Paris, 2017 ©Urban Isthmus
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L’existence du droit au logement opposable, dit « Dalo », contraint les décideurs à faire face à une situation que certains préféreraient ignorer. Mais l’offre prévue par les textes n’est que partiellement mobilisée.

« La possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle », a reconnu le Conseil constitutionnel dans un avis du 19 janvier 1995. Les lois successives sur le logement n’avaient cessé d’en renforcer le principe : la loi Quilliot en 1982, la loi Mermaz en 1989. La loi Besson inscrira dans les textes que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ». La loi de lutte contre les exclusions de 1998, enfin, entend « garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l’emploi, du logement ». Mais un droit n’existe réellement que s’il peut être invoqué face à une autorité ou un juge : c’est le constat que fait le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées dès 2003. La mobilisation des associations puis l’installation de tentes sur le canal Saint-Martin ont permis d’inscrire le droit au logement opposable dans la loi le 5 mars 2007. Le « Dalo » était né. L’« opposabilité » signifie que le droit reconnu au citoyen peut être « opposé » devant les tribunaux, face à une autorité chargée de le mettre en œuvre. D’autres droits sont opposables en droit français. C’est le cas de la scolarité : en cas de refus de scolarisation d’un enfant, il est possible de faire condamner l’État et d’exiger cette scolarisation. L’État peut être contraint à construire le nombre d’écoles nécessaires, même si on observe une augmentation des refus de domiciliation par les communes, entraînant l’impossibilité de scolariser son enfant, en particulier pour les populations roms.

Les voies de recours sont d’abord amiables, devant une instance de médiation chargée d’examiner la demande et de la porter auprès de l’autorité responsable et, en dernier ressort, juridictionnelles, devant un tribunal. Ainsi, le droit au logement n’est plus un simple objectif à atteindre pour les politiques publiques. Il ne se définit pas par rapport aux moyens employés (plus ou moins de logements sociaux, de logements privés conventionnés, la maîtrise des marchés, la réquisition), mais par rapport à un résultat : tout citoyen en difficulté pour accéder ou se maintenir dans le logement bénéficie d’une aide qui lui permet effectivement d’être logé.

Les principes de fonctionnement du Dalo
La loi fixe 7 critères d’éligibilité au titre du droit au logement opposable :
- être sans domicile,
- être menacé d’expulsion sans relogement,
- être hébergé dans une structure d’hébergement ou une résidence hôtelière à vocation sociale de façon continue depuis plus de six mois ou logé temporairement dans un logement de transition ou un logement foyer depuis plus de dix-huit mois,
- être logé dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux,
- être logé dans un logement ne présentant pas d’éléments d’équipement et de confort exigés (absence de chauffage, d’eau potable…), à condition d’avoir à charge au moins un enfant mineur ou une personne handicapée ou de présenter soi-même un handicap,
- être logé dans un logement dont la surface habitable est inférieure à 16 m² pour un ménage sans enfant ou deux personnes, augmentée de 9 m² par personne en plus, dans la limite de 70 m² pour huit personnes et plus, à condition d’avoir à charge au moins un enfant mineur ou une personne handicapée ou de présenter soi-même un handicap,
- être demandeur d’un logement social depuis un délai supérieur au délai anormalement long (délai qui varie d’un département à un autre) sans avoir reçu de proposition adaptée aux besoins.
La procédure de recours implique que le demandeur ait fait des démarches préalables pour accéder ou se maintenir dans un logement adapté à ses besoins – notamment qu’il ait déposé une demande de logement social. Le recours Dalo est déposé via un formulaire Cerfa devant la Commission de médiation du département, laquelle est chargée d’examiner la situation des personnes requérantes et de statuer sur la base des critères de la loi et de l’urgence de la situation de mal-logement. Elle rend une décision dans un délai de trois mois. Si cette décision est positive, la préfecture du département (de la région en Île-de-France) dispose d’un délai de six mois pour formuler une proposition de logement à la personne reconnue prioritaire.

