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L’évolution du régime ouvre de nouvelles perspectives en Birmanie, pays longtemps étranglé économiquement par les sanctions internationales. Mais les défis restent colossaux : l’emprise qu’exerce l’ethnie birmane majoritaire depuis l’indépendance de 1948 mine la stabilité politique. Et aujourd’hui, l’essentiel des élites – à l’exception notable de Aung San Suu Kyi – est en exil.

Peut-on parler de « printemps birman » ?

Comment parler de printemps birman ? Le pays, comme tous les pays tropicaux, ne connaît que deux saisons, la saison sèche et la saison des pluies ! Un journal birman anglophone, le New Light of Myanmar, évoque bien dans ses colonnes « un printemps [arabe] peint dans le sang », mais cette description est contraire au projet pacifique des nouveaux dirigeants du Myanmar. Surtout, il est très difficile de comparer les pays arabes et asiatiques.

Le pays regroupe officiellement 135 ethnies, qui ne relèvent pas d’un groupe ethnico-linguistique homogène (type « indo-européen »). Les choses seraient simples si chaque groupe avait l’exclusivité d’un territoire ; ce n’est pas le cas. Chaque territoire héberge, au-delà d’une ethnie majoritaire parfois, plusieurs minorités reconnues, même s’il ne fait que 10 km2. Dès lors, la diffusion du concept de nation a créé une question ethnique d’autant plus sensible que les différentes communautés avaient, pendant la guerre, combattu dans des camps différents. Les Karens ont toujours appartenu au camp britannique, pas les Birmans. Il faut imaginer les combats dans les collines durant lesquels les différents groupes se sont massacrés.

La Birmanie sous administration britannique

Cette ancienne partie de l’Empire des Indes, formée par étapes au xixe siècle, regroupait trois catégories de territoires, dont la Birmanie proprement dite, colonie de la Couronne britannique. Le reste du pays comprenait des régions de statuts très divers[1], regroupées dans une « province de Birmanie » en 1923, puis dissociées de l’Empire des Indes en 1937. La Seconde Guerre mondiale a contribué à brouiller les repères, les ethnies ayant opté pour des camps différents, certaines en ayant même changé. En 1945, les Britanniques, très affaiblis par la guerre, décident de lâcher leurs colonies asiatiques. Le général Aung San, à la tête des Birmans, rallié aux Anglais après avoir joué la carte japonaise, élabore un projet d’union fédérale qui est présenté lors d’une première conférence interethnique en 1946, dont l’un des principaux groupes, les Karens, est absent. Les Britanniques soutiennent le projet. En février 1947, une nouvelle conférence réunit à Panglong une partie seulement des partenaires[2]. Le général Aung San est assassiné le 19 juillet 1947 par un Birman ultranationaliste. Une Constitution est finalement adoptée en septembre 1947. Elle prévoit un État fédéral démocratique avec deux Chambres, regroupant des divisions (sortes de départements) à majorité ethnique birmane, et des États ou équivalents pour certaines des ethnies (shan, kachin, karenni, chin).

Dès l’indépendance [cf. encadré ci-dessus], proclamée en janvier 1948, les nationalistes birmans, intentionnellement, ne créent pas un État birman, qui serait membre de la fédération à égalité avec les autres États (comme la Fédération de Russie au sein de l’URSS) : ils se mettent au-dessus des autres, sous le prétexte que l’ethnie birmane est la plus nombreuse. Il manque donc, jusqu’à nos jours, un maillon dans le dispositif. Un manque ressenti d’autant plus durement que jamais les territoires en question n’avaient été sous la tutelle directe des Birmans. Les premières rébellions (des Karens) éclatent fin 1947. Dès le début, le projet est voué aux controverses[3].

