Projet – « Si la Pac a trop de priorités, les ressources budgétaires seront surchargées », avertissait le Parlement européen en 20101. Selon vous, la proposition du commissaire européen à l’Agriculture, Dacian Ciolos, en novembre 2010, hiérarchise-t-elle suffisamment les priorités?

G. Lyon – C’est la grande faiblesse du rapport Ciolos. Chacun peut s’y retrouver, alors que toute réforme, surtout dans un contexte budgétaire contraint, implique des choix difficiles. L’objectif n° 1 de la nouvelle Pac est d’inventer un modèle d’agriculture durable, qui réduise la consommation en énergies fossiles, les émissions de gaz carbonique, mais qui augmente aussi la production afin de répondre au défi d’une population mondiale croissante.

S. Le Foll – L’objectif de la Pac, c’est d’assurer la pérennité d’une agriculture européenne à la fois compétitive et diverse. Il s’agit de permettre un minimum de sécurité alimentaire qualitative, sanitaire, à un coût abordable pour l’ensemble des ménages européens. Voilà l’enjeu. La compétitivité dépend notamment de la qualité; les signes d’une segmentation de la production (labels, AOC…) apportent une forte valeur ajoutée par rapport aux États-Unis ou au Brésil. M. Ciolos rappelle bien les défis : nourrir 9 milliards d’êtres humains demain; répondre à des besoins alimentaires et caloriques qui vont tendre les marchés agricoles; faire face au défi environnemental. Mais il n’a pas pris vraiment la mesure du contexte. Nous sommes dans une économie financiarisée, dérégulée, avec une globalisation des marchés, à l’origine d’une grande volatilité des prix agricoles – notamment la hausse du prix des céréales – qui a des conséquences lourdes sur l’accès à l’alimentation et le prix de la viande. La Commission ne propose pas grand-chose à ce propos.

M. Häusling – À entendre certains, le texte de M. Ciolos serait trop vague, mais c’est ainsi qu’il invite le Parlement à donner son avis. Globalement, il va dans la bonne direction. Ce qu’il appelle « verdir » est une nécessité pour la survie de l’agriculture. Nous devons faire face aux défis du réchauffement climatique, de l’épuisement de l’eau, des sols, de la sauvegarde de la biodiversité. Cette orientation vers une agriculture viable au plan économique, social et écologique, au bout du compte, fera économiser des ressources financières.

M. McGuinness – Rappelons que le Traité de Rome fixait déjà les objectifs : un prix juste pour les consommateurs et des revenus corrects pour les agriculteurs. Or ces revenus, déjà moitié moindres que dans les autres secteurs, sont confrontés à la volatilité des prix et à une hausse du coût des intrants (carburant, engrais, semences) que ne compense pas celle des prix agricoles. L’agriculture est plus vulnérable que jamais, en raison notamment du manque de clarté sur ce qu’on attend de la Pac.

Projet – Peut-on remplir de tels objectifs à budget constant?

G. Lyon – Les cinq principaux pays contributeurs nets au budget européen ont refusé toute idée d’augmentation pour les sept années qui viennent : la pression est forte pour que la Pac fasse des économies. Et je crois qu’elle le peut. Les agriculteurs pourraient profiter des nouvelles priorités européennes : le développement rural, l’énergie…

M. McGuinness – On n’entend plus ceux qui voulaient en finir avec la Pac! Le budget n’a pas besoin d’être augmenté, mais il faudrait que l’agriculture puisse émarger sur le budget prévu pour l’environnement ou le changement climatique. Ainsi, la Commission a besoin de gardiens du paysage et de l’environnement, y compris dans des endroits reculés : imaginez s’il fallait remplacer les agriculteurs par des fonctionnaires européens!

M. Häusling – Il faut maintenir le budget pour financer une agriculture durable. Mais aujourd’hui, nous subventionnons d’un côté une agriculture intensive avec des conséquences néfastes pour l’environnement; de l’autre, nous dépensons pour réparer ses dégâts. Il est indispensable de coupler les subventions à des critères de durabilité.

