En février 2012, un rapport de la Cour des comptes1 remettait en cause le fonctionnement de la politique de la ville. Il soulignait ses mauvais résultats : dilution des interventions sur un nombre trop important de quartiers, défauts de gouvernance et de coordination, manque d’articulation entre rénovation urbaine et accompagnement social, trop faible mobilisation des politiques publiques de droit commun. Ce rapport fit l’effet d’un électrochoc à tous les responsables de cette politique, élus, professionnels, acteurs de proximité. Aussi, à la suite de l’élection de François Hollande à la présidence de la République, François Lamy, ministre délégué chargé de la Ville, lançait-il une grande réforme de la politique de la ville autour de trois axes : revoir la géographie prioritaire, repenser la gouvernance, mobiliser les politiques de droit commun.

Mais il ajoutait un 4^e axe à cette réforme en demandant à Mohamed Mechmache (porte-parole d’AC-Lefeu, association créée en 2005 à Clichy-sous-Bois, au lendemain des révoltes sociales qui avaient embrasé de très nombreux quartiers populaires) et à Marie-Hélène Bacqué (sociologue urbaniste, enseignante à Paris-Ouest Nanterre), un rapport sur la mise en œuvre effective de la participation des habitants dans la politique de la ville2. Dans sa lettre de commande, François Lamy précisait qu’il voulait à la fois « clarifier les objets du débat autour de la participation (entre participation des habitants, démocratie locale, développement communautaire) », mais aussi « mieux prendre en compte les personnes et les communautés vivant dans ces quartiers, notamment celles qui sont les plus absentes du débat public », ou encore « développer le pouvoir d’agir des habitants des quartiers en expérimentant de nouvelles formes d’organisation collective avec un financement dédié ».

Le rapport devait faire des propositions concrètes. Il établissait ainsi « 1 + 30 » propositions, la première étant le droit de vote des étrangers non européens aux élections locales… Malheureusement, aucune proposition n’a été retenue par le gouvernement. En particulier celle concernant la création de tables de quartier sur le modèle québécois : « Les tables de quartiers sont des tables de concertation communautaires (communautaire étant ici entendu comme collectif) qui œuvrent à l’amélioration des conditions de vie de la population dans une perspective de justice sociale et de prise en main par les citoyens de l’avenir de leur quartier. Elles mettent en relation les différents acteurs d’un quartier pour élaborer des solutions adaptées.3 »

À cette proposition, François Lamy a préféré les conseils citoyens, chaque contrat de ville devant en mettre un en place « dans chaque quartier prioritaire, (…) composé d’habitants ainsi que de représentants des associations et des acteurs locaux du quartier. Les conseils citoyens participent à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation du contrat de ville. Des représentants des conseils citoyens participent à toutes les instances de pilotage du contrat de ville, y compris celles relatives aux projets de renouvellement urbain.4 »

On mesure l’écart entre, d’une part, la proposition du rapport de soutenir des lieux d’élaboration et d’actions collectives créés à l’initiative et pour les habitants et les associations et, d’autre part, la loi qui rend obligatoire la création des conseils citoyens dans chaque quartier prioritaire. On passe ainsi d’une vision de la participation fondée sur une double dynamique d’initiative et d’interpellation à une obligation faite aux élus et aux préfets de créer des instances participatives.

L’absentéisme des conseils citoyens

Trois ans après le vote de la loi de février 2014, près de 1200 conseils citoyens ont été mis en place. Officiellement, ils rassemblent en moyenne une vingtaine de membres, dont 13 habitants et 7 acteurs locaux (associations, commerçants). Mais les difficultés de fonctionnement ne cessent de se manifester. La première est l’absence des habitants dans les conseils citoyens. Après quelques réunions, les habitants désertent le conseil : « Ils sont quelques-uns, membres du conseil citoyen de X et en colère. (…) sur les ‘30 membres reconnus, 8 ou 10 sont présents en séance plénière’ et seulement 3-4 participeraient aux ateliers.5 » Ailleurs, « sur 16 habitants désignés, une habitante (…) a participé presque systématiquement. Une autre a participé assez fréquemment. 5 ou 6 habitants n’ont participé qu’une fois. La moitié n’ont jamais participé. »

