Entre électoralisme et privatisation de la sécurité, les politiques de prévention se voient confinées à un rôle de surveillance des territoires, renonçant ainsi à cibler les causes de la délinquance.

La conception de la prévention qui sous-tend les politiques publiques s’est profondément modifiée en quelques décennies. Impossible de comprendre la situation actuelle sans opérer une mise en perspective, au moins cursive, de cette évolution. Auparavant, une mise en garde sera utile : en parlant de politiques publiques, on braque le projecteur sur l’État national qui apparaît, à tort ou à raison, comme l’acteur dominant ; pour autant, il ne faut pas oublier qu’il existe encore d’autres centres de décision (collectivités territoriales ou entreprises) qui peuvent avoir, et ont effectivement souvent, des pratiques de prévention qui ne se réduisent pas toujours aux affichages étatiques. Sous le bénéfice de cette remarque, essayons de mesurer l’évolution des politiques publiques de prévention.

De la prévention spécifique à la prévention sociale

Au début des années 1980, la délinquance acquisitive (vols, cambriolages) connaissait depuis une vingtaine d’années une véritable explosion liée à l’entrée dans une société de consommation de masse. Ce changement n’avait pas suscité de grande inquiétude tant que la protection de l’État social – la mutualisation des grands risques, de puissants services publics et un statut protecteur du salariat – fonctionnait comme un bloqueur d’insécurité. Chacun était persuadé que son sort ne pouvait que s’améliorer et que celui de ses enfants serait encore meilleur. Dans la deuxième partie de la décennie 1970, cependant, le sentiment d’insécurité a fait son apparition : la dualisation du marché du travail commençait à refouler de plus en plus de peu qualifiés dans le chômage chronique ou le sous-emploi, engendrant par contrecoup une crainte de la précarité qui allait remonter par capillarité toujours plus largement parmi les classes moyennes.

Quant aux politiques de sécurité, après le choc de mai 1968, elles avaient d’abord été hypnotisées, durant les années Marcellin, par la crainte d’une importation d’un terrorisme maoïste. La menace s’est avérée vaine (malgré l’épisode tardif d’Action directe), et l’arrivée de M. Chirac au ministère de l’Intérieur a coïncidé avec un recentrage sur la délinquance. Mais les vols et les cambriolages intéressaient peu : il y avait belle lurette que les urgences du maintien de l’ordre – des séquelles des guerres coloniales à mai 1968 – avaient détourné de leur traitement[1]. C’est Alain Peyrefitte qui désignera une nouvelle cible : la violence… D’abord en 1977 avec une commission sur la violence, la criminalité et la délinquance, surtout avec la loi sécurité et libertés de février 1981 tout entière dédiée à une répression accrue des infractions désignées comme violentes. Mais en réalité, sous cet affichage emblématique, les appareils de répression pénale amorçaient un recentrage sur des contentieux d’ordre public sans victime directe.

Quand la Gauche est arrivée aux affaires en 1981, elle venait de mener de dures confrontations sur la peine de mort et sur la loi sécurité et libertés ; elle voulait donc abolir l’une et l’autre. Toutefois, les émeutes urbaines de la banlieue lyonnaise ont éclaté comme un coup de tonnerre révélant que les problèmes de sécurité ne se limitaient pas aux mesures législatives programmées. L’originalité sera de faire appel à la réflexion d’élus locaux. Une commission de maires, dite Bonnemaison, a marqué la rentrée des collectivités locales dans un champ qui était, depuis la Seconde guerre mondiale, l’apanage de l’État, aidé dans certaines matières par de petits secteurs associatifs peu autonomes. Elle était en ligne avec l’accession aux affaires d’un personnel politique qui avait fait ses classes dans la gestion locale. Son rapport dessinait un projet qui allait au-delà du mandat qui lui était assigné[2]. Il ne s’agissait plus seulement de suggérer les contreparties à l’abrogation de la loi sécurité et libertés nécessaires pour ne pas mettre en difficulté les édiles des grandes villes, ni seulement de proposer quoi faire du dispositif de prévention issu du rapport Peyrefitte de 1977, ni même de savoir comment pérenniser les bricolages improvisés à l’issue des émeutes urbaines de la banlieue lyonnaise de l’été 1981. En fait, la commission esquissait – le titre de son rapport en témoigne – une politique alternative de sécurité fondée sur un policy mix qui voulait articuler prévention, répression et politique sociale (solidarité).

