Paris, fondation Lebaudy, immeuble de logement social privé, 1913
©Jeanne Menjoulet CC BY 2.0
Paris, fondation Lebaudy, immeuble de logement social privé, 1913
©Jeanne Menjoulet CC BY 2.0



 

Les discriminations à l’entrée du parc social ne sont pas des accidents de parcours. Elles présentent un caractère systémique, qui s’explique par l’ambiguïté des politiques publiques, le pouvoir discrétionnaire des bailleurs sociaux et la culture professionnelle des agents HLM.

En février 2009, l’office public HLM de Saint-Étienne était reconnu coupable d’avoir établi une grille de peuplement de ses immeubles sur la base de l’origine ethnique des demandeurs. Cette grille contenait des préconisations visant à limiter l’accès de familles étrangères à certains immeubles. Révélées en 2005 dans un rapport de la mission interministérielle d’inspection du logement social[1], ces méthodes ont conduit à la première condamnation, en France, d’un organisme HLM pour fichage ethnique et discrimination raciale. En mars 2014, un second procès mettant en cause la société HLM Logirep s’est ouvert au tribunal correctionnel de Nanterre. Il faisait suite à une plainte déposée en 2005 par un demandeur de logement d’origine ivoirienne. Ce dernier s’était vu refuser un appartement dans une tour à Nanterre au motif que cette attribution aurait entravé le principe de mixité sociale. Autrement dit, il y avait déjà trop de noirs dans la tour visée. Depuis, d’autres bailleurs ont été mis à l’index pour des faits similaires. Comment expliquer ces pratiques ? Pourquoi des organismes dont la mission est de garantir l’effectivité du droit au logement mobilisent-ils des critères contraires au droit ?

Une action publique ambiguë

En France, le logement social représente 17 % du parc de logements et accueille près de 10 millions de personnes. C’est l’un des parcs publics les plus importants d’Europe, derrière celui des Pays-Bas (33 % de logements sociaux) et du Royaume-Uni (18 % de logements sociaux). Complémentaire de l’offre disponible sur le marché, il vise à répondre à une demande traditionnellement exclue du secteur privé et à permettre une certaine maîtrise du peuplement des villes. En période de crise, ces fonctions prennent une signification particulière. La paupérisation – combinée à la pénurie de logements – renforce la mise en concurrence des ménages et allonge les files d’attente. Aujourd’hui, près de 2 millions de personnes attendent un logement social. Comment sont-elles triées et réparties dans le patrimoine HLM ?

Aujourd’hui, près de 2 millions de personnes attendent un logement social.


L’attribution des logements sociaux fait l’objet d’un imposant arsenal juridique et réglementaire structuré autour de deux dimensions : la constitution et le traitement des demandes d’une part, l’admission et la sélection des candidats d’autre part. L’admission est garantie pour tous, sous réserve d’être de nationalité française, ou, si ce n’est pas le cas, d’avoir un titre de séjour d’une durée de validité supérieure à trois mois, et à condition de ne pas dépasser un certain plafond de ressources[2]. Ces critères sont toutefois peu discriminants : deux tiers des ménages français sont éligibles au logement social.

La sélection s’organise, quant à elle, autour de deux objectifs : la mixité sociale et le droit au logement. Le législateur affirme conjointement la nécessité d’accueillir des individus en situation de grande précarité et de veiller à une certaine diversité des profils, afin d’éviter les concentrations susceptibles de créer des « ghettos ». Mais cette articulation porte des injonctions qui peuvent entrer en contradiction sur le terrain[3]. L’objectif de mixité n’est d’ailleurs pas clairement défini. Utilisé comme synonyme de « diversité sociale » ou de « respect des équilibres sociaux », il est difficile de savoir, à la lecture des textes juridiques, si les populations doivent être diversifiées du strict point de vue des ressources ou d’un point de vue plus global, par la composition familiale, la situation professionnelle, l’âge et les origines ethniques (comme dans l’affaire Logirep). Les principes juridiques dessinent donc un champ des possibles, voué à être réinterprété et reformulé au gré des situations individuelles et des configurations territoriales. Finalement, ce sont les organismes HLM et leurs partenaires institutionnels (collectivités, représentants locaux de l’État et collecteurs d’Action logement[4]) qui sont chargés de définir les priorités du logement social : ils gèrent les flux d’entrée, qualifient et catégorisent les dossiers, trient et sélectionnent les ménages.

