La relation entre l’État et le citoyen est fondamentalement ambivalente. Depuis les origines de la démocratie, il n’y a de citoyenneté que par la contribution : l’impôt, la conscription, le vote. Mais l’État moderne s’est construit sur une relation tutélaire avec le citoyen, au sens où mon tuteur est celui qui sait mieux que moi ce qui est bon pour moi. Tantôt assujetti, tantôt bénéficiaire, l’usager est identifié par l’administration selon son appartenance à un territoire, une tranche de revenu, une catégorie de besoins. Michel Foucault et Pierre Bourdieu ont montré comment, loin de ne tenir que par le « monopole de la violence légitime », l’État administrait les individus et les populations en constituant sur eux des savoirs mobilisés pour les prendre en charge, les discipliner, les orienter. Une lecture fascinée mais un peu superficielle de ces travaux n’y a vu que le décryptage des ruses de la domination, sans comprendre que l’enjeu du politique n’était pas la mythique « insurrection qui vient » des dominés mais la négociation toujours recommencée des équilibres d’une ambivalence qui mêle inextricablement domination, tutelle et démocratie.

L’État tutélaire fondait sa légitimité sur une promesse de sécurité, de bien-être et de progrès. Ce n’est donc pas un hasard si c’est au moment même où cette promesse perd de son éclat, avec les premiers craquements de l’État-providence (1973), que l’on s’avise d’écouter davantage le citoyen et de lui reconnaître des droits face à l’administration. Le premier « guide de vos droits et démarches » voit le jour en 1976 et la loi instaurant la liberté d’accès aux documents administratifs est adoptée en 19781. La « participation des citoyens à la vie locale », dont le principe est posé dès l’article 1^er de la loi du 2 mars 1982 sur la décentralisation, cheminera quant à elle laborieusement jusqu’à la loi constitutionnelle de 2003 qui instaure le droit de pétition et le référendum décisionnel à l’échelon local. La création des conseils de quartier par la loi du 27 février 2002 n’ayant pas eu d’effets probants, le législateur y revient en 2013, dans la loi d’orientation pour la ville, en créant des conseils citoyens, dont la moitié des membres sont tirés au sort. Parallèlement, la Commission nationale du débat public, créée en 1995 pour organiser consultations et débats sur les projets d’aménagement et d’infrastructure d’intérêt national, est érigée en autorité administrative indépendante en 2002. Le projet de réforme du Conseil économique, social et environnemental (Cese) lancé par Emmanuel Macron vise à faire de la troisième chambre la plateforme de l’ensemble des procédures de consultation et de participation des citoyens.

Les institutions de la démocratie représentative, qui se savent fragiles, redoutent cependant d’accroître encore cette fragilité en partageant leur légitimité.

Ce long cheminement témoigne d’une sorte de remords permanent du législateur, tâchant de corriger sans cesse l’insuffisance des concessions faites à l’intervention des citoyens. Les institutions de la démocratie représentative, qui se savent fragiles, redoutent cependant d’accroître encore cette fragilité en partageant leur légitimité. On a pu parler, dans des publications destinées aux élus locaux, de la « souveraineté des assemblées élues », abus de langage en même temps que symptomatique contresens…

Un certain nombre d’expériences récentes suggèrent cependant que la participation des citoyens n’est ni une alternative, ni un palliatif face aux faiblesses des institutions représentatives mais que les enjeux se situent ailleurs. Ainsi en va-t-il, par exemple, de la « journée citoyenne » : une journée de mobilisation bénévole destinée à tous les habitants d’une commune et vouée à un ou plusieurs projets d’entretien, d’aménagement, de restauration, etc. Fabian Jordan, l’initiateur de cette démarche, est maire de Berrwiller (Haut-Rhin). Il estime qu’en dix ans de cette pratique, il a resserré les liens entre les habitants de sa commune et économisé 40 % de son budget de fonctionnement (les économies ont été consacrées à l’investissement). On peut aussi évoquer l’accueil, dans plusieurs dizaines de communes en France, des migrants évacués de la jungle de Calais. Alors que l’existence même de cette jungle, abondamment médiatisée, cristallisait le clivage de l’opinion, après quelques manifestations éparses d’hostilité, l’accueil des migrants à travers la France a suscité la mobilisation conjointe des institutions publiques et de nombreux bénévoles. Ceux qui ont fait, à leur échelle, l’expérience de l’intégration des migrants, en apprécient tout autrement la possibilité comme les difficultés2. Je peux enfin témoigner du changement de regard des jeunes volontaires en service civique sur les besoins de la société et les enjeux de l’action collective à la fin de leur mission. On peut estimer, en attendant une évaluation plus précise, qu’au moins 20 à 25 % d’entre eux renouvelleront durablement leur engagement bénévole.

C’est l’expérience partagée de l’action, bien plus que la confrontation des opinions, qui nourrit utilement la délibération et la décision.

Ce qui est en jeu, ce n’est pas d’améliorer, grâce à la participation des citoyens, le fonctionnement des institutions représentatives, mais d’imaginer de nouvelles formes d’engagement des citoyens dans l’action collective. C’est l’expérience partagée de l’action, bien plus que la confrontation des opinions, qui nourrit utilement la délibération et la décision. Il n’est pas très difficile d’imaginer qu’à la fin de la journée citoyenne, autour de l’inévitable verre de l’amitié, élus et bénévoles discutent paisiblement des affaires de la commune et se donnent rendez-vous pour d’autres actions. Mais comment relier engagement dans l’action, délibération et décision politique à l’échelle du pays ?

Tel est aujourd’hui le défi d’une politique publique de l’engagement civique. Un civisme qui consiste moins, au sens traditionnel de ce terme, en une obéissance exemplaire aux lois qu’en une volonté de mettre sa capacité d’action individuelle au service d’un projet collectif. En contrepartie, l’objet même du gouvernement devrait moins être d’énoncer des règles nouvelles que d’élaborer des cadres d’action permettant à chacun de contribuer au projet commun, d’éclairer, d’accompagner et d’investir dans les initiatives et les stratégies que des communautés d’action émergentes développent partout sur le territoire et dans la société.

Le développement des outils de la participation citoyenne, jusqu’à leur entrée dans l’ère numérique avec les civic techs, pallie à juste titre les points faibles du système représentatif. Mais c’est en reconnaissant la capacité d’initiative des citoyens dans l’action et en leur fournissant le cadre permettant de le faire que la démocratie prolongera durablement sa vitalité.