Un article de plus sur l’éco-fiscalité ? J’ai d’abord résisté à la proposition… Comment ne pas en désespérer quand on a vécu l’échec de la taxe mixte européenne en 1992, celui des essais de taxe carbone sous Jospin, puis sous Sarkozy et enfin la révolte récente des Bonnets rouges contre une pseudo-écotaxe ? Je crois, pourtant, faire œuvre utile en rationalisant ce que ma mémoire de ces échecs a retenu sur la façon dont on a créé un réflexe de rejet d’une taxe a priori « vertueuse ». Puisse alors le lecteur être convaincu, en toute lucidité, de répondre « non » à la question : réhabiliter l’écotaxe, un combat désespéré ?

Les causes d’un rejet

Au départ était un discours simple, que partage la quasi-totalité des économistes : taxer les « bads » et détaxer les « goods », créer un signal poussant les consommateurs à des comportements plus lucides, incitant les entreprises à innover sur des produits moins énergivores et enclenchant une transition énergétique bénéfique pour l’emploi. Rien ici que de très rationnel ! Doit-on alors regretter l’irrationalité de la population, la France difficile à réformer, le manque de courage des politiques ? Mais cela pousse à de fausses habiletés qui distillent vite le poison de la suspicion. Ce qui s’est passé en 2013 en est un exemple chimiquement pur. Une commission propose une mini-taxe carbone qui ne change pas la fiscalité globale sur les carburants, avec l’idée qu’elle sera indolore et qu’on pourra relever son niveau ultérieurement. Mais l’astuce est vite repérée, provoquant un « on m’cache quelque chose ». Facteur aggravant, cette taxe est présentée, médiatiquement, comme une exigence des « écolos ». Dans un ciel chargé de suspicion, il suffira de sa conjonction avec la mal nommée écotaxe (système compliqué touchant le transport routier) pour déclencher la foudre des Bonnets rouges… parmi lesquels de vrais bénéficiaires du système !

La fiscalité écologique est emblématique du discrédit de la parole publique, laquelle, au-delà des « politiques », englobe les « sachants », experts médiatiques, journalistes, voire scientifiques. Toute posture pédagogique est contre-productive qui met sur le seul compte de la myopie et de l’égoïsme le fait qu’en septembre 2009 deux tiers des Français étaient opposés à la contribution climat de la commission Rocard et qu’aujourd’hui 72 % sont opposés à une taxe sur le diesel. L’impensé d’un tel diagnostic est en effet l’incompatibilité entre démocratie et souci du long terme et il est très bien perçu par les Français.

Revenons au moment où la taxe carbone eut pour la première fois les honneurs du 20 heures. Nicolas Hulot avait fait signer son pacte écologique par les candidats à la présidentielle de 2007. N. Sarkozy, une fois élu, respecta sa signature en lançant la mission Rocard. Mettons-nous alors à la place de la femme du berger pyrénéen qui fait quatre-vingts kilomètres par jour pour compléter les revenus de la vente des fromages de son mari ; à celle de l’informaticien, devenu propriétaire en banlieue, qui dépend totalement de sa voiture pour aller au travail ; à celle du paysan auquel on a expliqué la nécessité de se moderniser via des procédés énergivores ; ou encore à celle de l’ouvrier de ce qui reste de sidérurgie en France. Tous veulent bien entendre parler de l’avenir de la planète, mais ils n’ont pas choisi d’être là, ou plutôt ils l’ont fait en écoutant les conseils d’autres « sachants », piégés eux-mêmes par les utopies issues des Trente Glorieuses, dont celle d’une énergie bon marché. C’est comme s’ils avaient passé un contrat avec la société et que celle-ci remettait en cause subrepticement l’une des clauses. Ce contrat, c’est celui d’un État providence financé par des cotisations sociales, d’un accès à la propriété individuelle, de l’extension urbaine, d’une agriculture modernisée par la politique agricole commune, d’une industrie fondée sur les économies d’échelle et d’un consumérisme où la recherche du bas prix justifie l’enserrement des villes par les grandes surfaces. Or ce contrat est peu tenable en cas d’énergie chère.