S. Le Foll – Si on plafonne le budget européen, tout en définissant un projet UE 20202 qui exige des investissements dans la recherche, les transports, l’énergie, etc., il faut nécessairement réduire les politiques existantes : Pac et cohésion territoriale. La Pac n’a pas besoin de moyens accrus : régulièrement, le budget n’est pas consommé. Il faut éviter une amputation lourde (20 à 30 % de moins) et surtout, répartir autrement. Mais réduire le budget européen global dès qu’il y a des moments difficiles est une erreur stratégique pour l’Union.

Projet – Le caractère inéquitable de la Pac fait consensus. Qui pâtira d’un rééquilibrage dans la répartition des fonds?

M. Häusling – Nous avons besoin d’une distribution plus équitable, à la fois entre anciens et nouveaux États membres et entre exploitations agricoles. Il est inadmissible que le montant des subventions dépende uniquement de la taille des terres agricoles qu’un exploitant possède ou cultive.

M. McGuinness – Avec le découplage3, les plus gros producteurs reçoivent nécessairement plus. Cette inégalité persistera quel que soit le système : on ne peut pas verser la même chose à chaque exploitation. Il serait illogique aussi de prévoir une subvention unique à l’hectare pour toute l’Europe. L’Irlande, où le découplage est complet, veut voir sa part de la Pac maintenue, car les agriculteurs ont absolument besoin du soutien public pour produire autant.

S. Le Foll – Il ne s’agit pas d’assurer la parité parfaite. La France ne devrait pas être la plus affectée : elle touche 300 €/ha, contre 400 €/ha aux Pays-Bas et 380 €/ha en Allemagne. Les pays baltes sont à 100 €/ha en moyenne…

G. Lyon – Les perdants seront ceux qui reçoivent le plus par hectare aujourd’hui, comme Malte ou la Grèce, au profit des nouveaux entrants. La négociation portera aussi sur les dotations accordées pour le développement rural, généreuses aujourd’hui pour ces derniers.

Projet – Que pensez-vous du « régime de soutien spécifique aux petits exploitants » proposé par la Commission?

G. Lyon – Assurons-nous que l’agriculture européenne soit compétitive et durable. Si le soutien spécifique aux petits exploitants permet de simplifier la Pac, tant mieux : 6,5 millions d’exploitations reçoivent moins de 2 000 euros, ce qui est très lourd à gérer au plan administratif. Mais je suis hostile à une politique qui fossiliserait ces exploitations, qui doivent se moderniser.

M. McGuinness – La simplification serait bienvenue, mais il faut préciser ce qu’on entend par petite exploitation et prendre en compte leur impact sur l’activité économique dans les zones reculées et les spécificités de chaque État. Ce qui implique de la flexibilité dans la mise en œuvre des grandes directives de l’Union, et une période de transition pour apporter un peu de prévisibilité aux agriculteurs. En Irlande, les soutiens ne vont qu’aux actifs agricoles, ce qui n’est pas le cas partout.

S. Le Foll – Les exploitations qui ont du mal à survivre doivent être soutenues. Encore faut-il effectivement se mettre d’accord sur les critères, davantage en termes de productivité et d’emploi que de taille, et éviter les phénomènes de rente.

M. Häusling – Les exploitants qui font plus pour l’environnement et pour l’emploi – ce qui est plus souvent le cas pour les petites exploitations – devraient recevoir plus. Il importe de soutenir les exploitations des régions défavorisées, comme celles de montagne, généralement petites et avec une forte intensité de main-d’œuvre.

Projet – Ce dispositif suffira-t-il au maintien de l’emploi agricole (13,7 millions d’actifs), confronté à un vieillissement et une érosion continus?

M. McGuinness – Ciolos n’apporte pas de réponse à la diminution du nombre d’actifs. Il faut assurer des bons revenus si on veut des agriculteurs. Or ils perdent de l’argent sur les intrants, certains ne pouvant pas embaucher. L’emploi pourrait être pris en compte dans les mesures de plafonnement des subventions envisagé pour les grandes exploitations.

S. Le Foll – Oui, le plafonnement se justifie pour les fermes extensives avec peu d’employés, mais doit être modulé en fonction du nombre d’emplois, évitant ainsi les effets de seuil. Il y a aussi, c’est intéressant, des mesures envisagées pour une politique d’installation. Il nous faut surtout réfléchir à l’avenir des structures agricoles : on aura de moins en moins de micro-entreprises.

