Les avancées de la gouvernance démocratique sont considérables. Mais les systèmes légaux sont fragiles, et les disparités sociales profondes. La société civile manifeste une grande vitalité.

Dès leur indépendance vis-à-vis du joug colonial, les pays d’Amérique latine se sont dotés de constitutions proclamant la suprématie de la souveraineté populaire comme unique source de légitimité politique et, très tôt, des élections ont été organisées. Pourtant, l’histoire – durant la majeure partie du XXe siècle – a été pour la plupart d’entre eux celle d’une succession de dictatures (le règne des Somoza au Nicaragua a duré 42 ans)[1] et de régimes autoritaires alternant avec des phases démocratiques. Même des pays comme le Chili et l’Uruguay, qui bénéficiaient d’une grande tradition démocratique, ont été soumis – de 1973 à 1990 pour le Chili et de 1973 à 1984 pour l’Uruguay – à des régimes militaires d’une grande dureté.

Dans les trente dernières années s’est mise en place une nouvelle donne. Ce que l’on a appelé la troisième vague de la démocratisation a atteint l’ensemble du sous-continent à l’exception de Cuba. Signe des temps, l’Organisation des États américains (OEA) a, en 1991, décidé de suspendre automatiquement tout pays qui abandonnerait le modèle démocratique. Les seules mais brèves ruptures de l’ordre constitutionnel se sont produites au Pérou (dissolution du parlement par le président Alberto Fujimori en 1992), à Haïti (coup d’État en 1991 et rébellion en 2004) et au Honduras (coup d’État en 2009 contre le président Manuel Zelaya). Les avancées de l’Amérique latine sur le terrain de la gouvernance démocratique sont considérables.

Reste que, dans la majorité des pays, les systèmes légaux sont précaires, corrompus et inefficaces, la capacité régulatrice de l’État déficiente, la protection des citoyens peu ou mal assurée, les disparités sociales perpétuées ou aggravées par les effets conjoints de la globalisation et de l’adoption d’un modèle économique néolibéral, toutes choses qui mettent en question la capacité des gouvernements démocratiques et nourrissent un certain désenchantement[2].

La double transition

En Amérique latine comme en Europe de l’Est, mais sous des formes spécifiques, s’est opérée une double transition : vers la démocratie entendue comme régime concurrentiel et pluraliste, et vers la libéralisation de l’économie comme condition de réinsertion compétitive dans les marchés mondiaux. Cette libéralisation s’est effectuée dans beaucoup de cas sous la contrainte des Plans d’ajustement structurels imposés par les institutions financières internationales. D’où une dualisation du champ politique : d’un côté, l’arène démocratique, le jeu des partis, les processus électoraux et le fonctionnement du régime ; > de l’autre, la réforme technocratique de l’État, identifié aux appareils bureaucratiques du secteur public, selon une stratégie de démantèlement de ses mécanismes et fonctions d’intervention, mise en œuvre pour libéraliser l’économie. L’heure était à l’ajustement, à la réduction du déficit fiscal, au contrôle de l’inflation, à la recherche des grands équilibres macroéconomiques, à l’ouverture des marchés, à la libéralisation des prix, à la privatisation des principales entreprises publiques, à la réduction de la taille de l’État.

Dans les différents pays, l’image de la communauté nationale a été profondément affectée par cette sorte de révolution copernicienne des référents de l’action. Un bouleversement des valeurs et un brouillage des identités collectives qui ne sont pas étrangers à ce paradoxe : un goût de la liberté conquise qui va de pair avec une certaine désaffection à l’égard du politique.

Cependant, pour rendre compte exactement de la faiblesse de la culture citoyenne des nouvelles démocraties, il ne faut pas sous-estimer le poids des héritages historiques. Tout d’abord l’héritage colonial. Si les luttes pour l’indépendance ont été menées en référence aux idéaux des révolutions américaine et française, elles ont aussi abouti à un exercice discriminatoire de la citoyenneté, en particulier à l’égard des populations indiennes, des esclaves et des masses analphabètes. Ainsi sont nées des citoyennetés hiérarchisées qui persistent encore dans les esprits : il y aurait des gens qui sont « plus égaux » que d’autres.

