Zhongdian, affiche officielle, mai 1995.
© Arian Zwegers
Zhongdian, affiche officielle, mai 1995.
© Arian Zwegers



 

Que ce soit pour limiter la fécondité ou pour l’encourager, la plupart des pays du monde ont mis en place des politiques de régulation des naissances, depuis les années 1950. Avec le soutien, voire à l’initiative, des organismes internationaux. Pour quel bilan ? Les résultats mitigés, très variables selon les pays, en montrent toutes les limites.

Une politique de population peut être définie comme l’ensemble des mesures prises par un gouvernement pour orienter les comportements d’une population afin d’en maîtriser la taille, la croissance, la structure et la répartition spatiale. Les principales composantes portent sur les trois phénomènes qui agissent sur l’évolution d’une population : la fécondité, la mortalité et les migrations. Elle consiste en un ensemble de lois ou mesures multisectorielles (santé, logement, emploi) ayant des effets directs ou indirects sur la population, en quantité comme en qualité. Mais l’opinion publique la considère souvent dans un sens plus restrictif, comme une politique consciente et volontariste relative à la fécondité-natalité et à la reproduction.

Les leviers d'action pour les États

Au sujet de la régulation des naissances, deux modèles se présentent. La politique familiale regroupe l’ensemble des mesures d’un État en faveur des familles, généralement pour faciliter l’augmentation de la taille de celles-ci. Le planning familial, lui, repose sur la qualité de la vie et vise à améliorer les conditions sanitaires et sociales de la reproduction et peut comporter des objectifs quantitatifs. Les moyens utilisés sont multiples. Pour encourager la natalité, ils sont, la plupart du temps, financiers, fiscaux ou font appel à des mesures sociales : allocations pour les familles nombreuses, assistance aux mères actives, allocation logement, allègements fiscaux, prime à la naissance, subventions aux crèches et aux écoles maternelles, mesures favorisant le travail partiel, etc.

Pour limiter les naissances, les gouvernements disposent de plusieurs leviers. Selon les cas, ils peuvent encourager la contraception, relever l’âge légal minimum au mariage, jouer sur les règles du divorce et du remariage... Les services de santé de la reproduction, l’instruction et le travail des femmes apparaissent aussi comme des leviers importants. Ces femmes se marieront plus tard, souhaiteront des familles moins nombreuses et seront à l’origine d’une demande de contraception. Toute mesure qui va dans le sens de la promotion de la femme aura un impact sur la baisse de la fécondité.

Les États sont souverains pour proposer des politiques en accord avec la liberté des individus.


Les États sont souverains et légitimes pour proposer des politiques de population, dans la mesure où elles sont en accord avec la liberté des individus pour le choix de leur descendance. Ainsi, la plupart des politiques sont nationales, mises en œuvre par les États, même si elles sont fortement influencées par le débat international. Les organisations dépendant du système des Nations unies jouent un rôle essentiel dans la promotion des politiques comme la Division de la population, le Fonds des Nations unies pour la population, le Programme des Nations unies pour le développement, l’Organisation mondiale de la santé, l’Organisation internationale du travail, l’Organisation pour l’alimentation et l’agriculture. Sans oublier le rôle financier de la Banque mondiale. De même, nombre d’ONG ont été pionnières sur le terrain et ont eu une réelle influence quand les gouvernements ne pouvaient ou ne voulaient pas agir. Tous ces organismes apportent une assistance financière et technique.

La fécondité est un phénomène complexe dont le niveau et l’évolution dépendent de plusieurs facteurs à la fois culturels, économiques et sociaux. Les systèmes économiques traditionnels (importance de l’agriculture, recours à la main-d’œuvre familiale, faible division du travail, faible intervention de l’État dans la protection sociale, etc.) exigent une descendance nombreuse pour compenser la forte mortalité. Avec le processus de modernisation (économie de marché, urbanisation, scolarisation, travail des femmes, changement de statut des femmes), la question du nombre des enfants devient (ou tend à devenir) une affaire plus strictement privée répondant à des besoins affectifs et psychologiques. Ainsi, le recul de la mortalité infantile a été déterminant pour la baisse de la fécondité, avec l’amélioration du niveau d’instruction des femmes.

La fécondité est un phénomène complexe dont le niveau et l’évolution dépendent de plusieurs facteurs culturels, économiques et sociaux.


Quant à la mise en place des programmes de planification familiale, elle entre en interaction avec d’autres mesures - dans le secteur de l’économie, de la santé, de l’éducation... - qui contribuent au développement de ces pays et aux changements de comportements démographiques, rendant difficile l’évaluation de leur incidence réelle.