La crise de 2008 a mis en évidence les fragilités de ce modèle. Or c’est à une population exposée au chômage, à des risques de déclassement, au procès d’avoir vécu au-dessus de ses moyens et à un affaiblissement de ses repères culturels que l’on propose de relever les prix de l’énergie pour sauver la planète. On pourra toujours lui répéter qu’il faut réduire les émissions de carbone, qu’il n’y aura pas de transition énergétique sans payer l’énergie plus cher. Mais elle ne l’entendra pas, tant qu’on ne dit pas quel nouveau contrat social en découle, qui ne fragiliserait pas encore plus son quotidien.

Il ne s’agit pas de « faire passer la pilule », mais de tenir un discours de vérité crédible. Ce fut d’ailleurs la sagesse du rapport Rocard et de son architecte, Yves Martin, que de faire d’une négociation sur les modalités de redistribution du produit de la taxe une condition de celle-ci. La taxe carbone devenait un élément de la négociation sociale. Mais, mal conseillé, Nicolas Sarkozy pressa le mouvement, annonça la taxe avant même la publication du rapport et Jean-Louis Borloo expliqua qu’on en rendrait le produit aux consommateurs. Disparaissait le « grain à moudre » d’une négociation et s’enclenchait la machine à défiance : « Pourquoi me taxer si c’est pour me rendre l’argent ? » L’opinion s’est bloquée contre une fiscalité punitive. Et lorsque le Conseil constitutionnel annula la réforme, la bataille idéologique était depuis longtemps perdue.

Reconstruction du contrat social

L’opinion n’a pas tort de suspecter que les écotaxes ne resteront pas longtemps homéopathiques. Selon les modèles des trajectoires énergétiques compatibles avec l’endiguement de la hausse des températures en dessous de 2° C, il faudrait, à échéance 2030, des niveaux de 300 à 500 euros par tonne de CO₂. On peut certes se rassurer en pensant que l’innovation nous sauvera. Mais l’impressionnante quantité de scénarios aujourd’hui disponibles incite à balayer ces hypothèses optimistes : il y a peu de chance que, pour atteindre les rythmes de décarbonation exigés, on puisse éviter des hausses significatives des prix de l’énergie.

On ne fera pas de telles hausses en catimini. Il faut donc simultanément expliquer à quoi elles servent et garantir aux populations piégées par un contrat social passé de longue date qu’on n’exige pas d’elles de sortir seules de cette impasse. Car on sait bien que des prix élevés de l’énergie sont intenables à mode de développement constant. Mais l’appel à un projet porteur d’épanouissement humain, de solidarité et de ménagement de la nature restera inaudible si on ne dit pas comment concilier taxe carbone et emploi, taxe carbone et niveau de vie des populations énergétiquement vulnérables. D’où l’enjeu de l’utilisation du produit de cette taxe.

Le premier effet mécanique d’une taxe carbone est un surcoût de l’énergie pour les entreprises. Se propageant de secteur en secteur, ce surcoût renchérira la production made in France au détriment du pouvoir d’achat et des exportations. Pour contrer cette propagation, il faut baisser les prélèvements qui grèvent les coûts de production. Cela suppose un compromis syndicats/employeurs pour répartir cette baisse entre hausse du salaire net (pour préserver un pouvoir d’achat menacé par la hausse du prix de l’énergie) et baisse du coût du travail (pour renforcer la compétitivité). On aura reconnu les termes du débat sur le pacte de compétitivité, débat affecté, on le sait, par le soupçon que la baisse des charges ne soit qu’un pur cadeau au patronat.

La taxe carbone peut justement aider à dissiper ce soupçon, si on explicite quel élément de protection sociale sera pris en charge par son produit (retraite, quatrième âge, famille) et si on utilise bien le « grain à moudre » qui provient de trois mécanismes : la taxe allège les prélèvements qui retombent in fine sur les coûts de production parce que, par exemple, elle ponctionne les revenus (non salariaux aussi bien que salariaux) de l’automobiliste qui fait son plein d’essence ; elle frappe les importations d’énergie, donc des revenus d’acteurs extérieurs au territoire ; elle réduit le risque d’embauche pour les entreprises grâce à une moindre ponction sur la production quand le carnet de commandes baisse (moindre consommation d’énergie) alors qu’aujourd’hui, le patron vertueux se voit taxé sur les salariés qu’il garde en excédent.

