Les origines de l’espace Schengen expliquent en partie son bilan actuel : la réalisation de ce projet exceptionnel de libre circulation des personnes entre les pays membres de l’Union européenne (UE), la différenciant des autres grands accords régionaux de libre-échange tels que l’Accord de libre-échange nord-américain, a supposé d’inventer des dispositifs sophistiqués de contrôle des entrées sur le sol européen, afin de maîtriser l’accès au territoire des pays membres. La technicisation du contrôle a permis la surveillance des individus et des corps : détecteurs infrarouges, barrières électroniques, signalement numérique, mise en réseau des informations digitales et autres identifications biométriques illustrant parfaitement les idées d’un gouvernement des corps, d’une biopolitique, annoncée par Michel Foucault, par le biais de frontières numériques et optroniques.

Les droits fondamentaux – pourtant approuvés par les pays signataires de traités internationaux (Convention de Genève, Déclaration universelle des droits de l’homme, Convention européenne des droits de l’homme, directives pour l’égalité de traitement de 2000) – sont fortement écornés par de tels dispositifs, mais la nébuleuse d’institutions et d’acteurs du contrôle les ont fait passer après l’impératif d’efficacité. La question demeure sur les présupposés politiques de ce souci de perfectionnement du contrôle. Avec les progrès de l’unification européenne, la méfiance s’est accrue envers les institutions de l’UE et envers l’immigration ; les discours promouvant la sécurité ont infléchi les débats internes, favorisant les mouvements qui s’en réclamaient dans la conquête et la conservation du pouvoir.

Les pays membres de l’UE, ou candidats à l’adhésion, se retrouvent face à une contradiction fondamentale : la promotion de la démocratie libérale et du modèle économique libéral s’accompagne du renforcement des forces de contrôle territorial, des forces de maintien de l’ordre et de la restriction des libertés pour certaines catégories de personnes. Les migrants, qu’ils soient primo-arrivants ou étrangers installés, font l’objet de discours et de mesures qui mettent en péril leur sécurité quotidienne, quand ils ne sont pas la cible d’agressions, comme celles perpétrées dans une relative impunité, à Athènes, par les sympathisants du parti « Aube dorée ». Ainsi, il n’y a pas que les politiques directement mises en œuvre qui participent à la construction d’une ambivalente xénophobie (au sens littéral où la présence et l’entrée des étrangers sont perçues comme une menace). On assiste aussi à des jeux complexes entre les opinions nationales sur fond de stéréotypes réactivés, de guerres électorales, substituant le sentiment patriotique à la sécurité. L’idée, par exemple, que les États aient toute légitimité à expulser individuellement, et même collectivement, certaines catégories de personnes, ne choque pas de façon unanime lorsqu’il s’agit de migrants en situation irrégulière ou de demandeurs d’asile.

Plus largement, la contradiction est frappante entre deux types d’avancées communautaires. D’un côté, la sécurité, le contrôle et l’ensemble des dispositifs de mise à l’écart des étrangers. De l’autre, la promotion des droits fondamentaux et des libertés (garde-fous contre l’autoritarisme et les discriminations) et la promotion de la diversité et des droits des minorités. Pensons à l’arrêt de la Cour européenne de justice du 6 décembre 2011 – s’opposant à l’emprisonnement d’un étranger sur le simple motif de sa situation irrégulière, limitant la pénalisation de l’irrégularité en Italie ou en France – ou encore à la Convention européenne pour la protection des droits des minorités.