Pareille ambition dépassait considérablement ce qu’étaient disposées à accepter les différentes branches de l’État central. Elles ont soupçonné immédiatement d’insupportables réorientations et pertes d’autonomie. Les promoteurs de la nouvelle politique de sécurité ne bénéficiaient pas d’une position suffisante au sein de l’élite politique et administrative pour faire triompher l’intégralité de leur proposition. L’on pouvait cependant mettre en œuvre le volet préventif sans heurter de trop puissants intérêts corporatistes.

Trois ruptures

Ce qui s’est alors mis en place introduisait trois ruptures, concernant la sorte de prévention, sa cible et ses dispositifs. La sorte de prévention d’abord. Il existait une tradition nationale de prévention spécifique tournée vers les délinquants potentiels. Les clubs et équipes de prévention avaient connu des heures de gloire depuis l’épisode des « blousons noirs » et jusqu’au milieu de la décennie 1970[3] ; mais ils avaient ensuite pâti de la dualisation du marché du travail qui privait l’action préventive de tout débouché facile pour stabiliser ses clients. Ils souffraient par ailleurs de la décentralisation de l’action sociale qui les soustrayait à la tutelle bienveillante des services locaux de l’État central. Sans la condamner réellement, la nouvelle doctrine préventive n’accordait pas de grande priorité à la rénovation de cette formule traditionnelle de prévention spécialisée. Elle ne privilégiait pas non plus l’autre forme de prévention spécialisée, la prévention « situationnelle », qui s’attache à aider les victimes potentielles à mieux résister à la prédation ou à l’agression. Sa préférence allait à une forme de prévention générale, sociale, qui consiste à concentrer les programmes sur une cible dans l’espoir d’améliorer son sort et, partant, d’y diminuer les délinquances.

Mais la rupture concernait aussi la définition de cette cible. On ne visait plus désormais des personnes ou des groupes, par exemple des bandes de jeunes, mais des zones urbaines ou suburbaines. Enfin, le dispositif innovait aussi. Pour faire bref, on peut le caractériser par deux traits. À la base, le maire supposé agir comme un catalyseur capable de faire coopérer les services locaux de l’État, ceux de la commune et le secteur associatif au sein de comités communaux de prévention de la délinquance ; au sommet, un comité paritaire d’élus de grandes villes et de représentants des secteurs étatiques concernés.

Le nouveau dispositif a suscité, parmi les responsables politiques locaux, un engouement extraordinaire qui le sanctuarisera lors de l’alternance politique de 1986, mais qui masquait deux difficultés latentes. On avait d’abord fait le choix d’une formule de prévention générale qu’il est toujours malaisé de conserver focalisée sur une cible précise et dont l’impact ne peut être qu’à long terme. On reconnaissait ainsi que les mutations sociales – notamment celles concernant l’accès à l’emploi stable – pesaient trop lourdement pour qu’on se borne aux seules modalités de préventions spécifiques. Mais en n’accordant pas de priorité à ces dernières, on se privait de programmes plus limités, certes, mais plus faciles à orienter sur une cible précise et dont les effets peuvent se faire sentir à plus court terme.

Surtout, il s’est avéré impossible d’articuler cette prévention avec la politique répressive au risque de voir les pratiques dans un secteur paralyser les effets attendus dans l’autre. Il n’y a eu ni réflexion sérieuse sur les priorités à fixer à la répression, ni reprise en main efficace des institutions répressives. L’intermède 1986-1988 a encore aggravé cette discordance.

