Ces dernières années1, la communauté internationale a porté une attention croissante à ce fait : la dégradation environnementale et les changements climatiques dus à l’activité humaine peuvent provoquer des déplacements de populations entières. En cause, la fréquence de catastrophes climatiques, avec des conditions météorologiques extrêmes, ainsi que l’impact lent mais inexorable de phénomènes comme la désertification, la salinisation des sols, la montée du niveau des mers, l’érosion des digues fluviales.

Il n’existe pas de terminologie officielle pour décrire les populations ainsi contraintes à se déplacer, mais la notion de « réfugiés environnementaux » est de plus en plus utilisée au niveau international. L’opinion, selon laquelle une nouvelle forme de « déracinement forcé » est apparue, progresse. Dans les nombreux débats liant déplacements forcés et impact des changements climatiques2, les « maximalistes »3 soutiennent que d’ici à 2050, jusqu’à 250 millions de personnes pourraient être contraintes de se déplacer. En outre, l’appel à la protection des droits place les migrants au centre de l’attention  ̶  ceux des réfugiés étant un élément clé des normes internationales. Mais l’expression « réfugié environnemental » est, à notre avis, utilisée de manière impropre.

Des défis conceptuels

Bien des migrations et des déplacements forcés sont liés à une dégradation des conditions climatiques, mais il n’y a pas là une relation automatique de cause à effet. Les désastres naturels ne sont pas d’eux-mêmes la cause : ce sont plutôt la vulnérabilité sociale et politique des personnes ainsi que le manque de protection face à des événements traumatiques qui disposent à l’exode. Les migrants forcés ont souvent des rôles marginaux dans leur société d’origine comme dans celle d’accueil. Les phénomènes climatiques extrêmes et d’appauvrissement environnemental ne font que mettre en évidence les conditions structurelles de pauvreté – sociale et économique – et la négation des droits civils.

Il n’est pas simple d’isoler les facteurs environnementaux des processus socio-politiques et économiques, ni du contexte structurel, qui ont un impact sur la migration.

Dès lors, il n’est pas simple d’isoler les facteurs environnementaux des processus socio-politiques et économiques, ni du contexte structurel, qui ont un impact sur la migration. La différence entre celui qui décide de partir et celui qui y est forcé est ici difficile à établir. De plus, la plus grande partie des personnes qui se déplacent pour des raisons environnementales ne s’expatrient pas, ce sont des « déplacés internes », toujours soumis à la législation nationale.

Un autre défi apparaît : la réponse doit-elle relever de l’assistance humanitaire ou de la justice réparatrice ou redistributive ? Autrement dit, si l’on fait référence au terme « réfugié environnemental », comment comprendre l’obligation morale de protéger les victimes du climat ? Mettre en mouvement la machine des aides humanitaires est perçu comme un impératif moral et la protection des droits comme un devoir majeur des États. Mais n’aurait-on pas alors affaire à un palliatif qui omettrait les raisons structurelles ? Les argumentations qui relèvent de la justice réparatrice considèrent le problème sous un autre angle. Elles proposent que les principaux responsables des changements climatiques – soit les pays grands émetteurs de CO₂ qui en supportent moins les effets – prennent en charge la protection des personnes et des pays qui en subissent les conséquences les plus drastiques – sans en être la cause. Le point fort de cette argumentation tient à ce qu’elle attribue des obligations morales à la société dans sa globalité. L’attention se porte là où se situe la responsabilité d’agir et sur les diverses manières d’offrir une protection, en particulier sur les conditions structurelles qui rendent les personnes vulnérables. Une telle approche ouvre une tout autre perspective : on ne parle plus d’offrir une protection à des « réfugiés environnementaux » à la suite de désastres naturels, mais de changements structurels pour en amortir les conséquences et assurer des indemnisations (par exemple, avec un système de permis et crédits d’émission).

Des défis normatifs

Parler de « réfugiés » environnementaux soulève aussi d’importants problèmes normatifs. Peut-on concevoir le changement climatique comme un agent de persécution, au sens où l’entend la Convention de Genève sur les réfugiés de 1951 ou, pire, comme causé par un gouvernement ? L’environnement, par lui-même, ne peut évidemment pas avoir des intentions persécutrices. On ne fuit pas les désastres environnementaux comme on fuit la violence et la violation des droits humains, sinon dans le cas extrême où la réduction continue des ressources naturelles génère des conflits. La proposition d’étendre la Convention de 19514 et le Protocole de 1967 à cette nouvelle « catégorie », voire de rédiger une nouvelle convention pour les réfugiés climatiques, porterait à une plus grande confusion dans la détermination du statut, avec le risque de réduire la responsabilité des États d’offrir assistance et protection. Et même s’il était possible d’établir une relation de cause à effet entre déracinement et climat, la Convention de Genève pose un autre obstacle. Le concept de persécution est fondé sur la race, la religion, la nationalité, les idées politiques ou l’appartenance à un groupe social. Or l’émigration environnementale ne fait pas ce type de distinction. Comment établir, dès lors, une connexion fondée sur un caractère permanent ?

