Vecteur de déséquilibres commerciaux et financiers, d’instabilité et de récession, le système monétaire international doit évoluer. Il ne le fera qu’à la condition d’un accord politique.

En 2008-2009, l’économie mondiale a expérimenté ce qui a été qualifié de pire crise financière depuis la Grande Dépression des années trente. Cette crise a déclenché, au sujet du système monétaire international, le plus intense débat que le monde ait connu depuis quarante ans, comme en atteste l’attention que lui ont accordée différentes enceintes internationales, à commencer par les Nations unies[1] et le Fonds monétaire international (Fmi)[2]. Car la crise a renforcé, parmi les responsables politiques, un sentiment d’urgence quant à la nécessité de s’attaquer aux insuffisances de ce système. Le gouvernement français a annoncé son intention d’en faire une priorité du G20, qu’il préside en 2011, en vue d’établir un « nouveau Bretton-Woods »[3]. Le ministre français des Finances, Mme Christine Lagarde, a fixé pour objectifs de « protéger particulièrement ces pays moins développés et parfois émergents [contre les] variations monétaires », « diversifier car [le] manque de diversification [induit] un niveau de risque associé à la variation monétaire », et promouvoir « une réelle et meilleure coordination, car les décisions prises unilatéralement ne sont pas aussi efficaces »[4]. Nous reviendrons ici sur les principaux enjeux d’une réforme du système monétaire international, avant d’esquisser des alternatives.

Un système intrinsèquement déséquilibré

La principale question monétaire soulevée par la crise est celle de l’impact des grands déséquilibres entre pays à excédents commerciaux et pays déficitaires. Au cours des années qui ont conduit à la crise, les États-Unis ont eu un déficit commercial croissant avec pour contrepartie, dans plusieurs pays émergents dont la Chine, des excédents commerciaux et l’accumulation d’actifs libellés en dollars. Le revers du déficit commercial des États-Unis était ainsi la nécessité pour eux d’accroître les emprunts afin de payer les importations. Quant à d’autres pays comme la Chine, le revers de leur excédent commercial était le besoin croissant de prêter… aux États-Unis en achetant des actifs libellés en dollars et en les stockant comme réserves.

De l’avis général, ces déséquilibres ont joué un rôle important dans la crise. Les excédents d’épargne accumulés par les pays émergents ont alimenté le boom, contribué au relâchement des conditions de crédit et accru la puissance exercée par les marchés financiers.

Le point central à corriger, dans un système où le dollar américain est à la fois la monnaie de réserve dominante et la monnaie d’échange, semble bien sa tendance à engendrer des déséquilibres commerciaux croissants entre pays. On a parlé à ce sujet du « dilemme ou paradoxe de Triffin ». Robert Triffin, économiste belge, affirmait que lorsque la monnaie nationale d’un pays devient le moyen international de paiement et de réserve, le système favorise une demande excessive de cette monnaie – en l’espèce, le dollar américain. Le pays émetteur est soumis à une pression pour émettre davantage. Libellées dans une monnaie surévaluée, les exportations de ce pays tendent à chuter et ses emprunts, conclus à des conditions très favorables, à augmenter. Et au lieu de s’ajuster, le système accentue les déséquilibres. Davantage de pays accumulent des réserves dans la principale monnaie de réserve. À la longue, le pays émetteur doit produire des déficits commerciaux toujours plus grands afin de fournir la monnaie demandée à l’étranger, tout en attirant toujours plus les capitaux des pays à excédent commercial. Mais la dette du pays émetteur augmente, suscitant des doutes grandissants quant à sa soutenabilité et à la valeur de la monnaie. Or si les pays possédant de grandes réserves de cette monnaie tentent de diversifier leurs avoirs, ils risquent de déclencher l’effondrement de la valeur de ladite monnaie. Ils ont donc intérêt à en alimenter la demande.

