Malgré les accords internationaux interdisant la production, la fabrication, le commerce et la détention de toutes les substances classées comme stupéfiants, les drogues illicites alimentent un des secteurs économiques les plus dynamiques au monde. Selon l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime, un adulte sur vingt en aurait consommé dans l’année, soit 250 millions de personnes – dont 12 % souffriraient de troubles nécessitant un traitement spécifique (le plus souvent liés à l’injection et/ou aux opioïdes). Dans tous les pays occidentaux, les usages de drogues illicites concernent surtout le cannabis. Le nombre d’usagers ne cesse de progresser, en particulier en France qui est un des pays les plus consommateurs : on y recense aujourd’hui 4,6 millions d’usagers dans l’année (une personne sur dix entre 15 et 64 ans), ce qui témoigne d’une forte accessibilité du cannabis en dépit d’une législation parmi les plus sévères d’Europe1. Ce « paradoxe français » alimente de nombreuses controverses, à la fois sur la portée de l’interdit et le sens de la sanction pénale, s’agissant d’un comportement qui s’est répandu et banalisé au sein des jeunes générations.

Au niveau international, le principe même de la pénalisation des usagers est mis en débat. La légalisation du cannabis dans plusieurs États outre-Atlantique2 a précipité ce mouvement : les récentes expériences de régulation du cannabis au sein d’un marché légal ont, en effet, ouvert un espace de réflexion autour de la faisabilité de politiques alternatives à la prohibition prônée par les normes internationales depuis les années 1970. Dans ce contexte, quelles sont les voies d’une politique de dissuasion efficace ? Face à l’ampleur du contentieux et à l’engorgement de la justice pénale et du système pénitentiaire, interdire l’usage et le trafic de stupéfiants pose des questions nouvelles : comment envisager des peines à la fois plus efficaces et détachées du paradigme de l’enfermement punitif ? Au-delà de la répression, comment décourager la consommation et le trafic de drogues et redonner aux pouvoirs publics un pouvoir de maîtrise de ce marché ?

Le sens de la sanction brouillé

L’usage de stupéfiants est interdit en France par la loi du 31 décembre 1970, sans distinction de produit. Ce cadre fondateur considère l’usager à la fois comme un délinquant et comme un malade : d’un côté, l’usager encourt une peine qui peut aller jusqu’à 3 750 euros d’amende et un an d’emprisonnement ; de l’autre, la loi place l’usager « sous la surveillance de l’autorité sanitaire » et lui permet d’éviter les poursuites pénales s’il accepte des soins (garantis anonymes et gratuits). L’usager est donc simultanément constitué en victime (de son propre usage) et en auteur de délit. Cette ambivalence s’explique par des raisons historiques. La loi de 1970 a été votée dans un contexte de « panique morale » consécutive aux « événements » de mai 1968 et à la prise de conscience des consommations psychoactives dans les jeunes générations3. Dans un climat déterminé par le souci de « reprendre en main la jeunesse », une législation d’exception a été mise en place sur les drogues, incriminant l’usage non seulement public mais aussi privé, de même que la détention pour usage personnel, constitués en délits. Au fil des années, le cadre d’incrimination posé par la loi de 1970 a été modifié par des dizaines de circulaires de politique pénale, incitant les procureurs à individualiser les peines et à adapter la sanction selon le produit, le mode d’usage et le traitement de l’usage-revente.

Une pénalisation plus systématique

Depuis trente ans, la lutte contre les stupéfiants s’est intensifiée. Chaque année, plus de 200 000 personnes sont interpellées pour une infraction à la législation sur les stupéfiants, le plus souvent pour usage simple ; plus de 160 000 affaires sont traitées par la justice, qui tente de faire face à cette masse de procédures. 65 000 condamnations sont prononcées (un dixième du contentieux national), principalement orientées vers les usagers (à 60 %). Ainsi, en 2016, plus de 4 600 condamnations à des peines privatives de liberté (emprisonnement ferme ou avec sursis) ont été prononcées à l’encontre d’usagers de stupéfiants (14 % des condamnations pour usage de stupéfiants comprennent une peine de prison). Si les usagers sont généralement peu condamnés à des peines d’enfermement (moins de 600 incarcérations par an pour usage simple, sur 12 000 incarcérations pour une affaire de stupéfiants), la massification du contentieux a conduit à développer des réponses de plus en plus standardisées, au risque de brouiller la finalité de la peine. En calculant un ratio entre usagers interpellés et condamnés, on pourrait penser que la pénalisation est faible et qu’elle tend à reculer. Cependant, si on la considère comme un recours accru au système pénal pour traiter les affaires d’usage, y compris en amont des tribunaux (au niveau des parquets), on conclut au contraire à une pénalisation renforcée. On assiste à une standardisation des sanctions, avec une part croissante des rappels à la loi (dépourvus de toute dimension sanitaire) parmi les réponses des parquets4 et une part croissante des sanctions financières parmi les réponses des tribunaux. Quant à la récidive, elle dépasse 10 % en France pour les infractions à la législation sur les stupéfiants.

