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Que peut vouloir dire la citoyenneté en banlieue, dès lors que, face à une politique de la ville à la peine, l’État fait du binôme sécurité-immigration l’axe central de son action ?

Que se passe-t-il en banlieue ? Elle n’émerge de la confusion grisâtre que par à coups, dès lors qu’une émeute, souvent provoquée par une intervention policière, vient défrayer la chronique. Le reste du temps, c’est une boîte noire d’où rien ne filtre, que la France a en quelque sorte abandonnée à elle-même, et dont rien de bon ne peut venir. Trafic de drogue, économie souterraine, montée de l’islamisme radical, marée de l’échec scolaire et parents débordés, impuissants, ou irresponsables : telle serait la situation des banlieues cinq ans après les grandes émeutes de novembre 2005.

À l’époque, on avait vu plusieurs ministres, dont le ministre de l’Intérieur, devenu Président de la République, s’engager solennellement en faveur d’un plan ambitieux pour les banlieues. Il fut même question d’un plan Marshall. On en entendra à nouveau parler de manière éphémère au lendemain de l’élection de Nicolas Sarkozy, mais il cèdera la place à d’autres préoccupations élyséennes : l’immigration et la délinquance des mineurs. À vrai dire, les seules véritables inquiétudes sont venues des maires de banlieue, qui ne peuvent éviter de voir la situation toujours plus catastrophique de leurs communes, surtout quand s’y ajoutent le recul des services publics et la diminution du nombre de fonctionnaires, plus sensibles et surtout plus dommageables ici qu’ailleurs.

Comme à propos du chômage, on est tenté de penser qu’« on a tout essayé » : politique de la ville, zones franches, politique d’immigration, prévention de la délinquance. Le moins que l’on puisse dire, c’est que les résultats ne sont pas à la hauteur. De nombreux observateurs n’hésitent plus à parler de ghetto[1]. La facilité dès lors consiste à incriminer les habitants, leur propension au communautarisme, leur refus des règles républicaines, leur incapacité à tenir leurs enfants et même à les éduquer. On fait ici l’hypothèse que c’est l’inverse qui est vrai : les habitants montrent une incroyable capacité de résistance, une volonté farouche de s’en sortir, dans des circonstances extrêmement défavorables. Et si ce n’était pas d’abord une question de politiques publiques sectorielles qui montrent leurs limites, mais de politique tout court ? De la capacité des institutions et des élites à faire confiance aux populations qu’elles représentent avant de les administrer, de donner voix et visibilité aux banlieues, de leur permettre d’exercer pleinement leur citoyenneté ?

La politique de la ville

La politique de la ville trouve sans doute son origine dans le programme Habitat et vie sociale, lancé en 1977, puis dans les inflexions diverses des années 80, au rythme des émeutes urbaines et des réponses institutionnelles. Elle se fonde sur trois présupposés : la nécessité de renforcer l’action publique par l’octroi de moyens spécifiques, concentrés sur des territoires donnés ; des modalités d’action partenariales cherchant à associer tous les acteurs de manière transversale (État, collectivités territoriales, associations et entreprises) ; enfin, avec une intensité variable, un privilège accordé aux questions de logement et d’urbanisme, comme si la crise des banlieues était un lointain écho du malaise des grands ensembles et de la « sarcellite » diagnostiquée à la fin des années 60[2].

Il serait abusif de dire que la politique de la ville a échoué : qui pourrait dire ce que serait l’état des banlieues sans elle ? Mais à l’évidence, elle a seulement freiné les évolutions négatives, sans en inverser le cours. Cette relative impuissance a trois raisons principales. Tout d’abord, elle n’a infléchi l’action de l’État qu’à la marge. Tant par les budgets consacrés que par les nouvelles logiques d’action publique engagées, la politique de la ville est restée marginale dans l’action de l’État et s’est heurtée aux résistances des grandes administrations, jalouses de leurs prérogatives. En second lieu, elle a en permanence hésité entre deux orientations : désenclaver les quartiers pour favoriser la mobilité des habitants, ou les requalifier, en aménageant le quartier lui-même. Loin de conjuguer, selon le mot de Daniel Béhar, les « moyens de partir » avec « l’envie de rester », elle a fait alternativement l’un ou l’autre[3]. Enfin, elle s’est toujours arrêtée au bord du principal levier d’action dans le domaine de l’habitat, sans pouvoir ou vouloir s’en saisir : le foncier. Le coût du foncier est totalement abandonné aux mécanismes du marché qui, sans aucune régulation, orientent les choix résidentiels des personnes, favorisant ainsi les phénomènes de ségrégation sociale. Pis, la mise sur le marché de nombreux logements issus du parc locatif d’opérateurs publics accroît cette évolution, privant de moyens d’action les collectivités locales et premièrement les municipalités. Les maires de banlieue sont unanimes, les zones les plus dégradées sont des copropriétés dont les copropriétaires n’ont pas les moyens d’investir, parfois pour les tâches d’entretien les plus élémentaires, et où les collectivités n’ont pas le pouvoir d’intervenir[4].

