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Dans les médias français, l’Energiewende (la transition énergétique) allemande semble se résumer à la décision prise en 2011 par la chancelière Angela Merkel d’accélérer l’abandon de l’électronucléaire. Pourtant, outre-Rhin, elle représente surtout une transformation globale des relations entre énergie et territoire, ainsi qu’une reconfiguration de son système d’acteurs. En France, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la fourniture d’électricité est dominée par une unique entreprise, Électricité de France (EDF). Malgré la libéralisation du secteur, EDF totalise toujours 91 % de la production, 95 % de la distribution et 89 % de la vente par ses différentes filiales. L’Allemagne ne connaît pas une telle concentration. Depuis la fin du XIXe siècle, le marché de l’électricité y est composé d’une multitude d’entreprises à capitaux privés, semi-publics ou publics.
Les municipalités, par le biais des Stadtwerke, les entreprises communales, ont pris tôt part à la fourniture et production d’énergie. Le modèle des Stadtwerke, véritable colonne vertébrale de l’autogestion locale1, a perduré jusqu’à nos jours, ne disparaissant que temporairement sous le régime national-socialiste. Rencontrant de lourds problèmes de financement, de nombreuses communes à la recherche de liquidités ont vendu leurs entreprises durant les années Kohl (1982-1998). Dans le marché de l’électricité, ces Stadtwerke furent rachetées, conduisant à la formation d’un oligopole, avec aujourd’hui quatre grandes entreprises, les « Big Four » : E.ON, EnBW, RWE et Vattenfall. À elles quatre, elles totalisent 82 % de la production et environ 45 % de la vente d’électricité, sans compter les nombreuses parts qu’elles détiennent dans le millier d’entreprises régionales et locales.
Dans un mouvement pendulaire, on assiste aujourd’hui à une dynamique de remunicipalisation du secteur de l’électricité et tout particulièrement des services de distribution. D’après un sondage réalisé par l’Université de Leipzig en 2011, deux tiers des conseils municipaux d’Allemagne envisageraient de reprendre le contrôle de leurs réseaux. Depuis 2007, 63 nouvelles Stadtwerke ont été créées et 192 communes ont remunicipalisé leur distribution d’électricité. Comme en France, les communes allemandes concèdent la gestion des réseaux de distribution à des entreprises (par contrat, renouvelable en moyenne tous les vingt ans). À l’inverse de la France, où le concessionnaire obligatoire est ERDF (filiale d’EDF) depuis 19462, les conseils municipaux ont la possibilité de changer d’opérateur (970 entreprises de distribution opèrent en Allemagne) au terme du contrat, ou au cours de celui-ci, après avoir racheté la concession. Si un conseil municipal ne prend pas l’initiative de la remunicipalisation, le droit local offre la possibilité aux habitants de l’y obliger en organisant un référendum communal dont le résultat a valeur de décret municipal. Des mouvements d’initiative citoyenne revendiquent la reprise du pouvoir par les habitants sur les systèmes énergétiques afin d’en imposer une gouvernance plus démocratique. L’étude de l’un de ces référendums (celui tenu en 2013 à Hambourg) nous permettra d’analyser la dynamique de ces batailles pour la justice énergétique.
Fondée en 1894, la Hamburgische Electricitäts-Werke AG (HEW) a pris en main l’extension et la gestion du réseau électrique dans l’agglomération de Hambourg. Jouissant du monopole de l’approvisionnement dans la commune, elle était détenue en majorité par le Land de Hambourg jusqu’à la fin du XXe siècle. À la recherche de capitaux, ce dernier a entamé une vente de ses actifs dans HEW à partir de 1997, avant de céder toutes ses participations et son statut d’actionnaire majoritaire au suédois Vattenfall en 2002.
Moins de dix ans après, en juillet 2010, un groupe d’associations lançait l’initiative « Unser Hambourg, Unser Netz »3, afin d’amener, par référendum, le gouvernement de la Cité-État à racheter les concessions des réseaux de distribution d’électricité, de gaz et de chauffage urbain. Entre le 1er et le 21 juin 2011, l’initiative a recueilli 112 000 signatures, le double du minimum requis pour valider l’organisation d’un référendum. Celui-ci s’est tenu le 22 septembre 2013, à l’occasion des élections au Bundestag. Le camp du « oui » n’a remporté qu’une très courte victoire avec 50,9 % des votes4. Le gouvernement social-démocrate d’Olaf Scholz, opposé à l’initiative, fut ainsi contraint d’organiser le rachat des concessions à Vattenfall. Initialement prévue pour 2015, cette remunicipalisation a été repoussée à 2019 pour des raisons financières. Les prix de rachat ont été fixés à 495 millions d’euros pour le réseau électrique et 950 millions d’euros pour le chauffage urbain.