La place des soins dans les politiques pénales

Le sens donné par la loi de 1970 à la sanction infligée aux usagers de stupéfiants revendique une portée sanitaire. Porte d’accès aux soins, la justice pénale est supposée jouer un rôle de relais vers les professionnels sanitaires, pour les justiciables nécessitant une prise en charge spécialisée au titre de leur consommation (en cas d’usage nocif ou de dépendance). Depuis plus de quarante ans, toutes les circulaires insistent sur les bienfaits de l’injonction thérapeutique et des alternatives sanitaires permettant d’éviter les poursuites. On a cherché à adapter qualitativement la réponse judiciaire en élargissant la palette des sanctions pénales à de nouvelles alternatives aux poursuites alliant pédagogie, prévention et sanction, à l’image des « stages de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants » créés par la loi du 5 mars 2007. Pourtant, la part des mesures pénales comportant une dimension sanitaire n’a cessé de reculer dans la période récente : baisse des injonctions thérapeutiques (notamment du fait du manque de moyens et de la pénurie de soignants), mais aussi des orientations sanitaires et sociales. Finalement, les mesures socio-sanitaires ne comptent que pour 13 % des réponses pénales aux usagers de stupéfiants, au profit de mesures strictement disciplinaires5.

Les « stages de sensibilisation » ont été conçus par le législateur pour apporter une réponse « pédagogique » aux usagers occasionnels de cannabis (même si elle est obligatoire et payante). Mais le stage reste avant tout vécu comme une sanction, peu individualisée (ces stages étant collectifs) et impropre à impulser un changement6. Le consentement aux soins et l’adhésion thérapeutique restent une condition indispensable de la transformation des comportements.

Quelles pistes d’amélioration ?

Face à l’essor des interpellations de consommateurs (principalement de cannabis), les sanctions pénales sont donc devenues plus systématiques, rapides, graduées et diversifiées. Le traitement d’un contentieux en voie de massification pose de nombreuses questions quant au sens et aux finalités de la peine. Qu’en est-il du rapport coût-efficacité d’une telle mobilisation des forces de l’ordre et des magistrats dans la lutte contre la demande et l’offre de stupéfiants ? Quel est l’impact de cette politique d’interdiction sur les phénomènes d’usage et de trafic à court, moyen et long termes ? Ces questions vont trouver une nouvelle expression avec le changement de politique pénale adopté en 2018. Dans une perspective de gestion des flux et de systématisation de la répression sur la voie publique, le gouvernement envisage d’introduire l’amende forfaitaire délictuelle (AFD) pour sanctionner les usagers de stupéfiants. À rebours d’une dépénalisation, l’infraction d’usage reste un délit passible d’emprisonnement, mais elle relève désormais d’une procédure d’amende simplifiée (créée en 2016 pour sanctionner la conduite sans permis ou sans assurance). Alors que le gros des usagers primo-interpellés faisaient l’objet d’alternatives aux poursuites, l’AFD (300 euros pour les majeurs) sera désormais appliquée en temps réel par les forces de l’ordre. Elle contribuera à augmenter le volume de condamnations et les taux de récidive car, contrairement aux alternatives aux poursuites, l’AFD vaut condamnation (inscrite au casier judiciaire) et peut constituer le premier terme d’une récidive.

Or la littérature internationale démontre la plus-value des peines alternatives à la prison pour les usagers simples, du point de vue de la réduction de la récidive. Elle témoigne que les peines de probation, assorties d’obligations et d’un suivi précis, sont ici beaucoup mieux adaptées. Si de tels dispositifs n’empêchent pas la récidive, ils la freinent sérieusement, à condition de mettre en place un système de suivi et de renforcer le nombre et les moyens des personnels de prévention et de probation. De nombreux programmes, en particulier canadiens et scandinaves, visent ainsi à faire de l’incarcération l’ultime recours, en considérant la prison non comme un lieu de punition mais comme un lieu de protection de la société et de réhabilitation de l’individu : au Canada, tout détenu a vocation à sortir avant la fin de sa peine, quel que soit son niveau de dangerosité. Par ailleurs, le recours généralisé à des peines alternatives traduit le souci de ne pas rompre le lien social et les possibilités de soins pour des auteurs de délits liés aux stupéfiants.

En France, la conférence de consensus sur la prévention de la récidive avait proposé, en février 2013, la création d’une peine prononcée sans référence à la prison, mais « contraignante, orientée vers la prévention de la récidive et favorisant l’insertion de la personne condamnée », fondée sur une évaluation approfondie de l’auteur d’une infraction et le respect d’un programme individualisé de suivi aux fins de réinsertion. Ses travaux ont montré le caractère fondamental, dans le cadre de ce suivi individualisé, de la prise en compte des conduites addictives et la nécessité d’améliorer et de renforcer les liens entre le monde judiciaire et les acteurs de santé. Des intentions qui ont encore du mal à s’incarner concrètement dans les pratiques.