À cet absentéisme s’ajoute l’objet de l’intervention des conseils citoyens. Très peu ont véritablement été associés à la co-construction des contrats de ville. Prenons l’exemple du renouvellement urbain : les conseillers citoyens se voient parfois chargés d’organiser la concertation en lieu et place des pouvoirs publics. On leur demande de relayer les informations, les mettant ainsi dans une situation paradoxale : ils deviennent les délégués d’un projet auquel ils n’ont pas contribué et les représentants des pouvoirs publics auprès des habitants… à l’opposé de leur mission inscrite dans la loi !

De fait, la majorité des conseils citoyens se limite à des actions d’animation de la vie sociale.

De fait, la majorité des conseils citoyens se limite à des actions d’animation de la vie sociale et de convivialité : fête des voisins, marché de Noël, Carnaval ou opération propreté… Les conseillers citoyens pensent ainsi gagner la reconnaissance des habitants et renforcer leur légitimité auprès des acteurs institutionnels, non seulement parce qu’ils porteraient la parole des habitants, mais aussi parce qu’ils seraient en capacité de les mobiliser et de créer un rapport de force. Encore faudrait-il que les conseillers citoyens soient présents dans les instances de pilotage du contrat de ville et que ces dernières soient des lieux de débat et non seulement de validation de décisions prises ailleurs. Or très peu y participent effectivement, notamment du fait du décalage entre leurs contraintes (vie de famille, activité professionnelle, non-maîtrise du langage institutionnel, etc.) et les pratiques institutionnelles (horaires de réunions, sigles, langage codé, interconnaissance).

Le conseil citoyen se distingue des autres instances de participation mises en place à l’initiative des villes : les élus n’en sont pas membres. Mais peut-on être indépendant quand 60 % de ces conseils sont animés par les services de la collectivité ? Quand ils n’ont pas de lieu dédié, qu’ils doivent demander une salle à la mairie et qu’impérativement un agent municipal y sera associé ? Quand ils n’ont pas de budget ? Quand ce sont les services de l’État ou des collectivités qui fixent les ordres du jour, convoquent et animent les réunions ? Au-delà aussi des réussites de certains conseils citoyens, force est de constater que les tables de quartier qui se sont développées expérimentalement apportent une réponse plus satisfaisante.

Tables de quartier : l’envie d’agir

Ces espaces citoyens, libres d’accès et de participation, réunissent associations ou habitants mobilisés à l’échelle du quartier. Le nombre d’habitants mobilisés lors de chaque réunion est très fluctuant, d’une petite dizaine à plus de cent. On y vient parce qu’on y a été invité, parce qu’on a un problème que l’on veut partager avec d’autres habitants, parce qu’on y a un intérêt, ou parce qu’on a vu concrètement ce qu’on pouvait ainsi obtenir collectivement.

Certaines tables ont été initiées par quelques habitants à l’occasion d’un problème sur leur quartier : un rappel de charges du bailleur social, la réorganisation du réseau des transports en commun de l’agglomération, des violences dans le quartier, un projet de rénovation urbaine. D’autres répondent à une nouvelle forme de mobilisation pour des militants en difficulté de rassembler les habitants. D’autres, enfin, témoignent de la volonté de quelques centres sociaux de développer le pouvoir d’agir des habitants. La trentaine de tables de quartier aujourd’hui actives ont toutes la volonté de mener des actions collectives permettant l’amélioration des conditions de vie dans le quartier, à partir d’enjeux, de préoccupations et d’envies d’agir soulevés par les habitants.

Les tables de quartier aujourd’hui actives ont la volonté de mener des actions collectives permettant l’amélioration des conditions de vie dans le quartier.

