Les organisations non gouvernementales (Ong) sont des associations de droit privé, à but non lucratif, indépendantes de toute autorité politique et vouées à une ou plusieurs causes.

Les unes ont une base nationale, d’autres régionale, d’autres enfin mondiale. Leurs objectifs sont multiples – généraux ou spécialisés –, et leurs modes d’organisation très divers : centralisés et hiérarchisés ou en réseaux horizontaux, permanents ou temporaires, avec un accès à la scène internationale plus ou moins grand… Comme le souligne Béatrice Pouligny, « en politique internationale, la distinction la plus importante aujourd’hui est sans doute beaucoup moins entre acteurs étatiques et acteurs non-étatiques qu’entre acteurs ayant les moyens d’accéder aux forums internationaux et d’y avoir du poids, et les autres » [1].

En vingt ans, en effet, les Ong sont devenues des acteurs influents sur la scène internationale. Afin de peser davantage dans les négociations entre Etats, elles ont tenté de s’organiser : lobbying politique et juridique, publication de rapports alternatifs sur l’état du monde, recommandations écrites et orales, rédaction de contre-propositions à l’intention de négociateurs, rencontres informelles avec les représentants des pays les plus riches de la planète (G8) ou maintenant avec ceux du G20, lancement de campagnes d’action ciblées, activités de plaidoyer auprès des décideurs politiques, opérations commandos sous le regard de la presse ou encore constitution de coalitions nationales et internationales… Elles recourent à tous les moyens d’action pour faire pression sur les gouvernements et défendre leurs positions : coordination internationale, lobbying, relations suivies avec les médias, mobilisation de l’opinion publique, utilisation de la publicité et des nouvelles technologies de l’information… Leur objectif : peser dans le processus de décision politique à tous les niveaux pour faire avancer les grandes causes (réduction des armes, respect des droits de l’homme, annulation de la dette des pays pauvres, régulation du commerce mondial, fixation de normes financières, défense de l’environnement, accès des médicaments ouvert à tous…).

La reconnaissance officielle des Ong peut résulter internationalement des chartes ou des pratiques d’organisations internationales qui leur attribuent un statut d’observateur ou un rôle consultatif. Dans la plupart des organisations internationales (à l’exception notable de l’Union européenne), il existe des procédures d’accréditation ou des comités de discussion avec la présence des Ong – souvent les plus puissantes –, et dans certains cas sur la base de la cooptation. Ainsi, en vertu de l’article 71 de la Charte des Nations unies, plus de 3 000 Ong – internationales, régionales et nationales – bénéficient d’un statut consultatif auprès du Conseil économique et social de l’Onu. Le Conseil de l’Europe va plus loin, en prévoyant explicitement de les associer à la préparation et à la rédaction des traités. Ce passage du statut consultatif au participatif traduit à la fois un rapport de force et les progrès de l’idée d’une société civile internationale. Quant à la Cour pénale internationale (CPI), la prise en compte des Ong [2] s’est faite, de manière institutionnelle, dès la phase préliminaire de négociation et d’élaboration du traité qui l’a institué. Elles étaient présentes pendant le déroulement de la Conférence de rédaction du statut de Rome [3], comme durant la rédaction des documents complémentaires postérieurs et dans le cadre du suivi de la mise en œuvre du traité CPI par les Etats parties.

La diplomatie non-gouvernementale

Dans un contexte de mondialisation accélérée, d’internationalisation des échanges et de développement de l’internet, ces acteurs issus de la société civile ont gagné en influence : ils participent au débat public international et interagissent avec les autorités gouvernementales en charge de conduire les négociations. Certains évoquent le concept de « diplomatie non gouvernementale » (DNG), de « diplomatie des Ong » voire de « para-diplomatie », pour définir cette montée en puissance. Selon l’ancien président de Coordination Sud, la coordination nationale des Ong françaises de solidarité internationale, « Les citoyens constituent aujourd’hui des ‘acteurs collectifs’. Ceux-ci s’efforcent de participer aux grands marchandages planétaires, aux antichambres des négociations internationales d’où émergent les droits et les règles qui doivent baliser la mondialisation. Ils pèsent sur les stratégies diplomatiques des gouvernements, seuls habilités à négocier des accords et signer des Traités. Ce faisant, ils inventent une diplomatie non-gouvernementale qui devient une composante majeure de la diplomatie moderne » [4].