Nulle part, le désengagement de l’État n’a été aussi sensible, ces dernières années, que dans les banlieues, la politique de la ville ayant largement été transférée aux collectivités locales sans être compensée par la dotation de solidarité urbaine (DSU). Quant à la loi de solidarité et de renouvellement urbain (loi SRU), qui prévoit des transferts financiers entre communes en fonction de leur proportion de logements sociaux, elle demeure allègrement bafouée par les communes les plus aisées, sans aucune sanction de l’État. Délaissant ses missions de solidarité, l’État s’est recentré sur ce qu’il considère, à l’instar de l’idéologie managériale en vogue, comme son « cœur de métier », les missions régaliennes de police et de justice. Depuis 2002, pas moins de quatre lois ont été consacrées à la prévention de la délinquance, trois à la justice des mineurs et cinq à l’immigration. Cet activisme législatif montre clairement les priorités. Sécurité et immigration sont devenues synonymes de l’action de l’État dans les banlieues.

La politique de sécurité

La sécurité est, entre faits divers et effets d’annonces, un des grands thèmes de la politique gouvernementale, particulièrement focalisée sur les banlieues. La communication du gouvernement insiste notamment sur les émeutes urbaines, la délinquance des mineurs et l’annonce récurrente d’une réforme de la justice des mineurs. Résultat : création de nouveaux délits comme les rassemblements dans les halls d’immeubles (inflexion déjà entamée par la gauche après les attentats du 11 septembre 2001), abaissement de la majorité pénale, peines-planchers pour les multirécidivistes, révision de la politique policière par l’abandon de la police de proximité et la promotion de forces d’intervention comme les BAC (brigades anticriminalité), promotion dans les départements à forte densité urbaine de préfets issus de la haute hiérarchie policière, etc.

Si chacune de ces mesures ne concerne pas exclusivement la banlieue, leur accumulation en dessine un portrait : des territoires à hauts risques, où la loi de la République n’aurait plus court, abandonnés à une contre-société où régnerait l’ordre des dealers. Le langage policier parle de « zones criminogènes ». Cette représentation s’est peu à peu imposée dans les médias comme dans la plupart des discours politiques. Elle justifie la multiplication des contrôles, voire du harcèlement policier, facteur de nombreux incidents (l’infraction d’« outrage et rébellion » est en hausse quasi exponentielle depuis plusieurs années). La plupart des émeutes urbaines récentes ont pour origine une altercation entre les jeunes et la police ayant entraîné la mort d’un ou plusieurs jeunes.

Il n’est donc pas étonnant que, confirmant une orientation esquissée dès les années 1990, l’organisation de la justice des mineurs récuse de plus en plus le socle de principes qui l’avaient animée depuis la Libération. Une ordonnance de 1945 établissait une continuité institutionnelle entre l’enfance en danger et l’enfance délinquante, toutes deux relevant d’abord d’une priorité éducative et d’une protection spécifique. Depuis, les deux aspects n’ont cessé d’être dissociés : dualité de traitement institutionnel, la protection de l’enfance relevant des conseils généraux, tandis que la lutte contre la délinquance est l’apanage de l’État ; marginalisation par la Protection judiciaire de la jeunesse (ministère de la Justice) de la préoccupation éducative en milieu ouvert, au profit du seul accompagnement des privations de liberté dont sont l’objet les jeunes suspectés d’être délinquants. Seule résiste encore la figure du juge pour enfants, qui conserve (pour combien de temps ?) la double casquette, pénale et éducative.

On voit bien le sens que prend désormais la notion de prévention : tandis qu’il s’agissait auparavant, par une action éducative, de prévenir des passages à l’acte délictueux, ou en tout cas dommageables pour le jeune ou son entourage, il s’agit désormais d’agir contre des passages à l’acte potentiels par la mise à l’écart des fauteurs de troubles possibles[5]. Il n’y a plus là des personnes et des familles à accompagner, mais des populations dont il faut se défier, voire qu’il faut combattre[6].