La contradiction est palpable dans la coopération multilatérale, en particulier avec les pays candidats à l’adhésion et avec ceux liés par des accords de partenariat dans le cadre de la politique de voisinage. Celle-ci repose sur un corpus de savoirs, d’idées et de normes (des « bonnes pratiques »). Mais ne s’agit-il pas de combiner les exigences sécuritaires et gestionnaires avec des postures éthiques pour les rendre acceptables ? Ainsi, la formation des agents de contrôle (police, personnels de centres de rétention administrative, police aux frontières) en matière de droits de l’homme est un des meilleurs exemples de l’acceptabilité de la répression. De même, quelles marges de manœuvre ont des ONG, quand elles sont financées par les institutions internationales et communautaires ? Ne contribuent-elles pas, parfois, à amalgamer aux discours humanitaires des exigences de restrictions de droits ? Relevons encore que la difficulté à accéder aux permis de séjour par la voie classique (travail, asile conventionnel ou regroupement familial) a reporté les migrants vers les motifs humanitaires et les procédures prioritaires. Le rôle des experts médicaux et psychiatriques se trouve ainsi renforcé dans la politique des entrées, donnant au corps, au symptôme et à la mise en récit de la maladie une importance cruciale. C’est dire combien la précarisation juridique et administrative a des conséquences sur l’intégrité des personnes1. Contrôler la mobilité des personnes, est-ce un projet réalisable ? Quel prix faire payer à la démocratie pour s’approcher d’un contrôle le plus efficace possible ?

Contrôler les départs en amont

La politique des visas a reporté le contrôle de l’immigration en amont, dans les pays de départ. L’établissement d’une liste commune des pays soumis à régime de visa et des pays soumis à délai supplémentaire pour la délivrance des visas a soulevé de nombreuses critiques : la discrimination des candidats à la mobilité internationale se fait selon le pays des ressortissants. Certains, qui avaient conclu autrefois des accords bilatéraux (par exemple la plupart des pays latino-américains avec l’Espagne) se retrouvent contraints à la demande de visa. L’existence de mouvements de contestation violente et jugée à risque terroriste (fussent-ils très minoritaires) suffit à imposer un visa à tous les ressortissants. Mais, les critères demandés aux requérants pour constituer leur dossier peuvent changer d’une ambassade à l’autre (alors même que le visa est unifié) et, selon le contexte politique, au gré des circulaires ou des télégrammes diplomatiques. Dans certains pays, comme la France, les services des visas sont passés sous la tutelle du ministère de l’Intérieur, au lieu des Affaires étrangères.

La discrimination des candidats à la mobilité internationale se fait selon le pays des ressortissants.

Par ailleurs, la procédure de délivrance harmonisée (visas Schengen de courte durée, soit 90 jours) est enregistrée dans des fichiers en réseau, tels que le Système d’information visa, dans le cadre de la coopération consulaire et douanière, afin d’éviter qu’une requête refusée par un consulat soit acceptée par celui d’un autre pays membre. Mais, la France a aussi mis en place un nouveau dispositif en 2009, avec le visa longue durée « valant titre de séjour ». Les consulats ont ici clairement la main sur une partie de plus en plus importante de la politique d’immigration. Mais voici, et c’est l’évolution la plus inquiétante, que pour faire face à l’affluence des requérants, plusieurs pays ont externalisé la procédure d’examen des demandes en la confiant à des entreprises privées. Il en résulte l’augmentation du coût de la procédure et du prix des visas (jusqu’à 200 euros2) ainsi qu’une quasi-impossibilité pour les requérants de s’entretenir avec un agent consulaire pour clarifier des critères d’exigibilité souvent opaques (par exemple sur les réserves financières exigées). Il y a là une stratégie implicite de sélection en amont (se prémunir contre des migrants pauvres et illettrés) et de dissuasion de voyager vers l’Europe. Elle semble contradictoire avec les objectifs d’attractivité et de concurrence internationale par rapport aux autres puissances économiques (une enquête avait montré que l’exemption de visa UE pour les ressortissants bulgares en 2002 avait été perçue comme au moins aussi importante que la chute du régime communiste). Elle contribue à réorienter les voyages vers d’autres régions moins procédurières, le Golfe ou des pays émergents (comme la Malaisie ou le Brésil), qui y voient une occasion bien légitime de dynamisme économique.

Plusieurs pays ont externalisé la procédure d’examen des demandes en la confiant à des entreprises privées.