Cette initiative, qui trouve ses racines dans la lutte des « rebelles de l’électricité » à Schönau (Bade-Wurtemberg) entre 1986 et 1997, doit sa victoire à une multiplicité d’acteurs : des associations environnementalistes (le BUND Hamburg et Robin Wood), la section locale de l’ONG altermondialiste Attac, l’association de consommateurs Die Verbraucherzentrale Hamburg, l’initiative Moorburgtrasse-stoppen opposée à un projet de centrale thermique à charbon, la paroisse luthérienne de Hambourg-Est. À ces premiers membres se sont joints une cinquantaine d’autres organisations, antinucléaires, environnementalistes, ou entreprises spécialisées dans les énergies renouvelables.
Le socialisme municipal allemand considère la fourniture d’énergie comme un « bien d’intérêt général ».
Cette diversité traduit une multiplicité de motivations. La première réside dans le transfert du contrôle de la distribution du secteur privé aux citoyens. Traditionnellement, le socialisme municipal allemand considère la fourniture d’énergie non comme une marchandise ordinaire, mais comme un « bien d’intérêt général » (Daseinsvorsorge). Inclus dans le socle de protection des populations les plus faibles, ce bien ne doit pas être géré au bénéfice d’intérêts lucratifs.
Mais l’initiative est aussi portée par des visées bien plus pragmatiques. Pour les antinucléaires et les environnementalistes, l’objectif est d’affaiblir les « Big Four » – la distribution d’énergie est pour eux particulièrement rentable en milieu urbain. Les mêmes marges permettraient aux nouvelles Stadtwerke d’investir dans des moyens de production en concurrence avec les offres des Big Four, qui reposent lourdement sur les énergies carbonées et sur le nucléaire. Au-delà d’une bataille pour la justice sociale, la remunicipalisation s’inscrit dans une stratégie de reconfiguration du système énergétique allemand.
Le principe de cette remunicipalisation ? Une administration publique de l’énergie serait plus juste qu’une gestion privée. Toutefois, les modalités concrètes de sa gouvernance demeurent floues. Le texte soumis au vote lors du référendum ne mentionne qu’une gestion « plus transparente » ainsi qu’un « plus grand contrôle citoyen ». Cette transparence contrôlée se focalise sur deux thématiques : l’élaboration des tarifs, afin d’assurer un « prix équitable », et l’orientation des investissements, afin qu’ils répondent à l’intérêt public ainsi qu’aux exigences du développement durable et de la transition énergétique.
Reste à déterminer comment ce contrôle s’exercera. Sommairement, on peut distinguer deux modèles de gouvernance, qui peuvent d’ailleurs se combiner. Le premier répond aux canons habituels de la démocratie représentative, où la gestion de l’entreprise serait assurée par les élus du Sénat de la Cité-État. C’est un modèle traditionnel de gestion des Stadtwerke en Allemagne : le contrôle citoyen s’exerce à l’occasion des échéances électorales. Or l’opposition de la quasi-totalité des partis du Sénat, de droite comme de gauche, exception faite des écologistes et de Die Linke, laisse planer un doute sur l’efficacité de cette solution. La seconde option, issue d’une approche de la démocratie directe, s’inspire des coopératives citoyennes. Il s’agit d’organiser un contrôle direct par les usagers, avec des représentants dans les conseils de direction (se posera alors la question de la répartition des pouvoirs), ou par une assemblée générale des utilisateurs. L’organisation concrète de la Stadtwerke demeure indéterminée à ce jour, soulignant une des limites du projet. Le report à 2019 du rachat des réseaux offre l’occasion d’élaborer les aspects techniques et de répondre au défi de la gouvernance citoyenne.
Par ailleurs, tous les projets de remunicipalisation ne rencontrent pas le même succès. À Berlin, le référendum a échoué en 2013, non pas à cause d’une victoire du « non » (83 % des votants se sont prononcés favorablement), mais faute d’une participation suffisante pour dépasser le quorum de 25 %. À Hambourg, opposants et soutiens à la remunicipalisation ont présenté des études d’impact aux conclusions divergentes, et rien ne permet de certifier que la remunicipalisation permettra une baisse des tarifs ou une amélioration de la justice énergétique. L’unique certitude est que le contrôle citoyen s’en verra renforcé.