L’écofiscalité faciliterait ainsi le dialogue autour du pacte de responsabilité. Mais cela requiert un travail pour prévenir les réflexes de méfiance que la cause écologique suscite dans certaines sensibilités syndicales et patronales. Les coûts de production baisseraient pour les PME industrielles, les services et l’agriculture. Ils augmenteraient pour plusieurs segments des industries lourdes, qui ne représentent que 3 à 5 % de l’emploi mais qui sont déterminantes pour certains territoires. Les dispositifs à même de gérer leurs difficultés de transition existent, mais ils ne seront crédibles que dans le cadre d’une politique industrielle permettant de distinguer les secteurs dont il faut organiser la reconversion et ceux dont on veut défendre la présence en France.

Au-delà, il reste à résoudre le problème de l’impact immédiat de la taxe carbone sur les consommateurs les plus vulnérables. Techniquement, la solution passe par un abattement à la base portant sur les besoins énergétiques fondamentaux et qui conserve un signal prix pour les consommations non essentielles. Certes, toute exemption réduit d’autant les recettes pour compenser l’impact sur les coûts de production. On peut cependant cibler les abattements (besoins de chauffage et d’éclairage des populations à bas revenus, déplacements automobiles contraints dans les banlieues et zones rurales excentrées), donc les exemptions à accorder par type de localisation. Il faudra simplement prévoir les règles organisant la baisse de ces abattements au fur et à mesure du relâchement des contraintes qui pèsent sur les populations.

Vers une fiscalité écologique désirée

Une fois restaurées les conditions d’une écoute, vient le temps du projet collectif. Il y a plus de dix ans, Bill Nordhaus plaisantait en disant à peu près : « Le climat sera sauvé le jour où les travailleurs américains défileront avec les retraités américains pour une taxe carbone qui permettrait de sécuriser les pensions sans menacer l’emploi. » Cette boutade résume l’enjeu : rendre l’écofiscalité « désirable » en l’insérant dans un jeu cohérent de réponses aux inquiétudes d’une société.

L’enjeu : rendre l’écofiscalité « désirable » en l’insérant dans un jeu cohérent de réponses aux inquiétudes d’une société.

Or asseoir la fiscalité sur les émissions polluantes plutôt que sur le travail est un basculement de portée structurelle. Il peut aider à relever le défi d’un remaillage du tissu productif permettant, dans le grand vent de rééquilibrage des rapports de force mondiaux, de réformer notre modèle social et d’éviter à nos sociétés d’être dominées par la culture du déchet, de l’exclusion et de la disparité sociale que dénonce le pape François dans Evangelii gaudium. Notre fiscalité est héritière des conquêtes ouvrières, où les retraites étaient perçues comme un salaire différé payé par le patron. Elle est contre-productive dans le capitalisme actuel. Elle pousse à des choix techniques qui économisent le travail, ce qui était positif lorsque le travail libéré était absorbé par de nouvelles activités, mais qui nourrit aujourd’hui le chômage et la dégradation des salaires des travaux dits « peu qualifiés ».

Une taxe carbone permet de contrer ce mécanisme en baissant le coût du travail pour un même niveau de protection sociale. La compétitivité d’un pays vient certes de sa capacité en activités de pointe, mais aussi de sa capacité à utiliser toutes ses ressources humaines dans un tissu dense d’activités de niveaux technologiques différents. Faire porter sur le coût du travail la totalité de la protection sociale est ici un obstacle, pénalisant les activités intensives en main-d’œuvre.

Une taxe carbone renverserait aussi les conditions de compétitivité entre circuits courts et circuits longs. La faiblesse des coûts de transport favorise les seconds, au bénéfice des grands circuits commerciaux, déstructurant les tissus économiques locaux. Avec une hausse des coûts de transport et des intrants énergétiques, l’économie d’échelle et l’intensification énergétique des procédés ne l’emporteraient plus nécessairement pour les fruits, les légumes, les produits de l’élevage et un ensemble d’industries de transformation (agroalimentaire, habillement, ameublement, petit équipement). Il y a là un potentiel de remaillage du tissu productif des zones rurales et des pays de montagne, aujourd’hui menacé d’effilochage.