Heurs et malheurs de la prévention sociale

Après une nouvelle alternance politique en 1988, on va s’employer à rapprocher la prévention de la politique sociale[4] en les fusionnant au sein d’une administration de mission interministérielle dite de la ville. De prime abord, ce remaniement paraît logique dans la mesure où l’on avait fait le choix d’une prévention sociale. Mais il s’est agi moins d’un rapprochement que d’une absorption où le petit pôle de prévention s’est trouvé englouti au sein des grands dispositifs de politique urbaine. Cet inconvénient sera très vite aggravé quand une nouvelle vague d’émeutes dans les agglomérations lyonnaise et parisienne a conduit à hésiter entre logiques interministérielle et ministérielle, avec la création d’un ministère de la Ville, et le retour en force de l’État au niveau local, avec l’invention de sous-préfets à la ville.

Au long de cette dernière décennie du XXe siècle, la politique de la ville s’est complexifiée sous forme de feuilleté avec des résultats mitigés dont témoignent les évaluations intercensitaires de l’Insee[5]. Mais les dés sont un peu pipés : la composition de la population de la plupart des zones urbaines sensibles s’est dégradée par le départ des moins précaires et l’entassement des plus précaires, notamment des migrants les plus récents. Surtout, on a assisté pendant cette décennie, à travers des alternances politiques, à une succession compulsive de dispositifs – plans locaux de sécurité, plans départementaux de prévention et de sécurité, contrats locaux de sécurité… –, qui tentaient tous d’établir une cohérence entre prévention et répression.

Un temps, vers la fin des années 1990, on a pu croire à une réunification des politiques de prévention et de sécurité autour de trois dispositifs : l’adoption pour les polices d’État d’une formule de police communautaire plus ou moins empruntée à des réalisations nord-américaines au sein de polices municipales, telle celle de Chicago ; la rapide diffusion d’une formule d’agents locaux de médiation sociale assise sur une politique de financement par l’État d’emplois précaires pour jeunes chômeurs et assignée à la fois à des missions de contrôle et de médiation ; enfin, la création d’une péréquation entre villes destinée à freiner la concentration des populations les plus pauvres dans les seules communes les plus démunies de ressources. Développés sans beaucoup de méthode et surtout sans véritable impulsion au sommet du gouvernement, ces dispositifs se sont heurtés à de fortes résistances corporatistes et n’ont pas survécu à une nouvelle alternance en 2002. Depuis, la politique de la ville s’est repliée sur son noyau dur, le bâti, tout en étant exposée, même dans ce périmètre restreint, à un progressif désengagement de l’État.

En matière de prévention, il ne faut pas négliger la multiplicité d’initiatives de collectivités locales ou d’entreprises de services publics qui expérimentent notamment le partage d’un même espace entre des publics différents. Pour autant, la politique officielle de prévention se restreint de plus en plus à une conception défensive. Les émeutes urbaines de 2005 n’ont pas permis le retour à une conception moins étriquée de la prévention. Du coup, les politiques étatiques de sécurité se retrouvent réduites à la seule arme répressive. Or les gros appareils pénaux sont très mal armés pour saisir et traiter une délinquance en miettes. Leur forte mobilisation contre une criminalité sans victime directe (drogues, immigration irrégulière, ordre public…) cache mal leurs faibles performances dans la protection des citoyens : les vols violents sont aussi peu élucidés que les autres vols ou cambriolages ; quant à la petite violence expressive, elle est rarement rapportée à la police.