Ensuite, l’héritage d’une pénétration hétérogène du territoire national par l’État de droit et l’incapacité de celui-ci à rendre effectives ses propres normes. Bien que l’expansion des droits politiques soit maintenant générale, celle des droits civils est encore incomplète. Une application discrétionnaire de la loi aux plus faibles et une impunité des puissants, un traitement discriminatoire et méprisant des non-privilégiés lorsqu’ils font valoir leurs droits auprès de l’administration publique pour obtenir documents, travail, assistance médicale ou autres bénéfices, voire le règne de l’illégalité dans certaines zones, c’est-à-dire la prédominance d’une légalité informelle sanctionnée par des pouvoirs privés comme ceux du narcotrafic. Tout cela coexiste avec des régimes qui, du moins au centre de la vie nationale, sont démocratiques au sens classique du terme.

Bien sûr, diverses réformes constitutionnelles ont été adoptées pour tenter de rapprocher le citoyen de l’État et d’associer le plus grand nombre de citoyens à la prise de décision politique. Elles introduisent la décentralisation (Bolivie, Brésil, Mexique, Argentine, Uruguay, Pérou, Colombie), ainsi que des mécanismes de démocratie directe (référendums et révocation des élus) et de démocratie participative qui ne sont pas fondés sur la seule représentation élective. Les réformes les plus ambitieuses et les plus récentes qui aspirent à refonder l’ordre démocratique sont celles du Vénézuélien Chávez, visant à implanter un « socialisme bolivarien » encore mal défini, celles du Bolivien Morales qui institue un État unitaire multiethnique et pluriculturel, et de l’Équatorien Correa qui se propose d’édifier une nouvelle architecture politique rendant à l’État un rôle prééminent.

En même temps, dans chaque pays, la société civile, quoique très fragmentée, manifeste une grande vitalité dans l’affirmation du « droit d’avoir des droits » et s’organise pour défendre, avec des succès divers, les droits économiques, sociaux, culturels et ceux des peuples indigènes pour affirmer leur identité et à défendre l’environnement. Cependant cette mobilisation, pas plus que le rôle de premier plan que jouent souvent sur ce terrain les acteurs indépendants, Ong et Églises, ne suffit pas à compenser l’affaissement général des partis politiques traditionnels. L’effondrement du système des partis dans plusieurs pays est un phénomène qui affecte gravement le bon fonctionnement de la démocratie.

Elections et alternance politique

On vote désormais bien plus souvent en Amérique latine (scrutins nationaux, régionaux, municipaux), et les votants sont beaucoup plus nombreux. Au Pérou, par exemple, la proportion de la population inscrite sur les listes électorales a doublé au cours des vingt dernières années, passant de 32 % en 1978 à 60 % en 2006. Surtout, le bon fonctionnement des nouvelles juridictions électorales et la présence de centaines d’observateurs internationaux lors des principaux scrutins, ainsi que la médiatisation croissante de ceux-ci, ont amenuisé considérablement les risques de fraudes, si fréquentes jadis. Cette transparence des procédures de l’acte électoral rétablit ou renforce la confiance dans le suffrage comme acte fondateur de la citoyenneté[3] et comme vecteur du changement.

C’est donc dans des conditions favorables que s’effectue dans les différents pays le renouvellement ou la confirmation des autorités politiques. La coïncidence des calendriers électoraux a fait qu’en quelque 14 mois, d’octobre 2005 à décembre 2006, 85 % de la population latino-américaine a été convoquée aux urnes pour des élections présidentielles, législatives ou générales qui se sont déroulées dans 21 pays. Seuls trois d’entre eux (Uruguay, Panama et Guatemala) n’ont pas voté durant cette période.

Les élections des chefs d’État sont les plus significatives pour l’expression des choix de société, puisqu’en Amérique latine tous les régimes sont présidentiels, voire hyperprésidentiels, avec l’introduction de la réélection et du suffrage universel direct à deux tours. Douze d’entre elles ont eu lieu durant cette période (Bolivie, Chili, Costa Rica, Haïti, Nicaragua, Mexique, Colombie, Pérou, Honduras, Brésil, Équateur, Venezuela). Pour les observateurs internationaux, l’un des enjeux principaux était la confirmation ou l’infirmation de la tendance à une moindre subordination de l’État aux exigences de l’économie néolibérale. Cette tendance s’était amorcée avec les élections de Hugo Chávez au Venezuela (1998), de Lula da Silva au Brésil (2002), de Nestor Kirchner en Argentine (2003) et de Tabaré Vázquez en Uruguay (2004) : autant d’élections souvent qualifiées un peu vite de « virage à gauche ».