Quelques exemples pris dans des contextes différents permettent d’illustrer les conditions de réalisation des politiques de régulation des naissances.C’est à partir des années 1960 que sont mis en place la plupart des programmes de maîtrise de la fécondité donnant accès aux méthodes contraceptives modernes (pilule, stérilet). Ils deviennent, à partir de 1970, le volet essentiel de toutes les politiques de population des pays en développement.

La politique autoritaire indienne

L’Inde est un des premiers pays à instaurer un programme de limitation des naissances, en 1952, pour réduire une croissance de la population jugée trop forte. Basées sur une offre de planification familiale et sur le retard du mariage des filles, les premières mesures n’ont guère d’effet. La population voit même sa croissance s’accélérer en raison de la baisse de la mortalité. En 1975, le gouvernement[1] déclare l’état d’urgence, marqué par une intensification des programmes de limitation des naissances, avec la mise en œuvre, à grande échelle, de campagnes de stérilisation forcée, notamment des hommes, souvent dans des conditions sanitaires déplorables, entraînant de nombreux décès. Les résultats ont été contraires à ceux escomptés : non seulement la fécondité n’a pas diminué mais les dérives de ces politiques ont conduit à la chute du gouvernement d’Indira Gandhi. Alors que l’objectif de l’année 1976-1977 était de 4,3 millions de stérilisations, le nombre d’interventions réalisées a atteint 8,26 millions – dont trois-quarts de vasectomies. Si la fécondité finit par baisser, depuis les années 1990, c’est en partie parce que ces programmes sont intégrés à des politiques plus vastes d’amélioration de la santé reproductive. La politique nationale de santé de 2000, qui fixe des objectifs de santé en termes de réduction de la mortalité infantile et maternelle, d’une meilleure survie des enfants et d’une meilleure santé des femmes, favorise la baisse de la fécondité. La diffusion de la pratique contraceptive correspond dès lors à une demande émanant des couples et non plus à une offre des autorités.

Difficile, voire impossible, de distinguer avec précision un effet de la politique de population d’un effet développement.


En outre, depuis le milieu du XXe siècle, le contexte socioéconomique a profondément changé : l’âge au mariage augmente (âge légal de 18 ans pour les femmes et de 21 ans pour les hommes), de même que le taux d’alphabétisation des femmes et leur statut familial et social. La politique de limitation des naissances se trouve ainsi imbriquée dans un ensemble plus vaste de politiques de développement. Aussi est-il difficile, voire impossible, de distinguer avec précision un effet de la politique de population d’un effet développement. Il faut, cependant, rappeler que la politique de réduction de la fécondité, dans un contexte culturel marqué par la préférence pour les garçons, n’a pas été sans effets pervers comme le recours aux avortements sélectifs, d’où un rapport de masculinité à la naissance anormalement élevé (108 à 110 garçons pour 100 filles contre 105 normalement).

Afrique du Nord, entre intervention étatique et développement économique

Les pays d’Afrique du Nord fournissent d’autres exemples intéressants. Dès le milieu des années 1960, la Tunisie se donne les moyens d’un solide programme, appuyé techniquement et financièrement par les États-Unis, mais aussi par un effort de développement économique et social. À l’opposé, l’Algérie se positionne contre toute intervention étatique, misant sur le seul développement économique pour faire changer les comportements. Quant au Maroc, il choisit une position intermédiaire, optant pour une politique de limitation des naissances mais sans y mettre de moyens significatifs, par crainte de se voir distancé démographiquement par l’Algérie. Dans ces trois pays, la fécondité diminue pour se situer, dès la fin des années 1990, aux environs de deux enfants par femme. Si la baisse démarre plus tard en Algérie et au Maroc, elle y est aussi plus rapide et la diffusion de la contraception est soutenue par un recul de l’âge au mariage. En Tunisie, la politique de planification familiale a été largement préparée par la création de conditions sociales (renouvellement du statut juridique de la femme, recul de l’âge légal au mariage, abolition de la polygamie, etc.) propices à l’acceptation par la population de l’idée même de restriction des naissances.