La mobilité déclarée « illégale »

La lutte contre l’immigration « illégale » (un terme repris dans les textes réglementaires alors qu’il est invalidé par la Déclaration universelle des droits de l’homme) s’appuie sur un certain nombre de dispositifs. Le Système d’information Schengen enregistre, dans un fichier centralisé, les signalements des personnes recherchées et de celles en situation irrégulière qui ont reçu un avis d’expulsion d’un des pays membres. Le migrant est ainsi éloigné à quelque autre poste frontière. Les visas harmonisés de transit aéroportuaire rendent impossible l’accès à la demande d’asile. Les compagnies de transport aérien, notamment, sont tenues responsables du contrôle de la conformité des documents de voyage (d’où un redoublement des contrôles d’identité) et contraintes à prendre éventuellement en charge les frais de l’éloignement. Les zones d’attente, surtout dans les aéroports, mais aussi dans les ports ou à proximité des postes frontières, non régies par le droit national, constituent des sortes d’enclaves extraterritoriales, rendant de plus en plus ardue l’ouverture de la procédure de demande d’asile et immobilisant les passagers dans des conditions parfois indignes3.

Les étrangers en situation irrégulière et les demandeurs d’asile déboutés sont soumis à une série de dispositifs pour s’assurer de leur expulsion. Les accords de réadmission en sont la clé de voûte : ces accords bilatéraux ou multilatéraux (le premier a été signé avec la Pologne en 1992) obligent le pays tiers signataire à réadmettre sur son territoire les étrangers qui en sont ressortissants ou qui y ont transité et qui font l’objet d’une mesure d’expulsion ou d’éloignement. Sans ces accords, les renvois ne seraient pas réalisables ! Les pays tiers sont fortement incités à les signer quand ils conditionnent l’aide et la coopération économiques4. Encore faut-il s’assurer que celui qui est l’objet d’une mesure d’expulsion se présente, ce qui suppose – au-delà des fréquentes incitations financières au retour volontaire – une coercition sur la mobilité des personnes. Celle-ci se traduit par la rétention administrative sous diverses formes, de l’attente à la détention dans des centres fermés, en passant par les centres ouverts où le pointage quotidien est obligatoire. La multiplication spectaculaire de ces centres au cours des quinze dernières années a porté leur nombre à 420 en 2011. La population maintenue en rétention était de 571 000 personnes en 20095 pour l’UE. Les conditions en sont dénoncées régulièrement6 : droits de visite limités, restriction des heures de promenade, hygiène insuffisante, surdensification, sous-encadrement, mélange des personnes en rétention administrative avec des condamnés de droit commun ou des personnes nécessitant un suivi psychiatrique. Ainsi Vincennes, Lampedusa, Yarl’s Wood, Arad et de nombreux autres centres sont de plus en plus fréquemment le théâtre de révoltes, d’incendies, d’évasions et de répressions. Cet archipel a été pour la première fois régulé par une directive européenne en 2008 : cette directive Retour (ou « directive de la honte ») inscrit dans le droit européen la légalité de la détention pour irrégularité administrative. Elle harmonise la durée légale maximale de la rétention et autorise celle d’enfants accompagnant leurs parents.

Coût élevé et « efficacité » très relative

Bien évidemment, tous ces dispositifs ont un coût et représentent une activité économique florissante. Au coût très élevé d’une expulsion7 s’ajoute celui de l’installation et du fonctionnement des multiples équipements optroniques, informatiques, opérationnels et indirects. Le secteur économique de la sécurité, en pleine expansion depuis les années 2000, implique des filiales de grands groupes (Bouygues, GDF-Suez, EADS, Finmeccanica, Indra, Siemens, Eriksson, Thales…) et une multitude de sous-traitants chargés de la maintenance, l’entretien, la restauration, la surveillance8. Les programmes intégrés impliquant plusieurs acteurs publics et privés (le Système intégré de surveillance extérieure sur les côtes méridionales de l’Espagne, dès le début des années 2000, l’agence Frontex créée en 2004) intensifient ces activités. L’UE a lancé des appels à projets de recherche sur la sécurité dans le cadre de son septième Programme cadre de recherche (2008-2012), dont les budgets sont également élevés.