Un nouveau pacte est à conclure entre grande industrie, PME, agriculture et services, pour une meilleure articulation interne de notre tissu productif. Ce pacte est possible, si on sait discuter avec ceux qui, dans le monde patronal et dans le monde agricole, sont in petto convaincus de la nécessité d’une telle évolution, mais auxquels on n’a pas jusqu’ici proposé un compromis crédible. Ce pacte est nécessaire pour négocier avec les secteurs qui ont un fort pouvoir de blocage contre une taxe carbone, comme les pêcheurs, les transporteurs routiers et les taxis, des métiers fragilisés par bien d’autres facteurs que la facture énergétique.

La taxe carbone n’est qu’une composante d’un tel pacte. Le défi majeur est celui de la coexistence de montants d’épargne importants et de sous-investissement dans des activités productives. Celles-ci sont perçues comme trop risquées et l’épargne s’en détourne. Une écofiscalité devra s’accompagner de réformes permettant de baisser le coefficient risque des investissements de la transition énergétique, en particulier par l’émission d’actifs carbone par les banques centrales. Bien des acteurs industriels seraient partisans d’une écofiscalité accompagnée d’une telle proposition.

Un tel pacte serait, par ailleurs, porteur d’un renforcement des solidarités spatiales en détournant de la spéculation immobilière, s’il était accompagné de politiques urbaines pour enrayer les dynamiques d’exclusion des centres villes. Celle-ci a produit à la fois une forte segmentation sociale, une forte demande de mobilité automobile et une dégradation de notre compétitivité (l’écart des loyers, creusé depuis trente ans entre France et Allemagne s’est reporté in fine sur les coûts salariaux).

Intelligence collective à retrouver

Peut-être le principal obstacle aux écotaxes, conçues comme un élément d’un nouveau contrat social, réside-t-il dans les processus mêmes de structuration du débat public. Ce débat a été victime d’une fragmentation de l’expertise : le dossier de la fiscalité écologique a été traité indépendamment des réflexions sur la transition énergétique, des travaux du Conseil d’orientation des retraites sur le financement des retraites et de la négociation du pacte de compétitivité. Dans un dispositif si éclaté, comment avancer un projet mobilisateur ? Il faudra à l’avenir moins d’effets d’annonce et de crispations plus ou moins bien justifiées à l’égard d’une mesure présentée comme symbolique, plus de patience et plus de travail de maturation.

Réhabiliter l’écotaxe commence par un effort d’intelligence collective. Si l’on cesse de tenir un discours pour l’écologiste, un autre pour le retraité, le salarié ou le contribuable, si l’on s’adresse au citoyen dans l’unité de sa personne, on s’apercevra que celui-ci est parfaitement capable de comprendre l’intérêt d’une idée porteuse d’avenir. Il le sera d’autant plus qu’on fera le lien (largement ignoré des médias) avec les risques géopolitiques d’une trop grande dépendance aux hydrocarbures, dans un XXI^e siècle où les affrontements souvent sanglants pour le contrôle des ressources ne semblent pas près de s’apaiser.

À lire aussi sur Revue-Projet.com

• Jean-Charles Hourcade, La taxe carbone, post-mortem
• Notre question en débat "La transition énergétique, un piège pour les pauvres ?" (15 articles)
  
• Voir les autres articles de J.-C. Hourcade dans la Revue Projet
  

Les grandes catégories sociologiques étant souvent trop abstraites pour qu’on en tire des conclusions pertinentes, je dresse ici une liste (non exhaustive !) de cas précis auxquels j’ai été confronté.

C’est ce qui ressort des travaux du Centre international de recherche sur l’environnement et le développement (Cired) dans le contexte de la mission Rocard : Emmanuel Combet et al., « Économie d’une fiscalité carbone en France », Cired, 03/11/2009. Voir aussi E. Combet et al. « La fiscalité carbone au risque des enjeux d’équité », Revue française d’économie, vol. XXV, octobre 2010, pp. 59-91.

Économiste américain qui a beaucoup travaillé sur l’économie du changement climatique.

Michel Aglietta, J.-C. Hourcade,  « Can indebted europe afford climate policy ? Can it bail out its debt without climate policy ? », Intereconomics, n° 47, 2012, pp. 159-164.