On aurait pu penser que dans ces pays, la religion musulmane, largement majoritaire, constituerait un frein, voire un obstacle, à la limitation des naissances. Il n’en est rien, comme le montre l’exemple de l’Iran[2]. Le premier programme de planification familiale mis en place par le Shah en 1967 n’avait pas atteint de résultats significatifs à l’avènement de la République islamique en 1979. Cette dernière, tout en autorisant l’usage des contraceptifs, s’affirmait fortement pronataliste en suspendant les programmes de planification familiale et en revenant à la situation antérieure. Pourtant, en dépit de ce contexte défavorable, et contre toute attente, la fécondité commença à diminuer. Puis, en 1989, la République islamique adopta une politique néomalthusienne. La baisse de la fécondité s’accéléra passant de 4,8 enfants en 1990 à 1,8 en 2015. L’accueil très favorable réservé à ce second programme de planification familiale tient au fait que 50 % des femmes mariées recouraient déjà à la contraception (moderne ou traditionnelle) malgré l’absence de propagande sur la limitation des naissances entre 1979 et 1989[3]. De même, ce sont les pays à forte tradition catholique (guère favorable à la contraception et à l’avortement) comme l’Italie, l’Espagne ou le Portugal qui enregistrent les indicateurs de fécondité parmi les plus faibles du monde. Malgré les obstacles longtemps opposés par la religion catholique, la fécondité diminue de moitié, à partir des années 1960, dans plusieurs pays d’Amérique latine. Au niveau des États, il ne semble plus y avoir, une corrélation stricte entre appartenance religieuse et fécondité et la religion ne peut être considérée comme un facteur commun de résistance à la baisse de la fécondité.

Un « malthusianisme de pauvreté »

La baisse de la fécondité survient parfois dans un contexte de pauvreté. Au Bangladesh, l’un des pays les plus pauvres du monde, les gouvernements ont toujours, depuis l’indépendance en 1971, accordé une priorité aux programmes de planification familiale. Ces programmes coïncident avec des changements dans les structures économiques, sociales et familiales et avec l’amélioration du niveau d’instruction des femmes[4]. Toutefois, le début de la baisse de la fécondité est antérieur à la mise en place de ces mesures. La pauvreté des familles vient renforcer les mesures incitatives des politiques par un phénomène de « malthusianisme de pauvreté ». Une fécondité élevée peut se révéler un fardeau pour une famille nucléaire urbaine ou pour un couple de paysans sans terre dont la femme est obligée de travailler[5]. La pression de la pauvreté induirait alors, chez les plus démunis, le recours à la contraception et à l’avortement.

La pression de la pauvreté induirait alors, chez les plus démunis, le recours à la contraception et à l’avortement.


En Afrique subsaharienne, c’est aussi en situation de crise que se déclenche la baisse de la fécondité dans les villes. Les éléments particuliers à l’Afrique, comme la hantise de la stérilité, la précocité et l’universalité des mariages, l’importance de la famille étendue, le niveau de la mortalité infantile ou des ressources insuffisantes des États pour assurer des services de santé, représentent autant de freins à l’efficacité des programmes de planification des naissances. La proportion des femmes mariées utilisant une méthode contraceptive est la plus faible du monde (28 %) et, quand elles le souhaitent, les femmes ne parviennent pas toujours à accéder à la contraception : 25 % des besoins ne sont pas satisfaits[6]. La baisse de la fécondité survient suite aux aspirations des familles souhaitant moins d’enfants, en lien avec les progrès de l’instruction des femmes, la situation économique et l’urbanisation. C’est en ville, où le coût des enfants croît, que ce désir s’exprime le plus vivement et que la demande de contraception est la plus forte.

Lier politiques et évolutions sociétales

La baisse de la fécondité en Chine a souvent été considérée comme le résultat de la politique de contrôle des naissances. Mais là encore, il faut nuancer. Après une première expérience de planification familiale (1956-1962) qui se révèle peu concluante, une seconde est lancée en 1962, fondée sur des méthodes douces (retard du mariage, large diffusion de la contraception) qui n’enregistre que des succès relatifs dans quelques grandes villes. Entre 1950 et 1970, l’indicateur de fécondité fluctue autour de 6 enfants par femme, excepté les années de famine. La mise en place d’une politique de grande envergure de limitation des naissances en 1971 fera passer la fécondité de 5,4 enfants par femme à 2,8 en 1979, la plus forte baisse jamais enregistrée dans le monde en un temps si court. Dans un contexte d’une forte diminution de la mortalité infantile[7], on a dit que la population chinoise n’attendait finalement qu’un petit coup de pouce des autorités pour avoir moins d’enfants. La politique chinoise de régulation des naissances sera renforcée à plusieurs reprises, notamment avec la « politique de l’enfant unique » en 1980, fondée sur des mesures coercitives : le strict contrôle du mariage, la séparation des couples, la suppression des allocations familiales en cas de deuxième naissance, un supplément d’impôts pour le troisième enfant, etc. Cette politique assouplie en 1984, et réorientée vers le concept de santé de la reproduction à la fin des années 1990, conduira la Chine parmi les pays à faible fécondité avec 1,7 enfant par femme en 2015[8]. En termes d’objectifs officiels, la politique de régulation des naissances de la Chine a rempli son contrat mais il est difficile d’en mesurer les effets directs tant les bouleversements économiques, sociaux et culturels conduisant les familles à souhaiter moins d’enfants ont été aussi profonds que les changements démographiques. On peut raisonnablement penser que la Chine aurait connu la même tendance à la baisse de la fécondité sans les mesures draconiennes de la « politique de l’enfant unique » mais le chemin aurait été plus long, à l’instar d’autres pays. La Thaïlande a connu, à la même époque, une diminution de la fécondité tout aussi rapide sans mesures drastiques de contrôle des naissances.