Pourtant, le contrôle de la mobilité spatiale reste voué à l’échec ! La durée effective de rétention, inégalement allongée selon les États, reste en pratique limitée. Elle varie de 45 jours en France (60 jours en Espagne et au Portugal) à 18 mois pour l’Allemagne. Elle est encore illimitée pour le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède. Mais il n’y a qu’une personne expulsée pour deux personnes retenues à l’échelle de l’Europe. Car la procédure d’expulsion est longue et difficile à mettre en œuvre, et dans la plupart des cas, la personne est relaxée faute d’un renvoi possible, ou parvient à revenir après son expulsion. En revanche, les conditions de vie et de circulation ont changé : le temps des procédures s’est démesurément allongé, du fait d’une attente dans les pays de transit. La notion même de transit perd son sens au profit de l’errance. La mobilité contrainte est sans doute le résultat le plus palpable de ces politiques. C’est l’économie du passage qui en tire profit : le coût du voyage est alourdi (de 2 000 à 10 000 euros pour une migration sans visa), engendrant des revenus importants et interrogeant la corruption de certains agents du contrôle. Toute prohibition génère ses contournements…

Aussi bien, le coût humain du contrôle aux frontières a atteint des niveaux inouïs. Les personnes décédées en essayant de passer les frontières est difficile à estimer : beaucoup d’anonymes ont disparu. On ne tient compte que des corps retrouvés et des témoignages des rescapés. Plusieurs études, dont celles du HCR ou d’ONG comme United, tentent des évaluations, vraisemblablement sous-estimées. Entre 1993 et 2012, plus de 16 000 personnes seraient décédées directement ou indirectement (par noyade le plus souvent, asphyxie, froid ou suicide), avec des pics de 2 000 morts par an en 2006 et en 2011, dont plus d’un tiers dans le détroit de Sicile, entre la Libye, la Tunisie, Malte et l’Italie.

Quelle alternative ?

Ce sombre bilan appelle à porter un regard critique sur certains pans de la construction européenne. Il surprend encore plus quand on sait que le travail des étrangers, et en particulier des étrangers en situation juridico-administrative précaire, a servi de nombreuses années à soutenir activement la croissance. C’est particulièrement vrai pour l’Espagne, l’Italie et la Grèce avant la crise, mais aussi pour l’Allemagne, la Grande-Bretagne, la France et tous les pays qui, au nom de la libre concurrence et des règles sur les marchés publics, ont accentué la tension salariale dans les secteurs subalternes et les entreprises sous-traitantes (construction, entretien, surveillance, agriculture, travail domestique, industrie). Il est évidemment difficile d’estimer le nombre de personnes en situation irrégulière dans l’UE. Selon l’agence Clandestino, elles seraient en 2010 entre 1,9 et 3,8 millions. Malgré les discriminations dans l’accès aux soins, à l’école ou au logement, pointées par l’Agence européenne pour les droits fondamentaux en 2011, leur participation économique est indéniable.

L’immigration est un facteur du dynamisme économique9. En France, les immigrés apportent un gain de 12,4 milliards d’euros aux finances publiques, assurent un poste de médecin sur deux dans bien des régions, presqu’autant pour les emplois d’entretien, et le Comité d’orientation des retraites affirmait en 2010 que « l’entrée de 50 000 nouveaux immigrés [supplémentaires] par an permettrait de réduire de 0,5 point de Pib le déficit des retraites ».

Penser une alternative aux politiques migratoires demande d’affronter conjointement les politiques économiques et les politiques d’immigration. Les restrictions actuelles desservent le dynamisme et l’attractivité économiques, elles dégradent les conditions de travail et de vie, et pas seulement celles des immigrés, car la mise en concurrence des travailleurs concerne tout le corps social. Les crises liées à l’austérité renforcent les violences xénophobes. Pourquoi l’ouverture des frontières et une politique active d’immigration, tous secteurs confondus, feraient-elles peur, si elles sont une nécessité pour l’avenir économique, démographique et politique de l’Europe ?