Dans une situation devenue très instable, l’armée gagne une position de force qui va augmenter dans les années suivantes. La Constitution de 1947 prévoyait qu’au bout de dix ans, certains États « ethniques » pourraient quitter l’Union birmane. Mais, par crainte de rébellion, le gouvernement de U Nu fait à nouveau appel à l’armée et proclame l’état d’urgence. Les guérillas se poursuivent à la fin des années 1950. En 1962, le général Ne Win prend le pouvoir ; il le gardera jusqu’à l’effondrement de son régime en 1988. À l’issue d’une période de flottement et d’émeutes d’une très grande violence, une nouvelle junte s’empare du pouvoir, avec l’objectif de remettre de l’ordre dans le pays, rebaptisé Myanmar en 1989. Elle abandonne un système à orientation socialiste pour adopter l’économie de marché.

En 1990, les élections sont gagnées avec quatre cinquièmes des suffrages par la Ligue nationale pour la démocratie (NLD), le parti de Aung San Suu Kyi. Devant l’ampleur de la victoire, les généraux organisent un second coup d’État, afin d’empêcher la nouvelle assemblée de siéger, emprisonnant un grand nombre de personnes. On assiste à la première manifestation de masse bouddhique, à l’initiative des moines. Le pays est mis au ban des nations. Les aides au développement s’arrêtent, tandis que s’ouvrent les frontières avec la Chine, la Thaïlande et l’Inde[4]. Sur le plan politique, la situation évolue peu entre 1988 et 2002, date à laquelle l’ancien dictateur, Ne Win, très âgé, est condamné à mort. Le régime se durcit, assignant à résidence en 2004 le principal acteur de l’ouverture économique, le général Khin Nyunt, promoteur du dialogue avec Aung San Su Kyi.

Comment expliquer l’évolution récente du pays ?

Si l’ouverture récente a été une surprise, elle s’explique cependant. En 2007, l’augmentation des prix des produits de base et des pénuries croissantes causent des manifestations massives et une prise de position, tout à fait exceptionnelle, du clergé bouddhiste. En 2008, une nouvelle Constitution, qui maintient la primauté de l’ethnie birmane, est soumise à référendum. Celui-ci se tient malgré l’irruption du cyclone Nargis qui ravagera la zone sud-ouest du pays et fera 2 millions de sinistrés et 200 000 morts[5]. Le oui l’emporte avec plus de 85 % des suffrages.

La junte s’est auto-dissoute en mars 2011, transmettant le pouvoir à un gouvernement civil, plus jeune, même si toujours contrôlé par les militaires. L’intervention occidentale en Libye et les événements de Tunisie, Égypte, Irak et Afghanistan, ont ébranlé des généraux inquiets de subir le même sort. Ils ont voulu donner à l’opinion internationale des gages d’ouverture. La nouvelle équipe a multiplié les réformes et les gestes spectaculaires, dont la libération de Aung San Suu Kyi. Elle souligne aussi ses efforts pour faire avancer les discussions de paix engagées avec les rebelles des minorités ethniques, sans pour autant faire « sauter » le blocage institutionnel évoqué. Sur ce point, la fille du général Aung San, qui maintient les positions du père de l’indépendance au sujet de la situation particulière de l’ethnie birmane, a peu de chances de faire évoluer la situation. Si la Constitution ne devient pas authentiquement fédérale, la guérilla repartira dans un horizon de cinq ans et aucun accord ne tiendra.

Comment sortir de la crise économique et financière ?

Sur le plan économique, l’équipe actuelle, sous le contrôle de militaires (qui raisonnent en termes stratégiques), libéralise. Elle semble avoir compris qu’elle avait plus de chances de se maintenir, fut-ce partiellement, en ouvrant le pays. Voilà la nouveauté de 2011.

Les sanctions internationales accrues qu’appliquent les membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) durant les années 1990, aggravées encore dans les années 2000, ont joué sur quatre registres : soumettre à embargo les exportations birmanes (sauf les hydrocarbures), décourager les investissements étrangers, bloquer les transferts de fonds et interdire l’accès des généraux et de leur affidés aux pays occidentaux. Le blocus financier a eu des répercussions sur le tourisme (blocage des cartes bancaires) et sur le commerce extérieur, limité aux grosses entreprises ayant des comptes bancaires offshore.

