’espace public, sont rares. L’appui à la société civile au Mali, lui, va dans cette direction.

Au Cameroun, où l’UE est le premier contributeur de l’aide au développement, le programme d’appui à la structuration de la société civile (Pasoc) avance dans le même sens. Mais sur les 250 millions d’euros de subventions de l’UE (10e Fed, 2008-2013) sur les questions de gouvernance, les infrastructures et le secteur rural, l’appui à la société civile et à la démocratie pèse peu (3,5 %) à côté du secteur de la banane ou des routes. Pour les élections de 2011, pourtant considérées à risque, l’UE n’a pas conduit de mission d’observation électorale, comme cela s’était fait au Tchad, au Kenya, en Tunisie ou en Côte d’Ivoire. Elle a préféré, au travers du projet d’appui au processus électoral, subventionner a minima deux ONG locales pour déployer des observateurs : Transparency International Cameroun (Tic) et Horizon femmes. En choisissant la première sur sa notoriété internationale et en jouant sur le genre pour la seconde, la DUE était politiquement correcte. Elle oubliait que Tic avait connu une scission en 2007, quand les fondateurs avaient refusé de suivre une ligne plus arrangeante pour le régime et que l’ambassade d’Allemagne émettait des réserves sur la gestion de l’organisation. Ces subventions (290 000 euros pour Tic en juillet 2011 sur gré à gré dérogatoire, sans appel à proposition préalable comme le prévoient les procédures de l’UE) ont été critiquées par plusieurs plateformes associatives, arguant que ces deux structures n’avaient pas d’expérience dans l’observation électorale. Le numéro 2 de la délégation de l’UE répondit qu’elles avaient été choisies pour des raisons liées à l’urgence et pour leur capacité de gestion. Le premier argument est consternant quand on sait que la délégation émet des réserves sur Élections Cameroun depuis 2009. Le second ne tient pas : le Pasoc aurait pu indiquer des acteurs pertinents. Deux semaines après le scrutin, le directeur exécutif de Tic était licencié pour faux et usage de faux.

En novembre 2010, la DUE expliquait qu’elle allait appuyer Elecam techniquement, mais non politiquement, en apportant un financement d’environ 800 000 euros pour l’achat d’équipements. Le gouvernement avait alors beau jeu de montrer qu’il avait l’aval de l’Europe! Moins du tiers a pu être décaissé faute pour Elecam de suivre le tempo des procédures de l’UE. Une semaine après le scrutin, des leaders associatifs demandaient à l’ambassadeur son avis sur le déroulement des élections. Sa réponse, sourcils froncés : « Attendons les résultats. Mais oui, le scrutin a été défaillant, je l’ai moi-même observé. Je vais envoyer une correspondance ferme au gouvernement exigeant des réformes à Elecam et la mise en place des institutions prévues par la constitution, faute de quoi l’UE reverra son appui à Elecam pour le scrutin de 2012 »! De son côté, le numéro 2 expliquait à propos d’Elecam qu’il fallait voir la bouteille à moitié pleine : l’on était dans un processus, c’étaient les prochaines élections législatives qui comptaient. Quant au responsable de la section politique, en aparté, il estimait qu’il fallait en rester là : pour la délégation de l’UE, l’affaire était pliée. Restait à gérer la communication de ce renoncement.

Les raisons d’un renoncement

Dispositif d’observation minimaliste, caution politique à un scrutin déficient, diplomatie en crabe : comment en est-on arrivé là? Deux raisons fondamentales et une succession d’erreurs politiques entre 2009 et 2011. La première est géopolitique : le Cameroun a l’immense mérite d’avoir été l’un des premiers États à signer dès 2008 les Accords de partenariat économiques qui abaissent les droits de douane des produits européens sur le marché camerounais et réciproquement. Sauf que ces accords sont dénoncés par les acteurs de la société civile comme inégalitaires. L’UE est toutefois dans l’embarras, ces accords ne sont toujours pas ratifiés par le parlement. La seconde raison est que la DUE à Yaoundé, à l’image de la Commission, est un nain politique qui, n’ayant plus d’objectifs politiques en dehors de sa vision néo-libérale, se concentre sur la gestion de ses moyens. La majeure partie du temps de ses agents est prise par le respect scrupuleux des règles tatillonnes de mise en œuvre des projets. Le service gardien de l’orthodoxie procédurale détient la réalité du pouvoir. Le service politique, rattaché à la diplomatie européenne et non à la Commission depuis Lisbonne, n’a pas les moyens pour peser. Les discours sur les droits de l’homme sont bien des éléments du langage mais ne structurent pas la stratégie de la délégation. En janvier 2011, un appui financier de la DUE aux associations de défense des droits des homosexuels a tourné à la catastrophe politique. Une communication mal gérée sur le sujet, dans le contexte des élections ivoiriennes et d’une opinion camerounaise pro-Gbagbo et remontée contre « l’Occident », a permis au gouvernement de surfer sur l’événement en convoquant devant la presse l’ambassadeur pour s’expliquer en public! Celui-ci, même s’il a défendu les droits des homosexuels, est sorti de cette affaire politiquement et durablement affaibli.

En 2008, après les émeutes consécutives à la manœuvre qui permettait au président de briguer un nouveau mandat, dans un bel élan démocratique, autour du Programme des nations unies pour le développement (Pnud), les chancelleries renforçaient leurs exigences pour l’organisation du scrutin à venir : indépendance et pluralité d’Elecam, transparence des élections. Le gouvernement acceptait ces conditionnalités. Depuis, il manœuvre pour contrôler la structure. Le premier acte a été la nomination des membres : tous du RDPC. Protestation de la société civile, critique des diplomaties. Deux mois avant le scrutin, le gouvernement nommait sans concertation six membres issus de la société civile. L’aile de l’épiscopat proche du pouvoir acceptait un représentant, quand le cardinal Tumi de Douala estimait qu’il fallait refuser. Pauline Biyong, égérie auto-proclamée de la société civile, médaillée dans l’Ordre national du Mérite pour services rendus à la France (elle a créé les « clubs Sarkozy »), était également nommée. Elle démissionnera deux semaines avant le scrutin : elle avait gagné le marché des affiches du président. En mars, une loi retirait à Elecam la responsabilité d’annoncer les résultats. Là encore, la délégation de l’UE laissait faire, sans remettre en cause son soutien. Elle finira par s’aligner sur la position de la France, alors que ses propres observateurs (Tic) annonçaient un taux de participation de 30 % et Paul Biya élu à la majorité relative, soit 13 % du « choix du peuple » (pour reprendre son slogan de campagne).

Depuis deux ans, les chancelleries connaissent les carences d’Elecam qui permet au régime de faire semblant. Le Pnud a même fourni un logiciel. Mais à aucun moment, elles n’ont remis en cause leur appui. Tout le monde est sidéré par le niveau de mauvaise foi du régime et l’aplomb des caciques qui se félicitent du scrutin. Personne ne passe à l’acte. L’UE va maintenant se concentrer sur les échéances de 2012. On ne voit pas comment et pourquoi les choses évolueraient. N’est-ce pas par absence de vision démocratique que l’UE à Yaoundé s’intéresse tant à sa visibilité?