Des choix qui dépendent du contexte

Suivant les contextes, les rapports entre acteurs varient, dessinant des marges de manœuvre plus ou moins importantes pour les organismes HLM. Leur pouvoir discrétionnaire dépend de deux paramètres principaux : l’absence d’engagement économique et le faible pilotage politique des questions d’habitat[5].

Le premier paramètre renvoie au principe de réservation. Caractéristique du fonctionnement du logement social en France, ce principe permet aux institutions qui investissent dans la construction de nouveaux programmes d’HLM de désigner des candidats parmi les groupes pour lesquels ils ont financièrement contribué. Les collecteurs d’Action logement, les représentants de l’État[6] et des communes[7] sont les principaux concernés. En tant que réservataires, ils désignent un ou plusieurs candidats par logement, dont les dossiers seront ensuite instruits par les agents HLM. Les candidatures empruntant cette voie sont rarement refusées : « Il n’y a pas de motif de refus pour les réservataires », confie une chargée de gestion locative. Les commissions d’attribution se cantonnent ici à un rôle de chambre d’enregistrement de décisions prises en amont. Cette configuration caractérise les territoires en zone tendue et en fort développement.

Un second type de contrainte tient aux usages politiques du logement social. Les collectivités territoriales délivrent les permis de construire et participent au financement des nouvelles livraisons. Elles sont un acteur central de la chaîne, avec lequel les bailleurs sociaux doivent composer. L’intervention des élus diffère cependant d’une commune à l’autre. Ils peuvent se contenter d’un rôle marginal et n’intervenir que ponctuellement dans la gestion des attributions (en faisant valoir des passe-droits ou en émettant des vetos à l’encontre de certains dossiers…). La « préférence communale » en est un bon exemple : le privilège accordé par certains maires aux ménages qui résident déjà dans leur commune ou y entretiennent des liens familiaux est une pratique très répandue et largement documentée[8]. D’autres préoccupations locales peuvent prévaloir, comme le fait d’appuyer les dossiers de familles avec enfants pour empêcher la fermeture de classes ou d’éviter les bénéficiaires de minima sociaux pour ne pas « engorger » les centres communaux d’action sociale.

Parfois, les services municipaux en charge des questions d’habitat occupent une position encore plus centrale dans le système d’attributions. À Rennes, par exemple, ce sont eux qui transmettent directement au bailleur le dossier d’un candidat pour un logement vacant. Les salariés des organismes HLM n’interviennent que dans un second temps, lors de la prise en charge de l’accueil des candidats, de l’organisation des visites de logement et de l’instruction des dossiers. En fonction des informations recueillies, le président de la commission d’attribution pourra alors décider de l’attribution du logement, du report ou de l’ajournement du dossier. Cette situation allège considérablement le travail des organismes HLM, réduisant d’autant leurs marges de manœuvre. Naturellement, ces configurations locales ont un effet sur la manière dont les candidats sont sélectionnés.

« Bons » et « mauvais » candidats

Lorsque ce sont les collecteurs d’Action logement qui choisissent les futurs locataires du parc social, l’enjeu est simple : satisfaire les principales entreprises cotisantes en privilégiant leurs salariés. La vocation sociale du parc HLM est ici supplantée par des préoccupations avant tout économiques. Bailleurs sociaux et élus locaux partagent, quant à eux, un même souci de maîtrise du peuplement. Pour les premiers, l’objectif est gestionnaire et commercial : limiter les risques locatifs (conflits de voisinage et impayés de loyer[9]). Pour les seconds, il est davantage politique : encourager l’intégration des populations dans la ville.