La question de l’immigration

Au-delà des mesures sans cesse plus restrictives qui visent les candidats à l’immigration, l’ombre portée de ces mesures et les discours qui les accompagnent affectent clairement les banlieues, l’image qu’on s’en fait et l’image qu’elles ont d’elles-mêmes. Les discours du gouvernement n’ont cessé de présenter l’immigration, présente et passée, comme un fardeau, tant social qu’économique. L’expression d’« immigration choisie » suggère, par opposition à l’immigration subie, que l’immigration réelle des vingt-cinq dernières années est néfaste. Le discours de Grenoble de juillet 2010 fait ainsi le rapprochement entre la mort, lors d’un affrontement avec la police, d’un suspect de trafic de drogue, les échauffourées qui suivirent et le résultat de « vingt-cinq ans d’immigration non maîtrisée ». Peut-on imaginer ce que ressentent tous ceux qui, immigrés ou enfants d’immigrés, se voient ainsi reprocher les parcours déviants de quelques-uns, accusés collectivement d’avoir failli à la loyauté envers leur pays, suspectés de n’être pas « intégrés » parce qu’ils ne le veulent pas.

Autre exemple ? Alors que le calamiteux débat sur l’identité nationale, à l’automne 2009, libérait les propos les plus xénophobes, il fut annoncé une intervention du chef de l’État destinée à « calmer le jeu ». Celle-ci prit la forme d’un article publié par le journal Le Monde[7]. Or qu’y disait le chef de l’État ? Que les principales menaces contre l’identité nationale venaient de l’immigration et de l’islam, c’est-à-dire principalement de l’immigration musulmane. Jamais on n’avait vu un responsable politique ayant ce niveau de responsabilité tenir un tel discours. Ces propos, qui essentialisent les problèmes et jettent la suspicion sur des fractions entières de la population, ne peuvent être écartés au motif qu’ils ne seraient que rhétoriques ou électoralistes. Ils ont aussi une portée et une signification pour tous ceux qui les écoutent, en particulier ceux qui composent cette population immigrée ou issue de l’immigration musulmane, ainsi mis au ban de la communauté nationale. Même si les musulmans ne sont pas exclusivement dans les banlieues, la majorité d’entre eux s’y retrouvent. Évidemment, le tapage médiatique et politique orchestré autour du port du voile intégral, voire de la polygamie, pratiques des plus marginales dans la société française, ne font que renforcer cette image d’un islam menaçant pour nos valeurs et notre sécurité.

Une logique de la citoyenneté

À la ségrégation territoriale qui caractérise de nombreux quartiers de banlieue s’ajoute une ségrégation symbolique. Dans ce contexte, les logiques de ghetto sont bel et bien en train de prendre le dessus sur des logiques de participation civique. Or si à la fracture sociale et territoriale s’ajoutent une fracture ethnique et une fracture politique, ce sont les expressions mêmes de cohésion sociale et de solidarité nationale qui sont peu à peu vidées de leur sens. Sauf à inverser radicalement l’approche des problèmes, on se prépare un avenir de tensions et d’affrontements qui risquent de tout emporter et favoriseront la montée des extrémismes.

Un tel scénario est en train de s’écrire : il n’est pourtant pas inéluctable. Un regard un peu plus attentif repérerait en banlieue la somme des initiatives qui témoignent de la volonté des habitants de prendre leurs affaires en main, de leur formidable résilience. Encore faut-il que ces initiatives soient encouragées et reconnues au-delà de quelques cercles militants, d’associatifs et d’élus de proximité, qui ont depuis longtemps compris que cette banlieue si décriée était aussi un formidable lieu d’expérimentation sociale et que s’y invente la France de demain. Mais cela exige des ruptures majeures dans la parole et les politiques publiques.