Une même dynamique est-elle envisageable en France ? Il faut, pour répondre, revenir sur les facteurs à la fois conjoncturels et structurels qui l’ont rendue possible en Allemagne.
Dans un grand nombre de municipalités, les contrats de concession des réseaux de distribution d’énergie arrivaient à échéance, offrant ainsi une fenêtre d’action. C’est l’événement déclencheur de l’initiative « Unser Netz » de Hambourg. Il est plus simple et surtout moins cher pour les autorités municipales d’organiser le rachat des réseaux.
Comme dans le cas hambourgeois, un des leviers réside dans la possibilité d’organiser des référendums communaux. Selon des modalités variables, ces dispositions existent dans les législations de tous les Länder. Elles témoignent d’une tradition d’autogestion locale constitutive des collectivités territoriales allemandes depuis le XIXe siècle, pour lesquelles les Stadtwerke représentent d’importants moyens de financement. À Hambourg, la constitution de la Cité-État intègre ces droits depuis 1921.
Ces référendums, portés par les milieux associatifs, s’inscrivent dans l’histoire des initiatives citoyennes (Bürgerinitiative), une forme particulière de l’engagement en Allemagne. Ce mode très souple de structuration militante permet l’agrégation ponctuelle d’acteurs idéologiquement voire politiquement éloignés. Le recrutement dans un large spectre de la société civile (à Hambourg : d’une paroisse luthérienne à la section locale de Greenpeace) explique la réussite des mouvements sociaux outre-Rhin.
Finalement, on constate l’importance de l’autogestion communale en Allemagne. Les Stadtwerke en sont une traduction concrète. N’ayant jamais réellement disparu, à l’exception de la parenthèse du nazisme, ces entreprises municipales font partie de la vie quotidienne des citoyens. Outre un soutien populaire (26 % des citoyens disent avoir confiance dans les entreprises privées, mais 81 % dans les entreprises communales), les Stadtwerke jouissent de l’appui d’une association fédératrice, la Verband kommunaler Unternehmen, qui sert de relais et de lobby auprès des instances fédérales.
Une telle dynamique n’est guère transposable dans le système énergétique français. Légalement, la loi de 1946 empêche les communes, pouvoirs concédants, de choisir un autre concessionnaire pour leurs réseaux de distribution, fusse-t-il une émanation de la collectivité elle-même. Or la gestion des réseaux permettrait d’offrir aux territoires de nouveaux revenus, potentiellement réinjectables dans des moyens de production d’électricité. Outre qu’elle favoriserait la déconcentration de la gouvernance des transitions énergétiques, cette solution donnerait un réel levier d’empowerment et de décentralisation pour les territoires français. Sans en nier les apports, cette situation invite à remettre en question l’héritage du Conseil national de la résistance, que la loi de 1946 incarne, dans notre modèle énergétique, afin de permettre le développement des régies municipales.
Quand un Allemand a en moyenne le choix entre 147 vendeurs d’électricité, un Français n’en a que 10.
Économiquement, le système d’acteurs du marché français de l’électricité agit comme un frein à sa diversification. La domination d’EDF, à la fois concrète, politique et symbolique, limite les perspectives de développement pour un éventuel nouvel entrant. Depuis l’ouverture à la concurrence, 27,7 % des foyers allemands ont changé de fournisseur d’électricité, mais seulement 6,2 % en France. Si EDF peut s’appuyer sur un parc de centrales déjà amorti, les nouveaux entrants doivent engager des investissements pour leur production. Répercutés sur le prix de vente, ces coûts limitent l’incitation économique à changer de fournisseurs et ce malgré la loi Nome (Nouvelle organisation du marché de l’électricité) de 2010 qui oblige EDF à vendre une partie de sa production nucléaire à ses concurrents. Quand un Allemand a en moyenne le choix entre 147 vendeurs d’électricité, un Français n’en a que 10. La remunicipalisation est bien le fruit d’un ensemble d’opportunités qui en font une dynamique propre à l’Allemagne. Le cadre figé du système français, avec la domination d’un seul acteur, semble prohiber toute évolution similaire.
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1 Hartmut Häussermann, « Les infrastructures urbaines en Allemagne avant 1945 », Flux, n° 10, 1992, pp. 25-31.
2 Exception faite des entreprises locales de distribution (ELD) qui gèrent environ 5 % du réseau national, mais qui, pour nombre d’entre elles, appartiennent à EDF.
3 « Notre Hambourg, notre réseau » [NDLR].
4 Un écart de moins de 15 000 voix sur les 1 293 102 inscrits.