Dalo : un bilan mitigé

Lors de l’adoption de la loi Dalo, un débat avait traversé la classe politique et le milieu associatif. Quelle devait être la priorité ? Augmenter l’offre de logements pour permettre, dans un second temps, d’inscrire l’opposabilité du droit au logement dans la loi ? Ou d’abord mettre en place un droit au logement opposable, qui, du fait des condamnations à venir de son garant, l’État, entraînerait la création de nombreux logements sociaux ? On évoquait « la recherche d’un l’effet levier ».

Quel bilan tirer aujourd’hui de cette loi ? Depuis 2008, 238 259 décisions favorables des commissions de médiation ont permis le relogement de 148 234 foyers. Ce n’est pas rien, même si l’objectif devrait être de reloger 100 % des bénéficiaires du Dalo. Dans une majorité de territoires, là où la tension est moindre, le Dalo joue son rôle, le plus souvent pour des personnes subissant une discrimination pour accéder au logement.

Un autre effet positif a été d’attirer l’attention sur la gestion des logements relevant des contingents préfectoraux[1] : dans de nombreux départements, ils ne bénéficiaient pas aux personnes en situation de mal-logement auxquelles ils étaient destinés. La loi Dalo a entraîné une identification et une mobilisation de ces logements, même si le processus est encore loin d’être abouti, plusieurs départements n’atteignant pas le niveau de 25 % du parc social prévu dans la loi.

Depuis le vote de la loi, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées demande que l’État ne soit pas le seul à mobiliser ses logements (les contingents préfectoraux) pour garantir l’accès au logement des ménages reconnus au titre du Dalo, mais que la responsabilité pèse sur tous les attributaires de logements sociaux, collectivités, Action logement (logements des salariés), bailleurs sociaux.

La loi Molle du 25 mars 2009 impose que 25 % des logements réservés par l’Union des entreprises et salariés pour le logement bénéficient aux salariés et demandeurs d’emploi reconnus au titre du Dalo. Plus récemment, la loi égalité et citoyenneté a imposé le même quota à l’ensemble des collectivités et sur le patrimoine propre des bailleurs sociaux. Peut ainsi être mobilisée une offre de logements qui avait tendance à ne pas être attribuée aux ménages les plus en difficultés.

De nombreux départements ont donné la consigne à leurs travailleurs sociaux de ne pas faire de recours Dalo, si bien que de très nombreux ménages éligibles ne le demandent pas.


Mais le grand sursaut souhaité n’a jamais eu lieu. La crise s’est même accentuée. Bien qu’inscrit dans la loi, le droit au logement opposable se trouve en échec dans les secteurs les plus tendus : 54 367 bénéficiaires en attente, dont les deux tiers sur le seul territoire de l’Île-de-France. Car l’accès au droit en matière de Dalo repose quasiment exclusivement sur les réseaux associatifs. De nombreux départements ont donné la consigne à leurs travailleurs sociaux de ne pas faire de recours Dalo, si bien que de très nombreux ménages éligibles ne le demandent pas. Quant aux commissions de médiation, chargées d’accorder la reconnaissance au titre du Dalo, elles ont vu leurs taux de décisions favorables chuter depuis 2013, du fait d’interprétations des critères de plus en plus restrictives, voire illégales.

Un manque de volonté politique

L’offre prévue par les textes pour assurer l’accès au logement n’est que partiellement mobilisée. La loi n’est pas respectée. Action logement devrait réaliser 25 % d’attributions à des ménages reconnus au titre du Dalo ? On serait aux alentours de 8 %…  Depuis deux ans, les collectivités doivent attribuer 25 % de leurs logements sociaux à des ménages prioritaires et urgents ? Certaines font preuve d’une créativité glaçante pour ne pas atteindre leurs objectifs, en particulier dans les secteurs les plus attractifs. En témoignent la pratique du « logement repoussoir » (en demi sous-sol, près du local à poubelles…) en mauvais état, systématiquement proposé aux ménages Dalo, ou les refus des commissions d’attribution pour des motifs non justifiés[2] (au nom de la mixité sociale, de l’insuffisance de ressources…).