Cette DNG ne doit pas être comprise comme une diplomatie parallèle, mais comme la composante d’une « diplomatie participative » [5] destinée à contribuer à la construction d’un monde solidaire. Les Ong peuvent faire état d’apports non négligeables à l’action des diplomates.

Les missions humanitaires et les interventions caritatives sur le terrain de Médecins sans frontières (MSF), d’Oxfam, de Save the Children ou de Caritas sont considérées comme une participation active à la diplomatie de solidarité à laquelle nul pays ne peut se soustraire. L’action des Ong au début des années 1990 en faveur de la dette des pays du Sud a contraint le FMI à réviser sa doctrine sur les créances non effaçables. Les campagnes de la Fédération internationale des droits de l’homme, d’Amnesty international ou d’ Human Rights Watch sur les droits de l’homme, celles de Greenpeace et de Friends of the Earth pour la protection de l’environnement ont contribué à faire de ces sujets un élément important du débat public. L’action de MSF, puis de l’ensemble des Ong, a permis, en août 2003, d’introduire dans l’accord sur la propriété de l’Omc une dérogation autorisant les pays pauvres à importer plus facilement des produits génériques meilleur marché fabriqués dans le cadre de licences obligatoires, s’ils ne sont pas en mesure de fabriquer eux-mêmes ces médicaments. L’action de Handicap International, du Comité international de la Croix-Rouge et d’autres a abouti, en décembre 1997, à la Conférence d’Ottawa, à l’interdiction des mines antipersonnel et en mai 2008, à la prohibition des armes à sous-munitions et, dans le même registre, celle de Transparency International à l’accord anti-corruption conclu à l’Ocde en novembre 1997. En décembre 2005, à Hongkong, lors de la 6e conférence ministérielle de l’Omc, des Ong du Sud soutenues par d’autres comme Oxfam International et ENDA tiers monde, ont fait progresser le dossier du coton avec la suppression progressive des subventions des pays développés. De même, pour parvenir à l’adoption du Protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture en décembre 2002, le soutien des Ong s’est avéré décisif : les délégations ont bénéficié de leurs conseils, notamment dans le domaine juridique et technique, afin d’identifier les éventuelles incohérences de certaines propositions et d’éviter les pièges techniques tendus par les opposants au Protocole.

Cette « explosion du phénomène des Ong comme aiguillon de la diplomatie internationale », selon la formule de Mario Bettati, est désormais une composante incontournable des négociations internationales. Est-on, cependant, en présence de la manifestation démocratique d’une société civile qui, légitimement, voudrait se faire entendre à l’échelle internationale ou ne serait-ce que l’expression de l’affaiblissement des Etats ? [6]

Facteurs d’une efficacité diplomatique

Le poids du nombre

La présence des Ong sur la scène internationale est d’abord liée à leur nombre croissant. On évalue aujourd’hui celui-ci entre 20 000 et 30 000 pour le Nord, et entre 200 000 et 300 000 pour le Sud ! Elles sont présentes sur tous les fronts, même s’il existe un risque de dispersion, de division entre Ong du Nord et Ong du Sud ou encore d’instrumentalisation par les gouvernements (avec la multiplication des Gongo’s, les governmental non-governmental organizations) [7].