Instabilité récurrente

Autre défi, le système s’avère incapable d’assurer une certaine stabilité entre les monnaies. En témoignent les extrêmes fluctuations de valeur des grandes monnaies. « Faciliter l’expansion et la croissance équilibrée du commerce international » était en tête des objectifs consignés dans les accords de Bretton-Woods et dans la création du Fmi. L’influence positive exercée par un système monétaire stable sur l’évolution du commerce mondial était clairement présentée dans les écrits des initiateurs. Comme disait John Maynard Keynes : « Il est extrêmement difficile de concevoir quelque proposition que ce soit au sujet des droits de douane si les pays sont libres de modifier la valeur de leur monnaie sans accord préalable et sans préavis. Dans de nombreux cas, les droits de douane et les dépréciations monétaires sont des alternatives. Sans accords monétaires, vous ne disposez d’aucun terrain solide sur lequel discuter des droits de douane. »[5] Comme on lui demandait récemment si un taux de change stable serait plus favorable au commerce, le prix Nobel d’économie Robert Mundell répondait : « L’idée que l’on pourrait avoir une zone de libre-échange avec des taux de change évoluant de façon erratique est totalement absurde. Elle détruit purement et simplement l’effet de toute sorte d’accord de libre-échange. »[6]

L’instabilité des taux de change des monnaies dans lesquelles se réalise la plus grande partie des échanges mondiaux influe sur les performances commerciales au travers des niveaux d’investissement domestique, des variations des prix relatifs des produits d’exportation (qui, en retour, affectent la compétitivité des économies) et au travers du prix d’accès au financement pour la production. Ainsi, la position concurrentielle des agriculteurs locaux face aux importations peut souvent dépendre de leur aptitude à égaler la capacité des exploitations étrangères à échapper aux risques de fluctuations en monnaie étrangère. Cette possibilité est particulièrement problématique pour les pays en développement. Mesurée en proportion du PIB, leur dépendance vis-à-vis du commerce a plus que doublé[7] de 1995 à 2007. Avec la montée en puissance des chaînes globales de production, de nombreux pays en sont réduits à jouer sur leurs coûts de production, facteur essentiel pour attirer l’investissement étranger. Or les faibles marges dégagées par la diminution du salaire des travailleurs locaux sont rapidement effacées par les fluctuations des taux de change.

Les mouvements entre grandes monnaies affectent de façon significative aussi les taux de change relatifs en commerce régional. D’où un regain d’intérêt des pays en développement, ces dernières années, pour des mécanismes alternatifs de coopération au niveau régional afin d’éviter l’instabilité d’un commerce en dollars américains (voir l’article d’O. Ugarteche, pp. 31-37). La création d’unions de compensation permet aux pays d’une région de commercer entre eux dans leurs monnaies locales respectives. D’autres pays, comme la Chine, soutiennent des mécanismes permettant de réaliser des échanges dans leur propre monnaie nationale.

Tendance récessive

Le système monétaire actuel favorise une tendance à la récession. Les nations à excédents commerciaux peuvent, sans craindre d’ajustement, continuer d’accumuler des réserves basées sur le dollar. Mais l’inverse n’est pas vrai. Les nations à déficit commercial ne peuvent pas continuellement accumuler des déficits financés par des capitaux étrangers : les prêteurs finissent par considérer l’augmentation de cette dette comme un risque croissant, ce qui aboutit à une hausse des charges d’intérêt. Tôt ou tard, le pays emprunteur est confronté à des coûts de refinancement si élevés qu’il doit s’ajuster : situation qui correspond tout à fait à celle que connaissent depuis peu plusieurs pays de l’Union européenne. L’ajustement s’effectue alors par le biais de programmes « d’austérité » pour réduire les dépenses publiques, les services et les salaires… puis, en retour, par une réduction des emplois, de l’investissement et de la consommation. Le niveau de demande agrégée tombe obligatoirement au-dessous du niveau requis pour un plein emploi.

Un enjeu de financement du développement

Un dernier sujet de préoccupation naît de la capacité limitée du principal actif de réserve à fournir aux pays en développement une juste rémunération de leur épargne. En empruntant sur les marchés internationaux, ces pays doivent payer des taux d’intérêt supérieurs aux rémunérations qu’ils perçoivent sur leurs actifs libellés en dollars. Il en résulte un constant transfert de richesse des pays en développement vers les émetteurs des principales monnaies, le plus souvent les États-Unis.

Ainsi, le système monétaire international et les modalités de financement du développement ne sont pas des questions séparées. La création d’actifs alternatifs de réserve ou d’échange devrait permettre de concevoir des critères d’attribution qui soient l’objet d’un consensus politique incluant les besoins pour financer le développement.