G. Lyon – Je ne crois pas qu’il faille donner à la Pac des objectifs sociaux. L’objectif est d’accroître la productivité pour être compétitifs et répondre aux besoins alimentaires. Si les petites exploitations rendent un service environnemental ou paysager, c’est sur ce fondement qu’il faut les soutenir.

Projet – La Commission veut reconduire le principe des paiements directs pour garantir un revenu minimum aux agriculteurs. Pourquoi faire payer les contribuables, via la Pac, plutôt que les consommateurs par les prix?

G. Lyon – Je serais d’accord pour attendre des prix plus rémunérateurs du marché si, à travers l’OMC, le soutien public à l’agriculture était progressivement réduit partout à travers le monde. Sinon, la production agricole se délocalisera.

M. McGuinness – Le soutien des contribuables est indispensable, car la régulation par les prix a échoué par le passé : les prix sont volatils et l’agriculture ne peut pas réagir aux signaux du marché comme d’autres secteurs. On ne peut pas demander aux vaches d’arrêter de produire! Et on fait comme si nous allions toujours trouver de la nourriture en abondance dans nos supermarchés. Or la chaîne alimentaire est vulnérable. L’environnement est une contrainte supplémentaire. Les agriculteurs ne vont pas pouvoir porter seuls ces surcoûts.

S. Le Foll – Si on veut que les prix intègrent les exigences de qualité et de durabilité des produits, ils seront nettement plus élevés, conduisant à l’éviction d’un certain nombre de ménages. Au XIX^e siècle, il y avait trois postes : s’habiller, se loger et manger, mais à présent, il y a la santé, les transports, la culture, l’information, les loisirs… Je ne vois pas comment on imposerait aux citoyens des choix de consommation qu’ils ne feraient pas librement, d’autant que l’alimentation est déjà le premier poste sur lequel ils se privent : regardez les Restos du cœur! Augmenter les prix fera peser la charge sur les plus modestes. Il est plus juste d’aider via l’impôt, censé être progressif et fonction du revenu.

M. McGuinness – Bien sûr, on ne veut pas que l’alimentation devienne hors-de-prix, surtout si c’est dû à la spéculation. Mais les exigences de développement durable et de juste rémunération des agriculteurs doivent avoir un impact sur les prix. Les consommateurs, hormis les plus pauvres, consacrent une faible part de leurs revenus à leur alimentation. Il va falloir leur demander ce qui est plus important. Chaque fois que le supermarché fait une promotion, ce ne sont pas ses marges qui sont entamées, mais les revenus du producteur; ce n’est pas viable. Il faut introduire une vraie responsabilité sociale et environnementale dans la chaîne alimentaire.

M. Häusling – Nous devons aboutir à des prix à la production équitables et qui prennent en compte les données écologiques et sociales. Dans la future Pac, je ne vois plus les paiements directs comme un soutien au revenu mais comme des outils d’une politique structurante. Nous devons récompenser ceux qui sont plus sobres en ressources et font davantage pour l’environnement et la société. Un plafonnement des paiements directs a tout son sens : à partir d’une certaine taille, les exploitations ne procurent plus de valeur ajoutée à la société.

Projet – Dans la filière agricole, la valeur ajoutée revient de moins en moins aux agriculteurs. Suffit-il, comme le propose la Commission, de consolider le secteur afin de rééquilibrer le rapport de force avec l’industrie agro-alimentaire et les distributeurs?

S. Le Foll – Je suis d’accord pour modifier les rapports commerciaux, aujourd’hui obsolètes : les agriculteurs français subissent ainsi des délais de paiement inimaginables en Allemagne de la part des distributeurs. Mais la puissance publique ne peut pas maîtriser le partage de la valeur ajoutée. Je serais plutôt favorable aux interprofessions (contractualisation entre les différents acteurs de la filière, selon des objectifs de moyen terme), mais cette démarche risque de tomber sous le coup de la loi sur la concurrence. On pourrait s’inspirer de la clarté et de la transparence des contrats allemands.