Ces espaces, qui existent au Québec depuis les années 1960, sont expérimentés en France depuis 2015 et accompagnés par la Fédération des centres sociaux et Pas sans Nous. Après trois ans, le bilan montre que de multiples actions ont abouti : ici, 4 des 11 arrêts de bus qui devaient être supprimés dans le projet de réorganisation des transports ont été maintenus. Dès lors, la table est reconnue par les habitants, mais aussi par les pouvoirs publics, qui l’ont sollicitée pour appuyer un autre quartier de la ville qui rencontre aussi d’importants problèmes avec la réorganisation des transports publics. Ailleurs, une maison des habitants va être créée et gérée de manière autonome par ces derniers ; des « rendez-vous citoyens » ont abouti à la création d’un marché sur le quartier et à un projet de mutuelle solidaire que la mairie a proposé d’étendre à toute la ville ; une association de parents d’élèves a été créée sur le quartier ; un square de jeux a rouvert après des relances auprès de la mairie de quartier ; à la suite d’une mobilisation importante sur un projet de rénovation urbaine, une table a obtenu des résultats sur le relogement des habitants ; une table, enfin, a lancé une opération de nettoyage du quartier qui lui permettra de concevoir avec la municipalité l’organisation d’un service public plus efficace pour la propreté du quartier…

En trois ans, les 12 tables de quartier accompagnées dans l’expérimentation ont ainsi lancé près de 60 actions, dont environ 25 ont débouché sur une victoire. Seules 5 n’ont pas abouti. Par la mobilisation au sein d’un tel espace collectif, les habitants peuvent ainsi trouver des solutions à leurs difficultés, en les construisant eux-mêmes ou par des démarches d’interpellation. Et déjà, les tables se multiplient : de 12 en expérimentation, on en compte aujourd’hui une bonne trentaine !

Réinventer l’éducation populaire ?

Le bilan de cette expérimentation est trop jeune encore, comme, d’ailleurs, celui des conseils citoyens. Mais on peut déjà en tirer quelques enseignements. Chaque victoire issue de l’action de la table de quartier entraîne l’arrivée de nouveaux habitants qui perçoivent alors concrètement les effets de la mobilisation sur leur quotidien. Ils mesurent aussi le pouvoir qu’ils peuvent reprendre pour transformer le quartier. Et si les conseils citoyens doivent faire face à un absentéisme délétère, la trentaine de tables de quartier, certes peu nombreuses comparées aux 1200 conseils citoyens, mobilisent et essaiment. Mais ces victoires peuvent aussi se traduire par des conflits avec les pouvoirs publics, qui tentent alors d’asphyxier financièrement la table de quartier…

Les habitants mesurent le pouvoir qu’ils peuvent reprendre pour transformer le quartier.

Les tables de quartier ne se positionnent pas sur l’agenda des politiques publiques, mais bien sur celui des habitants, à partir de leur propre diagnostic, de la réalité de leur territoire, des manques, des besoins vécus par les habitants. Elles n’existent pas du fait d’une légitimité octroyée par les pouvoirs publics, mais par une volonté de mobiliser largement sur le quartier, dans un espace ouvert au plus grand nombre, individus, collectifs, associations.

Les tables de quartier ne sont-elles pas tout simplement en train de réinventer l’éducation populaire, un des fondements de la participation, que les associations ont « oublié », confrontées à une logique de marché et à une institutionnalisation qui ont contribué à les transformer en prestataires de services ? Mais pourront-elles perdurer sans soutien financier ? Les pouvoirs publics, en France, sont-ils capables de soutenir sans contrôler ?

L’enjeu, pour les tables de quartier, mais aussi pour toutes les formes de démocratie participative, se situe aujourd’hui autour de la question du pouvoir, entre une conception du pouvoir concentré entre les mains de quelques personnes qui seraient garantes de l’intérêt général et la notion de pouvoir partagé, où chaque citoyen est reconnu dans sa capacité à construire du commun.