Les estimations avancées jusqu’au récent Sommet du millénaire chiffraient les ressources nécessaires pour atteindre les objectifs internationaux de développement et de changement climatique entre 324 et 336 milliards de dollars américains par an entre 2012 et 2017.[8] L’ampleur des besoins à couvrir est encore supérieure si l’on prend en compte les sommes à injecter pour éviter que le changement climatique ne se traduise par des dégâts irréparables. L’accord de Copenhague en 2009 contenait l’engagement d’un financement additionnel immédiat de 30 milliards de dollars par an pour l’adaptation et l’atténuation, puis de 100 milliards de dollars par an à l’horizon 2020. Alors qu’en raison des trous budgétaires provoqués par la crise, les donateurs peinent à, simplement, maintenir leurs niveaux d’aide, on ne voit pas clairement d’où viendront les ressources pour honorer ces engagements.

Dès lors, le fait qu’une solution – fût-elle partielle – serait à portée de main avec une réforme du système monétaire international rend moralement moins acceptable de traiter cette question séparément de celle du financement du développement.

Le fruit d’un acte politique

Reste qu’il serait tout à fait réducteur de ne voir dans le débat sur le système monétaire qu’une simple expression des inquiétudes au sujet des déséquilibres globaux. Ce serait ignorer les dimensions politiques qui, sans conteste, jouent en coulisse et conditionnent les chances de succès de toute réforme.

Plus encore qu’un dénominateur commun visant à faciliter les échanges, l’argent est toujours le fruit d’un acte politique dont les bases sont elles-mêmes profondément politiques. Si l’argent est accepté comme tel, dans un groupe social, c’est parce qu’une autorité politique a déclaré qu’elle l’accepterait comme moyen de paiement de la dette dont chaque individu est redevable à la communauté : l’impôt. C’est aussi une autorité politique qui décrète que l’argent doit obligatoirement être accepté par une victime en réparation du dommage qu’elle a subi du fait d’un crime ou d’un délit. Et ainsi de suite. L’argent est ainsi un élément essentiel de la société, qu’il est impossible de dissocier de la notion de secteur public.

En dépit de toutes les proclamations sur l’indépendance des banques centrales, les cadres dans lesquels elles interviennent, dans le monde entier, sont aussi une construction politique. Même dans les nombreux pays où il a été décidé de restreindre l’autorité des banques centrales selon des directives spécifiques, ce choix et ces directives restent de nature politique. La Banque centrale des États-Unis (Fed) détient son autorité en vertu d’une loi que le Congrès peut modifier. Elle est ainsi censée promouvoir la stabilité des prix et la croissance. Observons que le mandat conféré à la Banque centrale européenne (BCE) par le traité de Lisbonne de 2008 – expression, là encore, de la volonté politique des États membres ratifiée par leurs parlements respectifs – ne diffère pas beaucoup de celui de la Fed. Alors qu’il est généralement entendu que la BCE est censée travailler à la stabilité des prix, le texte dit que « sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix, elle apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union en vue de contribuer à réaliser les objectifs de l’Union ». Parmi ces objectifs énumérés à l’article 3 du traité de Lisbonne, on trouve « une croissance économique équilibrée et la stabilité des prix », « une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social », « un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement », le combat contre « l’exclusion sociale et les discriminations », ou encore la promotion de « la justice et de la protection sociales », etc.

Si la monnaie possède une composante politique aussi forte, on peut affirmer d’autant plus sûrement qu’il en va de même pour le système monétaire international. Car, même s’il n’existe pas d’autorité centrale mondiale équivalente, il apparaît plus clairement qu’un tel système est une construction voulue par les autorités de pays qui ont signé des traités et autres instruments à cet effet. Le système monétaire international s’appuie sur des dimensions politiques qui touchent à l’équilibre du pouvoir dans la communauté des nations et qui donnent corps à un « contrat social mondial » accepté par les États nations. Faciliter une sortie en bon ordre des déséquilibres globaux n’en est peut-être que l’un des aspects. Mais l’actuel système monétaire, centré autour du dollar américain, apporte des réponses insatisfaisantes.

Scénarios alternatifs

Le débat sur ce qui devrait remplacer notre système monétaire international actuel – à supposer qu’il faille le remplacer – reste totalement ouvert. Le scénario le plus prometteur pour s’attaquer aux défis que nous avons mentionnés serait un système centré autour d’une version remaniée des droits de tirage spéciaux (DTS) ou d’une nouvelle monnaie supranationale. Cette dernière hypothèse semble bien utopique, au moins dans un avenir proche.