G. Lyon – Les multinationales compressent les marges, déjà rognées par la hausse du prix des intrants : il faut renforcer les agriculteurs pour leur permettre de retirer davantage du marché – et donc de dépendre moins du soutien public. La fin des quotas laitiers est une première étape, avec des contrats standardisés et des interprofessions accroissant le pouvoir de négociation des producteurs.

M. McGuinness – Ce que l’on ne dit pas, c’est qu’il faut aussi affaiblir les distributeurs! Une idée qui peine à convaincre la direction de la concurrence, à la Commission… L’UE est face à un dilemme : on veut assurer un revenu correct aux agriculteurs tout en évitant l’inflation sur les produits alimentaires pour les consommateurs. Les deux objectifs sont-ils compatibles? Est-il souhaitable qu’une poignée d’acteurs décide de ce qu’on mange, à quel prix et quelle rémunération les agriculteurs doivent obtenir? On gagnerait à mettre sur la place publique la pression considérable mise par les distributeurs sur les producteurs.

M. Häusling – La consolidation des producteurs est nécessaire. Mais je ne crois pas que des contrats le permettent s’ils ne prévoient pas des critères qui protègent les producteurs. Une organisation sectorielle ne fonctionnera, contrairement à l’expérience suisse, que si nous garantissons les mêmes droits et le même poids à tous. Les représentants des consommateurs devraient être représentés dans les organisations de secteurs, avec voix délibérative. Surtout, il faudrait des possibilités de groupement des producteurs en nombre suffisant face aux transformateurs privés et coopératifs! Nous avons besoin d’un pilotage qui ajuste la quantité aux besoins, comme dans le secteur du lait au Canada.

Projet – La principale évolution proposée par D. Ciolos est de « verdir » la Pac, mais il laisse le débat ouvert sur le degré de cette inflexion. Que défendez-vous en la matière?

S. Le Foll – Je soutiens l’idée de soumettre les subventions à une conditionnalité environnementale (premier pilier), mais il ne s’agit là que de gérer les externalités négatives issues des modèles anciens : nitrates dans la rivière, biodiversité menacée, prairies cassées, sols dégradés. Il faut changer la conception même des modèles de production, pour qu’ils intègrent les externalités positives. La matière organique dans les sols a un impact sur la fixation du carbone, donc pour lutter contre le changement climatique, et peut produire des engrais minéraux et de synthèse; les sols nus représentent un formidable gaspillage d’énergie solaire au lieu de favoriser la photosynthèse; la rotation des cultures permet de mieux gérer certains phénomènes parasitaires, etc. On rejoint les conditions de l’agriculture biologique, mais on cherche d’abord à maximiser le potentiel naturel des écosystèmes, avant de corriger la nature si besoin. On parle d’agriculture écologiquement intensive. Le deuxième pilier de la Pac est ici nécessaire pour financer des orientations de moyen terme.

M. Häusling – La Commission a entendu la société civile et compris que le statu quo serait inacceptable. Elle semble décidée à rendre la politique agricole plus durable et consciente qu’une telle réforme ne réussira qu’avec le soutien d’un grand nombre d’agriculteurs – et donc de groupes politiques.

M. McGuinness – Je déteste le mot « verdir », bien trop vague – tout comme le texte de la Commission. Nous voulons que cette orientation donne des moyens aux agriculteurs. En Irlande, il se peut qu’il faille « recoupler » les aides aux exigences environnementales, sociales et d’équilibre territorial. Pour produire plus avec les ressources existantes, il faut aussi investir dans la recherche : la sécurité alimentaire est un enjeu tout aussi considérable que la sécurité énergétique.

G. Lyon – Je soutiens le principe du verdissement des subventions. Chaque service rendu en plus de la production, notamment la lutte contre le réchauffement climatique, doit être soutenu par l’UE. L’enjeu est d’en contrôler l’application sans introduire une trop grande complexité, coûteuse. Il faudrait laisser les États membres choisir quels critères de compétitivité et de durabilité pondèreront les subventions, et laisser les agriculteurs opter pour plusieurs de ces critères, selon un système incitatif.

Projet – Le défi de l’agriculture mondiale est de produire plus avec moins d’intrants. Il est pourtant difficile en Europe d’augmenter les rendements. Faut-il selon vous libérer des sols aujourd’hui consacrés aux agrocarburants pour répondre au défi alimentaire?