Une définition fondée sur le concept de « réfugié » est également trompeuse pour les institutions nationales. Car la responsabilité des réfugiés relève habituellement d’un ministère spécifique (de l’Intérieur, de l’Immigration, etc.) ou d’une commission ad hoc. Or quand les causes du déplacement sont environnementales, il s’agit de prendre en compte les besoins des personnes de manière intégrale, selon une vision d’ensemble, qui engage un gouvernement à tous les niveaux. Finalement, quand on parle de réfugiés, on présuppose souvent que, pour qui a dû abandonner sa patrie contre son gré, retourner chez lui est, à long terme, la meilleure solution. Or celui qui est contraint de partir pour des raisons environnementales ne pourra pas revenir. Là encore, le concept de réfugié est inadéquat.

Des défis empiriques

Les recherches pour rendre compte des migrations de populations et des déplacements forcés, dans toutes leurs phases, sont nombreuses. Elles proposent des projections pour le futur, en s’appuyant sur les typologies des déplacements, en vue d’identifier et de prévenir les « points de non-retour », de dessiner une carte des territoires potentiellement à risque. Elles étudient aussi les manières de réagir des personnes concernées et leur adaptation à de nouveaux scénarios. Pour autant, les données de base sur où et comment adviennent les migrations causées par des facteurs climatiques demeurent insuffisantes, faute de connexion causale unique. De nombreuses questions restent à examiner — qui émigre, combien, quand, vers où — pour donner sa juste dimension au phénomène et pour rendre moins immédiate la notion de « réfugié », souvent liée à un mouvement de grande dimension et difficile à contenir.

Le nœud de causalité entre dégradation environnementale et déracinement de populations est grandement influencé par l’intervention humaine. Toutes les personnes n’en viennent pas à se déplacer devant des changements climatiques négatifs. L’émigration peut être un choix pour quelques-uns, alors qu’elle sera inévitable pour d’autres. Il y a aussi ceux qui restent « piégés » et qui ne peuvent se déplacer, sinon dans les cas les plus extrêmes. L’âge avancé et l’absence d’un réseau d’aides sociales et matérielles qui facilitent les déplacements vers des zones à moindre risque concourent à ce qu’un grand nombre de personnes restent là où elles habitent, même quand leurs communautés et leurs moyens de subsistance sont en péril.

Un cadre de référence : droits, résilience et réinstallation

Il reste que les situations qui ont contribué à faire émerger l’expression de « réfugié environnemental » sont devant nous et se diversifient. Mais, plutôt que de s’appuyer sur ce concept, un cadre de référence plus pertinent pourrait être construit autour de trois principes fondamentaux, trois « R » : rights, resilience, resettlement (ou droits, résilience, réinstallation).

Les droits

Le constat est largement documenté : ceux qui vivent dans les pays à haut risque de déplacement forcé pour raison de changement climatique n’ont pas accès, ou se voient refuser l’accès, à un nombre considérable de droits de base, existentiels, sociaux, économiques et politiques. C’est précisément à cause de l’inefficacité des normes de protection des droits humains que ces personnes deviennent vulnérables pour des raisons de religion, d’ethnie, d’âge ou de sexe. Elles sont souvent exclues aussi des décisions politiques. Être soumis aux impacts climatiques ne fait qu’accentuer la marginalité, le manque de poids politique et social et la perte des droits humains fondamentaux.

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Déployer l’accessibilité aux droits est le premier principe à affirmer : toutes les personnes, y compris celles contraintes de migrer, ont des droits qui doivent être respectés. Dès lors, la protection contre un déracinement forcé doit intervenir avant, pendant et après celui-ci. Assumer et mettre en pratique les instruments juridiques internationaux en la matière (voir encadré), c’est la condition de base pour garantir la protection. Alors qu’on devrait encourager tous les gouvernements à les transcrire dans les lois et les constitutions, ils sont largement ignorés.

- Les guiding principles on internal displacement, approuvés par l’Assemblée générale de l’Onu en 1998, affirment un ensemble non contraignant de droits humains et de normes humanitaires en faveur des personnes qui ont dû abandonner leur maison du fait de conflits armés, de situations de violence généralisée, de violations des droits, de catastrophes naturelles ou de nature entropique, mais qui restent dans leur pays d’origine. Ces principes visent à protéger les personnes contre le déplacement forcé et à leur fournir protection et assistance, aussi bien dans les phases de retour, de réinstallation ou de réintégration.

- La convention pour la protection et l’assistance aux déplacés internes en Afrique a été adoptée à Kampala (Ouganda) en octobre 2009, lors du sommet spécial des chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine. Elle est entrée en vigueur en 2012 ; au 1^er janvier 2017, 25 États étaient adhérents.