La possibilité d’une réforme des droits de tirage spéciaux paraît, en revanche, plus plausible. Les DTS sont des actifs de réserve qui, bien qu’en quantités limitées, existent déjà, même si leurs caractéristiques actuelles ne leur permettent pas d’être considérés comme l’équivalent d’une monnaie. L’adoption d’un tel actif supranational de réserve ne supprimerait pas le besoin de solides mécanismes de coordination entre pays à excédents et pays à déficits commerciaux. Mais les facteurs incitatifs d’une telle coordination pourraient être une caractéristique de l’actif, au lieu d’abandonner cette coordination à la bonne volonté des acteurs impliqués. C’est seulement dans ce cadre que le système pourrait tendre à réduire les déséquilibres globaux et à soutenir le plein emploi. La révision du panier monétaire composant les DTS (ou la nouvelle monnaie supranationale) pourrait contribuer à réduire l’instabilité des taux de change, et à mieux équilibrer les revenus escomptés, dans la mesure où l’actif offrirait une stabilité suffisante pour que ses détenteurs veuillent en constituer leurs réserves. La révision des DTS pourrait, enfin, être l’occasion de réfléchir à leur rôle potentiel comme source de financement du développement ou face au changement climatique.

Un deuxième scénario pourrait être un système multipolaire ne comportant plus une, mais plusieurs monnaies – y compris, éventuellement le dollar ou de nouveaux DTS – qui coexisteraient en tant qu’actifs principaux de réserve et d’échange. Sauf s’il s’accompagne d’une très forte coordination entre banques centrales – au-delà de toute coordination constatée jusqu’ici –, un système pluri-monétaire tendrait à accroître l’instabilité, étant donné que les pays passeraient d’un actif à l’autre. Il est peu probable qu’un tel système dure longtemps sans que l’une ou l’autre des monnaies en concurrence devienne la monnaie préférée. On pourrait, en fait, prétendre que le système actuel est un système pluri-monétaire mais, en pratique, les pays ont eu tendance à utiliser le dollar comme monnaie de réserve et actif commercial préférés.

Vers un « statu quo » provisoire?

Le scénario le plus probable reste le statu quo, autrement dit la poursuite du système basé sur le dollar. Il signifierait la persistance des tensions prévues par le paradoxe de Triffin. Il n’est malheureusement pas à exclure qu’à l’avenir, une politique de relance budgétaire et d’assouplissement monétaire des États-Unis constitue une réponse insuffisante. Il en résulterait alors une récession mondiale. Si le débat devait aboutir au statu quo, il ne faudrait pas, toutefois, le considérer comme définitivement clos. Il pourrait constituer la première salve d’une série de débats de plus en plus aigus qui aboutiraient finalement à un changement plus important. Plutôt que de s’interroger sur l’émergence d’un nouveau système monétaire, la question sera donc plutôt de savoir si la transition s’effectuera en douceur ou avec des secousses, de façon rapide ou longue et conflictuelle. Le système monétaire qui émerge devra résulter d’un nouveau « contrat social mondial » : il dépendra de l’ampleur de ce dernier et de la rapidité avec laquelle il pourra être conçu pour relever les défis politiques évoqués.

C’est dans cette dimension politique que réside la promesse d’un système plus juste, plus équitable et plus favorable au développement. Le système monétaire étant une construction politique, gageons que les gouvernements rechercheront activement le bien commun mondial, et que ce désir orientera les fondations politiques de ce nouveau contrat social mondial.

Traduit de l’anglais par Christian Boutin.


1 / . Voir les conclusions de la Conférence mondiale sur la crise économique et financière et ses impacts sur le développement, § 36, et le rapport de la Commission d’experts sur la réforme du système monétaire et financier international, nommée fin 2008 par le président de l’Assemblée générale de l’Onu et présidée par Joseph Stiglitz, publié en septembre 2009.
2 / . Cf. Déclaration du Comité des affaires monétaires et financières, 2009, § 7.
3 / . Interview du président Nicolas Sarkozy sur France 2, le 12 juillet 2010 : « Les accords de Bretton-Woods ont 65 ans. Il n’y avait qu’une seule monnaie à l’époque : le dollar. Nous ne pouvons pas continuer avec les désordres monétaires auxquels nous sommes actuellement confrontés ».
4 / . Cnuced, « Communication au groupe de travail commerce, dette et finance de l’OMC », 24 novembre 2004.
5 / . Cité in Ibid.
6 / . Judy Shelton, « The Weekend Interview : Currency Chaos : Where do we go from here? », The Wall Street Journal, 16 octobre 2010.
7 / . Cnuced, Global Economic Crisis : Implications for Trade and Development, 7 mai 2009.
8 / . Rapport du Comité d’experts de la taskforce sur les transactions financières internationales et le développement, 2010, p. 2.



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