Ce rabougrissement autour de la seule répression ne correspond pas, à vrai dire, à une politique de sécurité, mais seulement à une stratégie électorale : au premier tour de la présidentielle de 2002, le candidat de droite n’a pas réussi à atteindre 20 % des voix et n’a ensuite dû sa réélection qu’à la performance de l’extrême-droite qui était parvenue à s’installer au deuxième rang. Tout a été depuis lors sacrifié à une récupération par la droite des voix confisquées par l’extrême-droite depuis les municipales de 1983. On s’est employé, à travers une avalanche législative, à faire plus vrai que nature dans la répression et la xénophobie. Aux élections de 2007, cette tactique a été couronnée de succès. On a donc reconduit la recette en vue des échéances de 2012, sans savoir si elle conservera indéfiniment son efficacité : moins la droite devient discernable de l’extrême-droite, plus le passage des électeurs est possible dans les deux sens.

Le triomphe subreptice d’une prévention situationnelle

C’est en réalité la prévention situationnelle, pourtant récusée au cours de la décennie 1980, qui est sortie victorieuse depuis les années 1990, mais sans qu’on s’en avise parce que le changement a eu comme acteur principal la sécurité privée et non les politiques publiques. Les pouvoirs publics français s’étaient uniquement souciés, au milieu des années 1980, de réguler l’offre privée de sécurité en tentant d’imposer des contrôles pour écarter les « moutons noirs » en son sein. Et, au milieu de la décennie suivante, une loi se bornera à imposer aux entreprises à risque et aux organisateurs de grandes manifestations publiques de mettre en place des dispositifs de sécurité et d’organiser une concertation préalable avec les autorités publiques.

L’impressionnante croissance du marché de la sécurité a produit des effets très différents selon les domaines. Il a permis d’encapsuler dans de véritables « bulles de sécurité » des activités à risque (commerciales ou ludiques) sous réserve qu’elles s’inscrivent en un lieu précis (galeries commerciales, grands magasins, festivals de musique, manifestations sportives…). Étendre ces « bulles » le long de réseaux de communication (transports publics) est moins aisé : les concessionnaires ne doivent pas seulement sécuriser des sites fixes, mais aussi des réseaux et des véhicules ; la raréfaction des agents en contact avec le public place ceux qui subsistent dans une position très exposée. Ces entreprises recourent surtout à des investissements technologiques – vidéosurveillance, liaison radio – qu’on espère rassurants pour le personnel, même s’ils garantissent peu la sécurité, ou au recrutement d’un « néo-prolétariat » de surveillance à faible coût.

Pour protéger leurs sites, les collectivités locales ont découvert, elles aussi, les joies du marché. Elles préfèrent sous-traiter plutôt qu’accroître un personnel trop coûteux et trop peu maniable pour des tâches de vigilance. Déjà liées à de puissants groupes auxquels elles avaient concédé la fourniture de l’eau ou l’enlèvement des ordures, elles ont peu résisté aux offres des mêmes groupes quand ils sont venus leur vendre de la sécurité. Des sociétés de conseil en sécurité ont tenu une place importante de prescripteurs pour persuader les édiles de consentir d’importants investissements en technologie sécuritaire[6].

La situation du particulier est moins claire : comme client, comme employé, comme usager, il est incontestablement de plus en plus soumis à des surveillances privées. Par ailleurs, ceux qui en ont les moyens peuvent trouver sur le marché les équipements capables de limiter les risques d’intrusion au domicile. Pour aller au-delà, il faut consentir à une mise en ghetto volontaire, à un regroupement de logements derrière une barrière continue percée d’une seule issue équipée d’un poste de garde : les gated communities. Mais la meilleure protection consiste encore, quand on le peut, à gagner un quartier tranquille, protégé par un prix élevé de l’immobilier. Un fossé se creuse entre ceux qui peuvent acheter sur le marché les moyens de leur protection et les autres, entre ceux qui peuvent se loger dans un quartier tranquille et ceux qui restent assignés à des zones de relégation.