Afin de placer le « bon » candidat au « bon » endroit, les professionnels du logement social élaborent des règles et des outils qui visent à agir sur la distribution spatiale des populations[10]. Fondés sur des savoirs empiriques, des théories scientifiques et des statistiques descriptives, ces instruments permettent de repérer les « populations difficiles », de classer les immeubles, de hiérarchiser les individus. Le tableau ci-dessous en est un bon exemple[11]. Élaboré par un dirigeant d’office public, il établit des équivalences entre des catégories de populations et des adresses particulières. Les « cibles » identifiées mêlent des références à l’âge (retraité, étudiant), au statut socioprofessionnel (CDI, CDD, intérim, RSA) et à la situation par rapport au logement (sortant de foyer, sortant de prison). Une frontière est tracée entre « bons » et « mauvais » candidats. Les premiers sont orientés vers les immeubles les plus « tranquilles » du parc, les seconds prioritairement vers de « mauvaises » adresses.

Tableau I. Le tableau de « qualification des entrées » : un instrument de gestion du peuplement

Attractivité du patrimoine Cible indicative
Très attractif CDI, retraités, étudiants
Attractif CDI, retraités, étudiants, CDD, intérim
Moyen CDI, retraités, étudiants, CDD, intérim, RSA
Peu attractif CDD, intérim, RSA
Populations spécifiques Sortants de prison, sortants de structures, relogement obligatoire

Source : M. Bourgeois, enquête de terrain menée dans le cadre d'une recherche doctorale au sein de l’OPH de Petiteville, 2017.

Au niveau du guichet, les agents évaluent les situations pour distinguer les candidats dignes d’être logés de ceux qui ne le sont pas. Ils formulent des jugements quant aux risques qu’ils représentent pour le bailleur. Ils s’appuient sur les informations contenues dans les dossiers de demande et sur les indices recueillis lors des entretiens en face-à-face[12]. À partir de caractéristiques visibles (ponctualité, apparence vestimentaire, couleur de peau ou consonance patronymique), ils en induisent d’autres (non observables, mais pertinentes pour eux) sur les modes de vie et les façons d’habiter. Les discours à ce sujet contiennent de nombreux stéréotypes. Fruits d’expériences de terrain, généralisés et renforcés par l’habitude, ceux-ci produisent des catégories pratiques officieuses : d’un côté, des « profils à risque » – les familles nombreuses et monoparentales soupçonnées de « mettre le bazar » dans les parties communes, les sans-abris, les alcooliques, les personnes d’origine étrangère, les « cas sociaux » ou les « malades psy ». De l’autre, des candidats plus « stables » – personnes âgées et salariés. Ces raisonnements de type probabiliste engendrent des « discriminations statistiques »[13]. Structurés autour de deux axes principaux, les ressources et les comportements, ils font émerger quatre figures de clients : le « fauteur de troubles » versus le « bon père de famille », le « mauvais payeur » versus le « bon payeur ». En fonction de quoi les agents cherchent à « rééquilibrer » l’occupation de leurs résidences : il peut s’agir de ne pas dépasser certains seuils, de préserver ou de sacrifier certaines adresses. Plusieurs régimes de tri des ménages sont ainsi constatés, qui cristallisent différentes théories du monde social : « diversifier pour intégrer » (mixité), « regrouper pour apaiser » (ségrégation).

Plusieurs régimes de tri des ménages sont ainsi constatés : « diversifier pour intégrer » (mixité), « regrouper pour apaiser » (ségrégation).


Pour la majorité des chargés d’attribution, la maîtrise du peuplement représente un impératif professionnel, qui rend plus sélectif. Combinées à un système de primes individuelles, les commissions d’attribution permettent, par exemple, de contrôler et de rappeler à l’ordre les agents de terrain qui s’écarteraient des consignes fixées. Dès lors, les agents sont pris dans des contraintes très fortes, qui les conduisent à durcir leurs pratiques de sélection : par l’application de règles de peuplement explicitement discriminatoires, par l’exclusion de certains groupes jugés « à risque » ou par leur concentration dans les segments les plus dévalorisés du parc. Aussi n’ont-ils pas besoin d’être racistes pour discriminer.