L’État, chargé de veiller au respect de la loi, dispose de toutes les prérogatives pour contraindre un acteur défaillant à respecter ses obligations. Mais il ne les utilise que très rarement, sinon jamais. La situation devient ubuesque lorsqu’un ménage, pourtant reconnu au titre du Dalo, se trouve expulsé sur ordre du préfet, lequel aurait dû lui proposer un logement, conformément à la loi Dalo et à la circulaire du 26 octobre 2012. Or c’est le cas de dizaines de ménages chaque année !

À l’absence de volonté politique s’ajoute une déconnexion croissante entre le revenu des ménages et les loyers pratiqués dans le parc social. 68 % des demandeurs ont un niveau de ressources inférieur au plafond PLAI (« prêt locatif aidé d’intégration », loyer le plus bas du logement social), or les logements correspondants ne représentent que 4 % de l’ensemble du parc social. L’objectif fixé par le gouvernement précédent de construire 150 000 logements sociaux par an jusqu’en 2017 n’a pas été atteint, malgré un pic en 2016 (124 226 logements). La contribution de l’État aux aides à la pierre, qui subventionnent la construction de logements sociaux, est passée de 800 millions d’euros en 2008 à 150 millions en 2017. En parallèle, l’augmentation des prix du foncier a poussé à la hausse les coûts de construction. Cette pénurie de logements pour les personnes à faibles revenus entraîne une sélection drastique entre les demandeurs et évince les ménages les plus fragiles, en particulier dans les secteurs très tendus : Île-de-France et Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Les loyers des logements sociaux sont d’autant plus élevés que ceux-ci sont récents.


L’augmentation des coûts de construction et la baisse des subventions a des conséquences immédiates : les loyers des logements sociaux sont d’autant plus élevés que ceux-ci sont récents et les bailleurs sociaux ont tendance à privilégier les catégories de financement  les moins subventionnées[3], dont les loyers sont les plus élevés. En 2012, 74 % des nouveaux logements sociaux proposaient des loyers dépassant les plafonds de l’aide personnalisée au logement (APL). Dès lors, il est de plus en plus difficile pour les personnes en difficulté de se loger au sein du parc social, qui ne répond plus à sa mission première. La majorité des ménages à faibles revenus reste aujourd’hui logée dans le parc privé, dans des conditions difficiles et avec des loyers trop élevés.

Il est urgent de trouver des moyens d’augmenter l’offre de logements abordables. Depuis quinze ans, la flambée des loyers dans les grandes agglomérations a exclu des milliers de personnes. Le nombre de demandeurs de logements sociaux est passé de 1,2 million à 1,8 million en quelques années. Une politique de l’habitat suppose d’intervenir aussi bien dans le parc privé, afin de maintenir des loyers à des niveaux accessibles, que dans le parc public, pour mobiliser l’existant et construire massivement.

Concernant le parc privé, cela passe par un plan de mobilisation des logements vacants, en convainquant les propriétaires d’échanger des loyers faibles contre des avantages fiscaux. Cela passe aussi par une revalorisation des aides au logement, permettant l’accès et le maintien d’une partie des ménages dans le parc privé. Par l’encadrement des loyers, afin de reconnecter les revenus des ménages aux loyers pratiqués et de limiter tout effet inflationniste des aides aux logements. À l’opposé de ce qui se trame actuellement…