Tout d’abord substituer la confiance à la suspicion : en finir avec les discours qui fustigent la banlieue et ses habitants, pour en reconnaître au contraire les atouts. Malgré les difficultés, on vit en banlieue, souvent plus mal qu’ailleurs quant aux conditions matérielles d’existence, mais parfois aussi mieux qu’ailleurs sur le plan d’une certaine qualité de vie et de la convivialité. La vie quotidienne en banlieue est un formidable démenti à toutes les images négatives que l’on véhicule trop souvent. Le dire et le reconnaître, de la part des autorités politiques de l’État, serait un signe décisif pour restaurer la confiance avec les populations, et de ces populations en elles-mêmes. Une telle politique de la reconnaissance commencerait par prendre acte de l’existence même des populations qui composent le territoire, avant toute marque d’allégeance à quelque autorité que ce soit, avant toute injonction de conformité (ou d’intégration), qui n’aboutit qu’à une citoyenneté conditionnelle. C’est même pourquoi on hésite à parler de citoyenneté, tant ce mot s’est retrouvé ces dernières années chargé d’une signification censitaire. Celle invoquée ici ne se mérite pas, elle s’exerce, tel un droit reconnu à chacun du seul fait qu’il partage avec nous un même territoire et se voit par là reconnu une dignité singulière.

La seconde étape, si l’on peut dire, de cette reconquête de la citoyenneté passe par la mise en œuvre de politiques de participation active des citoyens, d’« empowerment », pour employer le mot américain. Jacques Donzelot l’a bien diagnostiqué, ce qui a manqué à la politique de la ville, c’est d’avoir su donner la parole aux habitants et de leur avoir permis d’exercer leur citoyenneté[8]. Au lieu d’être une invention politique, elle est restée une innovation administrative. Car c’est en permettant aux habitants d’exercer un pouvoir que l’on peut créer les conditions durables d’un changement de ses territoires. Il y faut sans doute des institutions et des budgets appropriés.

Enfin une troisième direction qui conjoint la reconnaissance et l’accès au pouvoir donc à l’autonomie, serait de permettre à chacun d’accéder à la mobilité, résidentielle et professionnelle. Des esprits bien intentionnés ont parfois mis l’accent sur la nécessaire mixité sociale, sans s’aviser que celle-ci ne se décrète en général pas, qu’elle n’a guère été de mise dans le passé, et qu’elle aboutit parfois à dévaluer les personnes mêmes qu’on entend servir. L’exigence de mixité ne revient-elle pas parfois à réclamer des habitants de banlieue un peu moins de visibilité, un peu plus de discrétion ? Or il n’est pas sûr que cet objectif soit celui qui anime le plus les habitants des quartiers défavorisés. Ils n’ont pas forcément envie d’aller s’installer ailleurs, ni qu’aux stigmatisations dont ils font l’objet, s’ajoute une stigmatisation de leur cadre de vie. En revanche, il est sûr qu’ils aspirent à davantage de mobilité, à « pouvoir partir », quand bien même ils ne le feront pas, si les moyens leur en sont donnés. La mobilité exige de conjoindre une politique de formation, de logement, de transports : c’est une politique globale, qui vise à restaurer l’intégrité des personnes, à leur permettre l’exercice concret de la citoyenneté, de leur « droit de cité ».

Ces trois directions sont conjointement nécessaires : elles ne constituent pas seulement un objectif politique pour les banlieues, mais pour la société française dans son ensemble. C’est bien sa capacité collective à regarder l’avenir qui est en jeu, à assumer, ensemble, un devenir commun.


1 / Cf. Didier Lapeyronnie, Le ghetto urbain, Robert Laffont, 2008 ; Eric Maurin, Le ghetto français, Le Seuil, 2004 ; Luc Bronner, La loi du ghetto, Calmann-Lévy, 2010.
2 / Pour un historique détaillé de la politique de la ville, voir Christian Bachmann et Nicole Le Guennec, Violences urbaines, coll. Pluriel. Jacques Donzelot et Philippe Estèbe ont analysé les logiques qui sous-tendent la politique de la ville dans L’Etat animateur, éd. Esprit, 1994.
3 / Cf. l’article fondamental de Daniel Béhar, « Les moyens de partir et l’envie de rester », Projet, n° 227, automne 1991.
4 / Voir ce qu’en dit Claude Dilain dans l’entretien ci-dessus, pp. 4-10.
5 / Voir plus loin tout le dossier de ce numéro de Projet, intitulé « Surveiller et prévenir ».
6 / Cf. Hacène Belmessous, Opération banlieue. Comment l’Etat prépare la guerre urbaine dans les cités françaises, La Découverte, 2010.
7 / Nicolas Sarkozy, « Respecter ceux qui arrivent, respecter ceux qui accueillent », Le Monde, 8 décembre 2009.
8 / Cf. Jacques Donzelot, avec Catherine Mével et Anne Wyvekens, Faire société. La politique de la ville en France et aux Etats-Unis , Le Seuil, 2003 et Quand la ville se défait, quelle politique face à la crise des banlieues , Le Seuil, 2006.



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