Ont été effectivement réélus Chávez, Lula et Tabaré Vásquez (l’épouse de Kirchner, Cristina Fernández de Kirchner, membre comme lui du Parti justicialiste, péroniste, lui a succédé en 2007), tandis que les rejoignaient dans la mouvance progressiste ou social-démocrate Evo Morales en Bolivie, Manuel Correa en Équateur, Michelle Bachelet au Chili et Daniel Ortega (président de 1985 à 1990) au Nicaragua. En Colombie, au contraire, s’est maintenu un président de droite, Alvaro Uribe, au pouvoir depuis 2002, allié proche des États-Unis dans sa lutte contre le narcotrafic et l’archaïque guérilla des Farc. Il a été rejoint dans le camp conservateur par Felipe Calderón (PAN) au Mexique et, en dépit des apparences, par Alan García au Pérou dont la politique, fondée sur l’accroissement des investissements étrangers, particulièrement dans le secteur minier, a été aux antipodes de celle, radicale mais désastreuse, de son premier gouvernement (1985-1990). Dans les années suivantes se sont développés de violents antagonismes idéologiques et géopolitiques opposant Uribe et García d’une part à Chávez, Morales et Correa d’autre part, Lula assumant le rôle de modérateur de ces tensions internationales.

Ces dernières années, le phénomène de l’alternance n’a altéré que modérément le paysage. Certes, au Chili, en janvier 2010, la victoire spectaculaire du richissime homme d’affaires Sebastián Piñera a mis fin à vingt ans de gouvernement de l’alliance de centre gauche. Il a succédé à la très populaire Michelle Bachelet qui ne pouvait se représenter. C’est, en 52 ans d’histoire, la première victoire d’un candidat présidentiel représentant la droite chilienne. Mais la dynamique inverse a prévalu au Salvador en 2009 avec l’élection de Mauricio Funes, candidat du Front Farabundo Marti pour la Libération nationale (FMLN, ancienne guérilla), première alternance politique depuis la fin de la guerre civile (1980-1992). Il succédait à trois chefs d’État consécutifs issus de l’Alliance républicaine nationaliste (Arena), responsable de l’assassinat de Mgr Romero et des martyrs jésuites de l’UCA[4]. En revanche, la continuité s’impose avec les réélections au premier tour de Correa en Équateur (avril 2009) et d’Evo Morales en Bolivie (décembre 2009) et l’élection en Uruguay de José Mujica, membre comme Tabaré Vásquez (2006-2010) du Frente Amplio (gauche modérée).

On assiste aussi à une rénovation sociologique de la représentation politique avec l’arrivée au pouvoir de personnalités non intégrées aux classes dirigeantes : Lula au Brésil, ancien ouvrier et syndicaliste de l’industrie métallurgique de São Paulo, leader du Parti des Travailleurs (PT) ; > Evo Morales en Bolivie, paysan aymara et ex-syndicaliste cocalero, président du Mouvement vers le socialisme (Mas) ; > José “Pépé” Mujica en Uruguay, ancien guérillero tupacamaro, emprisonné et torturé sous la dictature militaire (1973-1985), symbole de la lutte contre la répression de la décennie autoritaire.

Politiques publiques et citoyenneté

Une fois sortie de la période électorale, la démocratie constitue, par-delà le vote, un ensemble de valeurs et de normes qui se concrétisent par l’adoption de politiques publiques prenant en compte les droits des citoyens. En Amérique latine, divers facteurs affaiblissent gravement la pratique démocratique : des structures sociales fortement inégalitaires, l’étendue de l’exclusion sociale et des emplois précaires, celle aussi de la corruption et de la criminalité qui sapent la confiance en l’État comme garant de l’ordre public et de la sécurité personnelle.

Bien que se fasse jour une nouvelle prise de conscience à son encontre, la corruption est un phénomène difficile à éradiquer, car généralisé. Il apparaît aussi bien à la périphérie de l’État, avec la coima ou mordanza destinée à obtenir les faveurs d’un fonctionnaire, qu’en son centre avec le versement de dessous de table aux responsables des marchés publics. Même le gouvernement du vertueux Lula n’a pas été épargné par les scandales.