Concernant le parc public, la stricte application de la loi SRU – qui oblige toutes les communes au-dessus d’un certain nombre d’habitants à réaliser 25 % de logements sociaux, mais que certains tentent régulièrement de remettre en cause – doit être défendue et réaffirmée. Les élus farouchement opposés à la loi SRU sont souvent les mêmes qui développent des stratégies d’évitement des plus pauvres au moment des attributions de logements sociaux sur leur territoire… Les préfets, qui disposent de toutes les prérogatives pour rappeler une collectivité à ses obligations, font souvent preuve d’une grande souplesse, voire d’une scandaleuse inaction. Du côté de la construction sociale, un véritable « choc de l’offre » est nécessaire. Mais pas n’importe quelle offre ! Celle qui est demandée par la majorité des ménages cherchant un logement : des loyers au niveau PLAI, sans les concentrer dans les quartiers déjà en difficulté. La crise du logement fait des ravages dans un silence parfois assourdissant. Or l’inscription dans la loi d’un droit nouveau a rarement conduit à le rendre totalement effectif dès sa promulgation. Que l’on songe à l’égalité entre les femmes et les hommes ! Mais sa reconnaissance juridique est un levier efficace et nécessaire pour la faire progresser. L’existence du Dalo a contraint la classe politique, les décideurs et l’opinion publique à faire face à une situation que certains préféreraient ne pas voir. La loi sur le droit au logement opposable a rendu visible une population devenue invisible.

La loi sur le droit au logement opposable a rendu visible une population devenue invisible.


Oser s’indigner

Derrière chacun des 54 367 bénéficiaires du Dalo en attente de relogement se joue un drame humain aux conséquences sociales et économiques dramatiques. Que ce soit en termes de prise en charge sociale, de santé publique, de décrochage scolaire, le coût global du mal-logement est colossal. Il n’a d’ailleurs jamais été sérieusement évalué. Une étude de l’Agence nouvelle des solidarités actives[4] avance un « coût » annuel de 20 000 euros pour une personne sans abri (hébergement d’urgence, hospitalisations, interventions des forces de police…), à comparer aux 9 000 euros annuels dépensés pour une personne habitant un logement et bénéficiant d’un accompagnement adapté : la stratégie du « Logement d’abord ».

Mais, pour certains, le Dalo est une étiquette apposée sur des personnes, un critère pour trier parmi les mal-logés, comme s’il existait de bons et de mauvais mal-logés. Dans le discours de nombre d’élus, les bénéficiaires du droit au logement opposable sont décrits comme des envahisseurs venus de l’extérieur. 97 % des Français ont au moins un préjugé sur les pauvres et la pauvreté, selon un sondage réalisé par ATD-Quart Monde. D’où l’importance de rappeler que derrière chaque dossier Dalo se trouvent des personnes aux parcours divers et aux difficultés plus ou moins importantes. Leur point commun ? Être mal logées.

En matière de droit au logement et de respect des droits fondamentaux, nous devons opposer l’indignation au renoncement. L’indignation de constater que, dans notre pays, un droit élémentaire, inscrit dans la loi, celui d’avoir un toit au-dessus de la tête, est bafoué pour une part grandissante de la population. Pourtant, avec une forte volonté politique, appliquer la loi Dalo, c’est possible.



[1] Le contingent préfectoral représente 25% de l’ensemble du parc de logements sociaux. Pour ces logements, c’est l’État qui choisit le locataire parmi les publics prioritaires.

[2] Voir à ce sujet l’article de Marine Bourgeois dans ce dossier [NDLR].

[3] Il existe trois catégories de logements sociaux : prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), prêt locatif à usage social (Plus) et prêt locatif social (PLS). Ils correspondent à des niveaux de loyers et de subventions pour leur réalisation. Depuis 2017, la loi SRU impose un minimum de 30% de PLAI (loyers les moins élevés) dans les nouvelles réalisations, mais cette règle n’est pas respectée par les préfets.

[4] Guillaume Ginebre, Claire Lot et Ben Rickey, « Le logement d’abord, et après. Bilan et propositions pour la généralisation du logement d’abord en France », Agence nouvelle des solidarités actives, mars 2017.

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