Dans ce raisonnement, tout individu ou tout groupe représente un facteur de risque, qu’il faut évaluer et limiter. C’est pourquoi les populations les plus défavorisées sont rarement pensées comme prioritaires. Les délais d’accès au parc HLM leur sont d’ailleurs nettement défavorables[14]. En reconnaissant aux acteurs locaux le pouvoir de hiérarchiser et de sélectionner les demandeurs de logement, l’État autorise finalement l’émergence de ces stratégies de peuplement et de ces pratiques discriminatoires.



[1] Cette instance de contrôle et d’évaluation des activités des organismes HLM a été remplacée en 2015 par l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols).

[2] Les plafonds de ressources sont définis en fonction de la taille de la famille, du type de logement demandé et de sa localisation.

[3] Noémie Houard, Droit au logement et mixité. Les contradictions du logement social, L’Harmattan, 2009.

[4] Action logement collecte la participation des employeurs à l’effort de construction instituée en 1953 pour les entreprises du secteur privé non agricole. À l’origine, celles-ci devaient consacrer 1 % de leur masse salariale au financement de la résidence principale des salariés. Après des baisses successives, ce taux est fixé depuis 1992 à 0,45 %.

[5] M. Bourgeois, « Catégorisations et discriminations au guichet du logement social. Une comparaison de deux configurations territoriales » dans Pierre-Yves Baudot et Anne Revillard (dir.), L’État des droits. Politique des droits et pratiques des institutions, Presses de Sciences Po, 2015, pp. 177‑210.

[6] La préfecture dispose d’un contingent de 30 % du parc social, dont 25 % pour les personnes mal logées ou défavorisées et 5 % pour les fonctionnaires.

[7] Les villes possèdent un contingent de 20 % des logements dans la mesure où elles se sont porté garantes des emprunts contractés par les organismes constructeurs et de 30 % si elles ont participé à la construction.

[8] Catherine Bourgeois, L’attribution des logements sociaux : politique publique et jeux des acteurs locaux, L’Harmattan, 1996 ; Fabien Desage, « ‘Un peuplement de qualité’. Mise en œuvre de la loi SRU dans le périurbain résidentiel aisé et discrimination discrète », Gouvernement et action publique, no 3, 2016, pp. 83‑112.

[9] Patrick Simon, « Le logement social en France et la gestion des ‘populations à risques’ », Hommes et migrations, n° 1246, nov.-déc. 2003, pp. 76‑91.

[10] Valérie Sala Pala, Discriminations ethniques  : les politiques du logement social en France et au Royaume-Uni, Presses universitaires de Rennes, 2013.

[11] M. Bourgeois, « Tris et sélections des populations dans le logement social. Une enquête ethnographique de trois villes françaises », thèse de doctorat de science politique, Sciences Po Paris, 2017.

[12] M. Bourgeois, « Choisir les locataires du parc social  ? Une approche ethnographique de la gestion des HLM », Sociologie du travail, n° 55, janvier-mars 2013, pp. 56‑75.

[13] On parle de « discrimination statistique » si « je refuse le candidat de la minorité X parce que je pense que les membres de ce groupe ont une probabilité plus grande que les autres de présenter telle ou telle caractéristique indésirable ». On parle de « discrimination pure » si « je refuse le candidat de la minorité X par hostilité envers les membres de ce groupe » (François Bonnet, « Les discriminations ethniques dans le logement social », Métropolitiques.eu, 13/12/2013).

[14] Liliane Bonnal, Rachid Boumahdi, et Pascal Favard, « Les déterminants de la durée d’accès à un logement social », Revue économique, vol. 63, no 4, 2012, pp. 721‑742.

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