- L’initiative Nansen, lancée en 2012 par la Norvège et la Suisse et en partie financée par la Commission européenne, cherche à faire un enjeu de régulation internationale de la protection et de l’assistance aux personnes qui quittent leur pays à cause de désastres ou du changement climatique. Entre 2013 et 2015, des consultations régionales ont réuni des représentants de pays exposés à un risque environnemental, de pays de destination des déplacés environnementaux et des membres de la société civile. En octobre 2015, l’agence Nansen a été créée pour la protection des migrants frontaliers dans le contexte des désastres environnementaux climatiques, une création approuvée par 110 pays.

Dans le champ des droits comme dans celui de l’environnement, les acteurs de la société civile ont un rôle majeur pour donner la parole aux communautés qu’ils représentent, pour promouvoir la prise de conscience et contribuer à la mise en place de politiques nationales de protection des droits. Les encourager devrait être une priorité pour tout gouvernement, en même temps que le suivi et l’évaluation de la façon dont la protection des droits est mise en œuvre.

La résilience

Dans leur grande majorité, les populations n’ont pas l’intention de migrer. Mais, dans de nombreux pays à risque, où sont les politiques nationales pour repérer les lignes d’intervention nécessaire et pour atténuer les effets du changement climatique et de la dégradation environnementale ? Il ne manque pas seulement de normes, mais aussi de politiques et de stratégies bien pensées, claires et à l’échelle des enjeux.

Il s’agit de développer des stratégies basées sur la résilience, l’esprit d’adaptation, l’atténuation des effets, les dispositifs d’alerte et la durabilité. L’enjeu est d’en faire des objectifs-clés et de les inscrire dans le cadre plus large des objectifs de développement des pays à risques (…). La coordination des divers ministères et des agences gouvernementales est ici essentielle pour planifier et mettre en œuvre plus efficacement les stratégies visant la résilience et les politiques de sauvegarde des droits. Il apparaît essentiel encore de développer une compétence légale ou opérationnelle dans le champ de la mobilité démographique, du suivi des droits humains et des normes environnementales. Encore faut-il partir d’en bas, du milieu même des communautés touchées, en lien avec les organisations de la société civile, pour accroître la capacité d’agir des populations victimes et renforcer l’engagement et le sens de la solidarité dans la mise en œuvre de ces stratégies.

La réinstallation

Malgré tout, les capacités d’adaptation et la résilience n’empêcheront pas des centaines de milliers, voire des millions, de personnes d’être contraintes à un déplacement. Quelques gouvernements commencent à réagir : ils mettent sur pied des politiques qui anticipent les problèmes, ou planifient à l’avance les déplacements et une réinsertion organisée pour les personnes victimes de catastrophes environnementales répétées, comme les inondations, l’érosion des remblais des fleuves et les éboulements. Ils anticipent ainsi les conséquences irréversibles des changements climatiques les plus extrêmes. Le transfert et la réinstallation deviennent l’autre face de la capacité d’adaptation et de la résilience. Mais les pays les plus exposés sont aussi - hélas - ceux qui ont le moins de ressources pour mettre en œuvre de telles stratégies. Dès lors, les plans de réinstallation ne résolvent qu’en partie le problème : finalement, la plus grande partie de ceux qui sont obligés au déplacement le font spontanément et sont peu nombreux.

L’on dispose, déjà, de dizaines d’années d’expériences de déplacements et de réinstallations en lien avec le développement territorial quand, par exemple, les personnes transférées temporairement sont emmenées ailleurs ou quand la construction de nouvelles structures urbaines requiert le transfert de communautés densément peuplées. Or l’impact social et économique sur les personnes est encore souvent plutôt négatif, car les droits des communautés et des familles transférées sont fort peu reconnus. Et les prévisions pour les prochaines décennies ne sont pas très optimistes quant aux chances de succès des programmes de réinstallation de millions de personnes.

Pour parvenir à une solution, les stratégies de réinstallation doivent faire partie intégrante de la planification de l’économie nationale ; elles doivent reconnaître, protéger les droits des communautés déplacées, assurer qu’elles aient voix au chapitre et qu’elles jouent un rôle dans la formulation et l’ajustement des programmes. Et donc accorder une juste importance aux organisations civiles pour représenter ces communautés et servir de médiateurs avec les pouvoirs publics. Les besoins de base des populations touchées doivent être une priorité absolue pour la réinstallation et pendant la phase de préparation, sans négliger les besoins sociaux et culturels. Ainsi, la logistique et les instruments de la réinstallation, le dédommagement, la restitution et l’assignation de la terre… doivent être adéquats, transparents et équitables.

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Au total, le terme de réfugié environnemental a réussi à transmettre un sentiment d’urgence pour faire face aux impacts globaux annoncés, mais il nous paraît réducteur et pas tout à fait approprié pour mobiliser les nombreux acteurs concernés ni pour construire les réponses adaptées. Une approche centrée sur les « trois R » offre une réponse plus adéquate. Et rien de tout cela n’annule les conditions structurelles à l’origine des déplacements forcés comme des autres effets dramatiques du changement climatique. D’où ce défi, sans doute le plus difficile : que les principaux responsables des changements climatiques dédommagent et restituent ce qui a été pris à ceux qui en subissent ou en subiront les conséquences.