Les performances du marché de la sécurité sont donc très variables selon les espaces. Pour autant, elles ont autorisé le triomphe d’une conception défensive et technologique de la prévention. L’accompagnement à la socialisation des jeunes a été plutôt laissé à l’abandon, ce qui ne veut pas dire que rien ne se fait, mais que ces programmes, quand ils existent, ne sont pas prioritaires. Par ailleurs, même quand ils subsistent, les programmes préventifs se sont individualisés : ils ont désappris à travailler sur la dimension collective alors que le groupe tient à l’adolescence une place si importante que le négliger risque de condamner à l’échec tout projet qui prétend agir directement sur les individus. Enfin, il manque aux différents programmes locaux un centre capable de réaliser une véritable évaluation[7], une diffusion des bonnes pratiques et la construction d’une doctrine cohérente. Finalement, les politiques publiques ne conçoivent plus la prévention que comme une surveillance.

Une société de surveillance

Surveiller à distance, multiplier les fichages, recourir à l’identification par le corps (biométrie) en constituent les principales colonnes.

Un premier aspect concerne le développement de la surveillance à distance de l’espace public. C’est bien là que prennent place la majorité des agressions, des vols personnels et des atteintes aux véhicules ; la sécurité – on l’a oublié un peu vite – se joue d’abord et surtout dans la rue. En principe, c’est le domaine par excellence de la surveillance policière. Toutefois, le développement de la professionnalisation et de l’équipement technique des polices a entraîné, de manière imprévue, le délaissement de cette fonction astreignante de surveillance de l’espace public au profit d’un recentrage sur celle, plus prestigieuse, de répression a posteriori, surtout dans un pays où l’organisation policière est centralisée, ce qui nuit gravement à son implantation locale. On a tenté d’y remédier par le recours massif à la surveillance à distance. Ce développement a été facilité par la proximité des décideurs publics avec les fournisseurs de vidéosurveillance et les sociétés de conseil, aussi par l’influence des corporatismes policiers. Aucun compte n’a été tenu des bilans très mitigés[8] de la recherche évaluative[9].

Un deuxième aspect est constitué par la prolifération des fichages. Certes, le développement de fichiers ne constitue pas une nouveauté pour les institutions policières et judiciaires, mais le passage du manuel à l’électronique a changé leur ordre de grandeur, en accroissant les volumes qu’il est possible de gérer et en facilitant les interconnexions. Tout fichier naît petitement dans un domaine où il est facile d’intimider l’opinion en brandissant des risques difficiles à contester comme le terrorisme, le crime sexuel ou l’agression pédophile… La consultation systématique de ces fichiers électroniques conduit fatalement la police à être moins réactive aux requêtes que lui adressent les citoyens dans la mesure où elle dispose en interne d’une source alternative d’information. Enfin, le taux très élevé d’erreurs contenues dans ces fichiers[10] rend cruciale la question du contrôle externe.

Les expériences d’identification par la biométrie participent du monde du fichage, mais en l’accrochant à un trait corporel faute de pouvoir désormais contrôler efficacement les territoires et les circulations. Ces marqueurs d’identité sous forme de gabarit analogique d’une partie du corps circulent à l’intérieur d’un flux informatisé. Le monde réel est alors potentiellement recouvert par son image numérique ; la société automatique à visée totalisante mime la société réelle mais en ignorant la réalité des relations sociales. Ses ambitions totalitaires n’ont d’égal que sa fragilité et son artificialité[11].

Derrière ce développement polymorphe de la surveillance, il y a quelque chose de plus profond encore : avec l’affaiblissement de l’État social, le personnel politique et administratif est conscient qu’il n’a plus grand-chose à offrir pour s’attirer la loyauté des citoyens, et il se sent, malgré ses rodomontades, comme décalé par rapport à la société. Au-delà des bandes de banlieue, c’est toute la jeunesse, peut-être toute la société, qui lui paraît potentiellement menaçante, en tous cas insaisissable. Du coup, ses politiques cherchent moins à cibler les causes de la délinquance qu’à déterminer des groupes à risque de moins en moins précis, de plus en plus larges[12]. Et le travail policier sombre dans une boulimie de saisie de données qui a peu à voir avec une politique raisonnée de diminution du risque de vol ou d’agression pour le citoyen, mais beaucoup avec la peur secrète ressentie par des responsables qui, à juste titre, n’ont plus beaucoup confiance en leur légitimité auprès de leurs concitoyens. Cette animosité sous-jacente des gouvernants envers les gouvernés ne laisse plus beaucoup de place au développement de réelles politiques publiques de prévention.