Si la Constitution ne devient pas authentiquement fédérale, la guérilla repartira dans un horizon de cinq ans.


Les victimes des sanctions, ce sont les Birmans ordinaires ; les entreprises publiques, parapubliques et les gens riches parviennent à les contourner. La population est triplement pénalisée : les « petits boulots » d’artisanat ne trouvent pas de débouchés, les petites entreprises potentiellement exportatrices – notamment dans le textile – ne peuvent se développer et les ONG présentes sur le terrain ne peuvent agir efficacement, faute de liquidités. Aujourd’hui, même si les sanctions ne sont appliquées ni par l’Asean ni par la Chine, la Birmanie est financièrement étranglée. La première urgence serait de les lever. Il faut noter que Aung San Suu Kyi s’y était formellement opposée jusqu’à une période récente.

Une réforme financière est aussi nécessaire pour réellement passer à une économie de marché, en unifiant les taux de change, comme l’ont fait le Laos, le Vietnam et le Cambodge à la fin des années 1980. Il faut dire qu’il existe quatre taux de change différents, le taux officiel (6,4 kyatts pour 1 dollar), le taux parallèle (770 kyatts pour 1 dollar), le taux pour les exportations (450 kyatts pour 1 dollar), et celui des Foreign Exchange Certificate (FEC) (600 kyatts pour 1 FEC). La situation actuelle permet à des entreprises contrôlées par l’armée, jouant sur les différences de taux, d’acheter pour rien et de revendre au prix du marché parallèle, notamment le pétrole. Ces trafics très rentables ont permis la construction d’une nouvelle capitale dans le centre du pays et l’achat d’armements, mais pas de financer le développement. Il y a là un enjeu économique lourd, l’attitude future de l’armée étant déterminante dans ce processus. Sera-t-elle capable de renoncer à ses privilèges ? Il semble que l’adoption d’un taux de change flottant soit désormais imminente[6].

Quel est le poids de Aung San Suu Kyi ?

Aung San Suu Kyi est un symbole, une icône, une figure qui incarne les vertus bouddhiques et le courage, quelqu’un de très respecté. Elle est loin, dans le même temps, d’être toujours considérée comme apte à gérer un exécutif en raison de la raideur de ses positions pendant les années 1990-2000. La population n’a pas toujours compris que son parti quitte la Convention constituante de 1993, qu’elle fasse campagne contre la participation au référendum de 2008, qu’elle refuse de faire enregistrer son parti, le LND, en 2009, qu’elle ne présente pas alors de candidats aux élections. Fin 2008, cent jeunes membres de la LND ont démissionné du parti pour manifester leur mécontentement. Aujourd’hui, elle fait marche arrière et son image est susceptible de changer très rapidement. Son assignation à résidence une fois levée fin 2011, elle a retrouvé sa liberté de manœuvre.

Y a-t-il une élite susceptible de prendre la relève ?

Le système scolaire s’est effondré depuis 1962. De même, à partir de 1988, les universités ont été régulièrement fermées puis rouvertes. Les disciplines qui pourraient développer un sens critique ont été supprimées : on y enseigne la gestion et la comptabilité, mais ni l’économie, ni l’histoire birmane, ni les sciences politiques. À côté du droit pénal, on n’enseigne guère qu’une branche du droit privé, le droit commercial ; les formations à la santé sont catastrophiques… De nombreux jeunes quittent le pays.

Cette situation est d’autant plus dramatique qu’au xixe siècle, l’État birman était l’un des plus modernes d’Asie, l’un des premiers à bénéficier d’une presse moderne, avant même la conquête britannique. En 1830, l’accès à l’éducation de base était supérieur à ce qu’il était au Royaume-Uni à la même époque ; le pays était riche d’une tradition intellectuelle. Tous les leaders nationalistes en 1930 étaient passés par l’université. Aujourd’hui, si certains Birmans sont encore bien formés, c’est à l’extérieur. Mais ils ont souvent perdu le contact avec la réalité de leur pays. Se pose donc un énorme problème de relève, car le niveau de formation de ceux qui sont restés dans le pays est très faible, quelle que soit la discipline. Il manque beaucoup de cadres intermédiaires.