G. Lyon – Avec ce qui se passe au Moyen-Orient et la hausse du prix du pétrole, vous voudriez réduire les biocarburants? Ce serait une grosse erreur politique. Les États-Unis cherchent aussi à diminuer leur dépendance, avec l’éthanol. Il faut moins de gaspillage des produits alimentaires, mais sécurité alimentaire et énergétique sont compatibles, même au niveau mondial, si on investit dans de nouvelles techniques.

M. Häusling – La production d’agrocarburants est un mauvais calcul du point de vue énergétique et du bilan carbone. Elle ne devrait certainement pas venir concurrencer la production alimentaire. Il faut tirer l’énergie de la biomasse en utilisant des déchets comme le lisier pour produire du biogaz, et remplacer l’engrais azoté chimique par des légumineuses dans la rotation des cultures, pour économiser de l’énergie et protéger les sols et les ressources en eau.

Projet – Êtes-vous favorables à des barrières commerciales afin que les partenaires commerciaux de l’UE se conforment aux mêmes exigences sociales et environnementales que les agriculteurs européens?

G. Lyon – Mon rapport en fait la proposition mais personnellement, j’avais voté contre! Ces débats traversent les familles politiques, les clivages étant plutôt nationaux. Si on demande exactement les mêmes normes aux producteurs étrangers, pourquoi subventionner nos agriculteurs? Les paiements directs compensent déjà les exigences plus fortes qu’on impose.

M. McGuinness – Si on n’exige pas des importateurs les normes élevées que nous avons imposées au sein de l’Union, on sanctionne à la fois nos producteurs et les consommateurs.

M. Häusling – Je ne parlerais pas de barrières commerciales, mais d’écluses de qualité sociale et écologique, sans lesquelles nous ne pouvons pas satisfaire durablement les exigences des consommateurs européens. L’Europe pourrait jouer un rôle précurseur pour une agriculture durable au plan mondial.

S. Le Foll – Il faut introduire des normes sociales, environnementales et sanitaires, et négocier ces clauses de sauvegarde spécifiques à l’OMC – qui est un cadre de négociation préférable aux accords bilatéraux.

Projet – L’autosuffisance alimentaire doit-elle être un objectif central de la Pac? Pourquoi l’UE, au lieu de permettre aux régions en développement de protéger leurs marchés, encourage-t-elle la libéralisation des échanges agricoles?

S. Le Foll – Les pays en développement devraient bénéficier d’une clause de sauvegarde spécifique à l’OMC lorsqu’ils sont en phase de construction des marchés locaux pour certains produits. Comme le dit Edgard Pisani, « nous avons besoin de toutes les agricultures du monde ».

G. Lyon – L’alimentation n’est pas un marché comme les autres. Sinon, on n’aurait pas besoin de la Pac. Il ne serait pas raisonnable de se fier entièrement à la production étrangère, si on veut s’assurer de notre capacité à nourrir la population. Mais le protectionnisme n’est pas la réponse, bien au contraire. La Pac a d’ailleurs beaucoup évolué : on a cessé de faire du dumping. Il faut augmenter l’aide publique au développement dans le domaine agricole et libéraliser les marchés pour permettre aux pays en développement d’exporter.

M. McGuinness – L’UE négocie la libéralisation de son agriculture contre celle de l’industrie et des services à l’étranger. Or il faut de la cohérence entre les politiques commerciales, agricoles et environnementales. La sécurité alimentaire est un défi pour le monde entier et l’alimentation, un secteur vulnérable. L’UE et les pays en développement ont diminué leur effort de recherche dans le domaine agricole : c’est un calcul à courte vue.

M. Häusling – Nous n’aurons des produits écologiquement et socialement responsables que si le consommateur est prêt à en payer le prix. Les producteurs et les consommateurs sont dans le même bateau. Nous devons davantage nous concentrer sur le marché européen et nous distancier de l’idéologie d’exportation aux prix du marché mondial. Elle ne procure des prix équitables ni aux agriculteurs européens ni ailleurs dans le monde.

Propos recueillis par Jean Merckaert à Strasbourg, les 9 et 10 mars 2011