La violence liée au narcotrafic ou à des groupes armés est en augmentation[5]. Selon des estimations fiables, 80  000 homicides auraient été commis en six ans en Amérique centrale, faisant de cette partie du continent la zone la plus dangereuse de la planète[6]. Les taux d’homicides sont également alarmants au Venezuela (34,5 personnes pour 100  000), au Brésil (31,7) et surtout en Colombie (79,7). Les bandes de délinquants sévissent impunément dans les faubourgs marginaux de nombreuses villes et métropoles, où la police ne se risque que rarement.

Dans la lutte contre la pauvreté et l’extrême pauvreté, on constate cependant de réelles avancées. Tous les chefs d’État, quelle que soit leur couleur idéologique, mettent en œuvre de manière pragmatique des politiques publiques semblables. Non pas des politiques s’appliquant à tous selon le modèle social-démocrate, mais des programmes sociaux ciblés, au bénéfice de certaines catégories de la population. Les résultats sont fluctuants et varient d’un pays à l’autre. Mais la tendance à moyen et long terme est positive.

À l’exception du Brésil (et du Venezuela qui bénéficie d’une énorme rente pétrolière), les États manquent de ressources pour progresser sur les fronts qui minent la cohésion sociale, monter des appareils administratifs efficaces et opérer des transferts sociaux substantiels. L’impôt direct sur les revenus des individus ou des entreprises est souvent inexistant et presque partout très faible. Alors qu’il constitue 27 % des recettes des pays de l’Ocde, il ne représente que moins de 5 % en Amérique latine. Selon des estimations récentes concernant neuf pays latino-américains, le prélèvement fiscal total s’y monte à moins de 15 % du Pnb[7]. En comparaison, le taux d’imposition dans la zone euro était en 2007 de 38,7 %. Celui de l’Amérique latine dans son ensemble n’est que de 18 %. Avec des recettes fiscales aussi faibles, l’État peut-il fonctionner de manière adéquate ? >

Les résultats du processus de démocratisation en cours en Amérique latine sont loin d’être négligeables : retour à la normalité constitutionnelle, restauration de l’indépendance de la presse, mise en route de la décentralisation, multiplication des instances de participation et de concertation à tous les niveaux et maintien de la stabilité économique. Mais beaucoup de chemin reste à faire pour rendre moins précaires la consolidation et la légitimation des institutions politiques de la démocratie : une lutte plus efficace contre la pauvreté, les inégalités et le chômage, amélioration de la couverture sociale, de la qualité de l’éducation et de la santé, modernisation de l’administration de la justice, réduction de l’insécurité urbaine, création de groupements politiques qui soient à la fois plus représentatifs et plus légitimes. Tout cela exige de la part de l’État qu’il acquière la capacité de concilier efficience et équité dans la définition et l’exécution de ses tâches, mais la société civile se trouve également interpellée dans la mesure où la politique doit être réintégrée dans l’imaginaire social comme activité au service de la collectivité.


1 / La guerre froide a servi de fondement au soutien apporté par les États-Unis aux dictatures des Somoza au Nicaragua, de Stroessner au Paraguay, de Batista à Cuba, de Trujillo en République Dominicaine, de Duvalier en Haïti, comme à l’implantation, dans les années 70, de régimes militaires au Brésil, au Chili, en Argentine et en Uruguay.
2 / Cf. les enquêtes du Latinobarómetro (www.latinobarómetro.org).
3 / L’exception qui confirme la règle serait le Nicaragua, au moins dans le cas de l’élection du maire de Managua.
4 / Universidad Centroamericana « José Simeón Cañas ».
5 / Les disparités sont fortes suivant les pays : le Costa Rica, le Chili et l’Uruguay ont des taux de criminalité voisins des niveaux européens.
6 / Selon un rapport de l’OPS, dans les années 80 les homicides étaient 360 fois plus fréquents au Guatemala qu’en Angleterre.
7 / Haïti (9,7 %), Guatemala (9,8 %), Mexique (11 %), Venezuela (12,6 %), Paraguay (13 %), Équateur (13,4 %), Costa Rica (13,6 %), El Salvador (14,2 %), Panama (14,2 %).



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