Il existe une diaspora et un gouvernement birman en exil à Londres, très contestés car ils regroupent des gens qui ont perdu contact avec le pays depuis 1990, ce que n’a pas fait « The Lady », qui a payé de sa personne en restant à Rangoon. Ceux qui vivent en exil en Thaïlande sont plus crédibles, suivant de plus près la situation. Deux à trois millions de Birmans sans papiers ont passé la frontière clandestinement et travaillent dans toute la région frontalière. Certains sont en Malaisie et au Cambodge. La courtoisie est de mise entre Rangoon et Bangkok : les généraux ont fréquemment des comptes bancaires dans la capitale thaïlandaise. La Chine, premier partenaire de la junte depuis 1988, se pose en protecteur : elle a apporté son aide et tenté de construire une alliance avec le Myanmar, sans y parvenir complètement, car les généraux birmans demeurent très nationalistes. Un réseau routier a été construit en Birmanie centrale à destination du Yunnan, une province très enclavée. Le pays constitue pour cette partie de la Chine un couloir très commode pour l’acheminement des marchandises via le port de Rangoon, celui de Hong-Kong étant plus difficile d’accès. Un gazoduc et un oléoduc partant du port de Sittwe, à l’ouest du pays, permettront d’acheminer gaz et pétrole vers la Chine (Kunming). Les Chinois exploitent également des barrages hydroélectriques et des microcentrales dans l’État kachin ainsi que quelques petites mines.

Le niveau de formation de ceux qui sont restés dans le pays est très faible, quelle que soit la discipline.


Le bouddhisme, très présent en Birmanie, peut-il contribuer à une démocratisation ?

Les deux Constitutions de 1947 et 2008 ne font pas du bouddhisme une religion d’État. Toutefois, c’est le plus grand dénominateur commun de la population, ce qui lui confère dans les textes un statut privilégié. Les Birmans ethniques représentent plus de 65 % de la population (estimée à 50 millions, faute de recensement depuis 1981), mais les bouddhistes plus de 80 %. La liberté de conscience est réaffirmée dans la Constitution de 2008, dans les mêmes termes que dans celle de 1947, mais les autres religions subissent à l’occasion des brimades.

Le rôle des bonzes est essentiel, d’essence spirituelle et non politique. Il en existe deux catégories : les moines proprement dits, qui ont accédé à l’ordination (les bikkhu) et les moines à titre temporaire (adultes et surtout enfants). En effet, un garçon n’est pas considéré comme adulte tant qu’il n’a pas passé quelques semaines « en religion ». On peut y rentrer pour acquérir des mérites, pour un parent défunt ou pour toute autre raison personnelle… En pays bouddhique[7], les monastères sont les pivots de la société ; leur densité varie selon les régions. Ils incarnent un ordre, une structure, mais aussi un réseau qui dispose aujourd’hui des moyens techniques pour s’organiser. Beaucoup de Birmans sont en relation avec un monastère. À titre indicatif, le pays compte plus de bonzes (temporaires ou non) que d’étudiants à l’université. L’image du moine avec son bol à aumône est omniprésente.