La Thaïlande a connu une diminution de la fécondité rapide sans mesures drastiques de contrôle des naissances.


De même, les politiques familiales des pays développés pour relancer la natalité semblent avoir un effet limité, si l’on en juge par les niveaux assez bas de la fécondité. Historiquement, les politiques de population  reposent, d’abord, sur des aides financières en direction des familles nombreuses (allocations familiales, allègements fiscaux, etc.), puis, plus récemment, sur des mesures permettant aux femmes de concilier vie professionnelle et vie familiale (crèches, écoles maternelles, horaires scolaires, etc.). Or les aides financières n’empêchent pas la fécondité européenne de s’effondrer[9]. Elles n’influencent guère que la fécondité des couples les moins favorisés. En revanche, les mesures permettant aux mères de famille de poursuivre leur carrière professionnelle ont eu plus de résultats ; ce sont elles qui aujourd’hui soutiennent la fécondité, notamment en France, et qui expliquent, en grande partie, les différences de fécondité au sein des pays européens.

Il faut avant tout qu’elles reçoivent l’assentiment des populations.


Ces exemples soulignent combien les politiques de régulation des naissances sont d’autant plus efficaces qu’elles sont soutenues par des transformations sociales, culturelles et économiques. Il faut avant tout qu’elles reçoivent l’assentiment des populations. La maîtrise de la fécondité dépend de la volonté des couples et de leur souhait en matière de descendance (taille de la famille, espacement des naissances, âge à la maternité). Et ces changements de comportements résultent d’un certain état social et économique. L’élévation du niveau d’instruction des femmes améliore leur statut dans la société et l’idée se diffusera au sein des couples qu’il est possible et légitime de décider du nombre d’enfants : la contraception est mieux acceptée et utilisée plus efficacement. Les politiques de régulation n’ont été, dans la plupart des cas, qu’un élément facilitateur ou accélérateur d’accès à la contraception pour un plus grand nombre de couples souhaitant déjà réduire leur descendance. Lorsqu’elles ont été couronnées de succès, c’est qu’il existait des conditions propices à leur acceptation. Dans les pays en développement, la fécondité aurait-elle diminué de la même manière en l’absence de programmes gouvernementaux de régulation des naissances ? Sans doute, mais le chemin aurait été plus long et plus ardu. La France et l’Europe ont connu, d’ailleurs, de telles évolutions aux cours du XIXe siècle, sans mesures de planification familiale.



[1] Sous l’influence de Sanjay Gandhi : très préoccupé par le problème démographique de l’Inde et estimant avec d’autres qu’il n’est pas possible d’attendre les effets de l’éducation et du développement économique, il était partisan de mesures autoritaires pour réduire la fécondité.

[2] Voir  l’article de Marie Ladier-Fouladi, « Iran : transition démographique express », Revue Projet n°359, été 2017 [NDLR].

[3] Marie Ladier-Fouladi, Iran, un monde de paradoxes, L’Atalante, 2009.

[4] Thérèse Locoh et Céline Vandermeersch « La maîtrise de la fécondité dans les pays du Tiers-Monde » in G. Caselli, J. Vallin et G. Wunsch (dir.), Démographie : analyse et synthèse. Histoire des idées et politiques de population, INED, pp. 193-249, 2006.

[5] Isabelle Attané, « Au Bangladesh, une transition inespérée », Population et Sociétés, n° 357, mai 2000.

[6] Nations unies, Objectif du Millénaire pour le développement, rapport 2015, Nations unies, 2015.

[7] Entre 1950 et 1970, le taux de mortalité infantile passe de 140 ‰ à 38 ‰ et l’espérance de vie à la naissance progresse de 30 ans.

[8] Nations unies, Division de la population, World Population Prospects : The 2015 Revision, 2015.

[9] Anne Gauthier et Olivier Thévenon, « Variations de la fécondité dans les pays développés : disparités et influences des politiques d’aide aux familles », Politiques sociales et familiales, n° 100, pp. 7-21, juin 2010.

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