1 / En passant d’un tiers à moins d’un dixième, leur taux d’élucidation (c’est-à-dire de cas où la police parvient à identifier un suspect) avait atteint un niveau d’étiage qui traduisait un véritable abandon du traitement de ce contentieux. Cf. Ph. Robert, « Des blousons noirs au sentiment d’insécurité », in R. Lévy, L. Mucchielli, R. Zauberman (dir.), Crime et insécurité : un demi-siècle de bouleversements. Mélanges pour et avec Philippe Robert, L’Harmattan, 2007, pp. 17-41.
2 / Commission des maires sur la sécurité, Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité, La Documentation française, 1982.
3 / Ph. Robert, P. Lascoumes, Les bandes d’adolescents, une théorie de la ségrégation, Éd. Ouvrières, 1974.
4 / Le dispositif de développement social des quartiers (DSQ).
5 / J.-L. Le Toqueux et J. Moreau, « Les zones urbaines sensibles », Insee Première, mars 2002, n°835°; J.-L. Le Toqueux, « Le chômage dans les zones urbaines sensibles », Données sociales 2002-2003, Insee, pp. 539-544.
6 / Cf. L. Bonelli, La France a peur, une histoire sociale de l’« insécurité », La Découverte, 2008.
7 / En France, le développement d’une réelle évaluation des politiques publiques a été empêché par les corps d’inspection administrative qui y ont substitué de simples audits internes incapables de mesurer les impacts sociaux des programmes. Pour un bilan européen, cf. Ph. Robert, L’évaluation des politiques de sécurité et de prévention de la délinquance en Europe, L’Harmattan, 2009.
8 / Pour un aperçu en français d’une littérature surtout anglo-saxonne, consulter M. Cusson, La vidéosurveillance : les raisons de ses succès et de ses échecs, Rio de Janeiro, 13e Congrès mondial de la criminologie, 2003.
9 / En France, l’évaluation de la vidéosurveillance a été entravée au maximum par des décideurs publics nationaux et locaux (cf. M. Fonteneau, T. Le Goff, Vidéosurveillance et espaces publics. État des lieux des évaluations menées en France et à l’étranger, Institut d’aménagement et d’urbanisme d’Île-de-France, 2008) qui se bornent à citer en boucle l’exemple des attentats dans le métro londonien, qui constituent pourtant un remarquable exemple d’inefficacité préventive de la vidéosurveillance (bonne démonstration dans I. Waller, Lutter contre la délinquance. Comment le tout répressif tue la sécurité, L’Harmattan, 2009, traduit de Less Law More Order, 2006).
10 / Question particulièrement soulevée par J.-P. Brodeur dans « Le contrôle social : privatisation et technocratie », Déviance et société, 1995, 19/2, pp. 127-147 ; « Le renseignement : distinctions préliminaires », Revue canadienne de criminologie, 2005, 47/1, pp. 15-44 ; et J.-P. Brodeur et S. Leman-Langlois, « Surveillance totale ou surveillance-fiction ? », Les Cahiers de la sécurité intérieure, 2004, 55, pp. 61-90.
11 / Cf. G. Dubey, « Nouvelles techniques d’identification, nouveaux pouvoirs. Le cas de la biométrie », Cahiers internationaux de sociologie, 2008, vol. 125, pp. 263-279.
12 / Cf. V. Gautron, Les politiques publiques de lutte contre la délinquance, Thèse de l’Université de Nantes, 2006.


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