Il est indéniable que la spiritualité bouddhiste imprègne la société ; même si les monastères ont d’abord pour mission de propager le message bouddhique, ils peuvent être un ciment pour la paix. Si les moines, par une démarche individuelle, sont rentrés à deux reprises dans l’arène politique – la dernière fois en 2008, au péril de leur vie pour certains –, c’est parce qu’ils se sont sentis obligés de défendre une population très pauvre qui leur donnait l’aumône tous les jours. Le premier rôle du moine est en effet de permettre aux laïcs d’acquérir ainsi des mérites. Constitutionnellement, ils n’ont le droit ni d’exercer une quelconque fonction politique, ni même de voter. Ils n’ont pas non plus cherché à imposer ouvertement un bouddhisme « politique », ce qui ne les a pas empêchés, exceptionnellement, de « renverser le bol à aumône », un geste très fort de réprobation, en refusant les dons des militaires. Avec cet équivalent d’une excommunication, ils ont lancé en 2008 un ultimatum aux généraux ; à Pakkoku, ils ont pris des militaires en otage. Un million de personnes se sont mobilisées. La répression a été sanglante, notamment à Rangoon où des moines ont été exécutés par l’armée. Cette réaction extrêmement grave a profondément marqué la population. En 2011, un appel à la tolérance a été lancé par le « vénérable » Ashin Nyanissara, âgé de 74 ans et connu pour avoir déjà pris position après les événements de 1988 et participé à des actions humanitaires, notamment après le cyclone Nargis.

Il est urgent que les occidentaux comprennent que leur modèle n'est pas universel.


Quels seraient, aujourd’hui, les éléments constitutifs d’une identité nationale démocratique ?

Il ne faut pas croire que l’appartenance à un État suffise à créer une identité nationale. La démocratie est pour l’instant le seul objectif que les ethnies peuvent partager. Toute confusion entre citoyenneté et identité nationale est suicidaire. Aucun État Sud-Est asiatique, à l’exception du Vietnam (et encore), n’est et ne peut être un État-nation à l’occidentale. Les généraux birmans s’y sont essayés avec les succès que l’on connaît ! Il est urgent que les Occidentaux comprennent que leur modèle n’est pas universel et qu’ils restent modestes dans leur appréciation de la situation de pays dont la complexité leur échappe souvent.

Aung San Suu Kyi adopte maintenant une attitude plus pragmatique[8] vis-à-vis d’un nouveau gouvernement qui a aussi intérêt à le faire savoir pour améliorer son image. Elle vient d’être élue député, son parti ayant remporté tous les sièges brigués lors des élections partielles d’avril 2012, sauf un. Choisira-t-elle de prendre la direction d’un comité parlementaire, voire d’accepter un poste de ministre, ou restera-t-elle la figure de proue de l’opposition ? Désormais, l’icône est dans l’arène, exposée pour la première fois aux compromissions du politique. Bientôt les sanctions devraient être levées. Mais il reste à reconstruire les consensus, réécrire la Constitution, rebâtir l’économie… Le plus dur reste à faire.


1 / Les 33 États shans (qui formaient un protectorat, doté d’un résident britannique), des territoires sous administration britannique directe (chin et kachin), des États vassaux de la puissance coloniale (principautés karennis) et des zones dites « non contrôlées », tampons avec la Chine, intégrées in extremis au dispositif britannique en 1941 (la région Wa).
2 / Les Birmans, Shans, Chins et Kachins. Il manque les Karens et les Karennis ; quant aux Môns et aux Arakanais (vaincus par les Birmans au xviiie siècle), ils ne sont pas consultés.
3 / Renforcées, au début des années 1950, par l’action de reliquats de bandes armées venant de la Chine voisine, communiste depuis peu.
4 / En 1997, le pays intègre l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (Asean).
5 / L’État refuse l’aide occidentale, celle des ONG et de l’Onu. Lorsque cette dernière parvient dans le pays, un problème de taux de change l’ampute de 25 %.
6 / Entretien avec Aung Zaw, rédacteur en chef de The Irrawady, Chiang Mai, 12/04/2012.
7 / Soit les deux tiers du territoire national – les bouddhistes étant minoritaires ou absents ailleurs, notamment dans l’État kachin, largement christianisé, en pleine insurrection aujourd’hui.
8 / Comme en témoignent ses propos en décembre 2011 : « Nous ne réaliserons peut-être pas cent pour cent de ce que nous espérons, mais il nous faut prendre le risque au moment opportun » [traduction de la rédaction].



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