« La taille et l’aura de l’Ong exercent une influence déterminante. Le travail en synergie permet de peser sur le processus diplomatique et de se définir en tant que partenaire incontournable des Etats » [8]. Les Ong travaillent donc systématiquement en réseaux et en coalitions nationales, régionales ou internationales (par exemple, en France, Coordination Sud est la plate-forme des Ong de solidarité internationale, et, en Europe, la Confédération européenne des Ong d’urgence et de développement – Concord, en rassemble plus de 1 200). La réunion de dix Ong de dix pays de 2 000 adhérents chacune a un effet bien plus spectaculaire qu’une action d’une Ong internationale de 20 000 adhérents ; et cet effet démultiplicateur est renforcé par un effet rassembleur : des gens qui ne partagent pas forcément la même idéologie, ne sont pas d’accord sur tout ou visent des buts divers (et peut-être contradictoires) peuvent toujours s’allier pour une revendication commune ou contre un même adversaire. Brian Hocking parle d’une « diplomatie de catalyse », de la part d’acteurs pluriels tissant entre eux des relations flexibles autour d’objectifs précis [9].

Popularité et intégrité

Les Ong doivent être populaires, sinon aimées et admirées, pour recueillir des fonds, attirer des bénévoles et des volontaires, pour voir leurs campagnes relayées par les médias, désarmer les actions de désinformation menées contre elles par des entreprises, des administrations ou des groupes d’intérêt. Elles doivent présenter une image irréprochable tant sur le plan de l’action que du fonctionnement interne. Cette intégrité représente une valeur centrale dans le discours militant. Déroger à cette valeur discréditerait les Ong et remettrait en question leur ambition d’acteurs susceptibles de peser dans les négociations internationales.

Capacité de mobilisation et expertise

Elles doivent posséder un grand savoir-faire dans la mobilisation de l’opinion publique, la collecte de moyens financiers et l’utilisation des réseaux médiatiques mais aussi une habileté à jouer des moyens de pression pour parvenir à leurs fins (argumentaires solides, contrôles et surveillance, évaluations et divulgation des faits condamnés par la séquence maintenant classique : act finding, naming, shaming) [10].

Il faut reconnaître à la plupart de ces organisations de réelles capacités de négociation. Leur professionnalisme s’appuie sur des compétences techniques (juridiques, scientifiques etc.) de plus en plus pointues, une gestion plus souple et plus réactive que celle des administrations, et une bonne connaissance pratique locale, l’expérience des actions en milieu difficile, l’intelligence des circuits administratifs et politiques… Dorénavant, elles ont recours à des experts juridiques pour influer sur les négociations : le lobbying juridique est devenu une composante indispensable de la diplomatie non gouvernementale. Elles sont aussi source d’informations et d’évaluations, jouant le rôle de vigies chargées de détecter des périls à venir. Ce rôle les amène parfois à établir l’agenda de l’action internationale. Décider de ce qui fera débat est, en effet, une forme cruciale de pouvoir. Avec leur connaissance des questions, elles peuvent contester des chiffres officiels rassurants ou des analyses tronquées. Elles fournissent des évaluations : chartes, codes, déclarations, best practises, notation, certification.

Elles sont aussi créatrices de concepts qui s’imposent à la classe politique et au monde économique, comme développement durable, droit au logement, droit ou devoir d’ingérence. Elles popularisent ces idées jusqu’à en faire des évidences incontestées. Elles proposent des normes relatives à l’échange équitable, à la corruption, à la santé ou aux droits de l’homme et participent à l’élaboration de lois, normes et traités. Elles suggèrent un processus de réglementation internationale ou des lois nationales, en s’adressant aux gouvernements et aux organisations internationales [11]. Dans leur action de plaidoyer, dans les contacts avec les rédacteurs techniques des textes de lois (cabinets ministériels, fonctionnaires européens, sherpas de négociateurs), elles sont aussi efficaces que les professionnels rémunérés. En ce sens, elles contribuent à construire un état de droit international.

La défense de certaines valeurs

Les Ong échappent à la méfiance envers les formes traditionnelles de la politique ou les idéologies structurées du xxe siècle ; elles proposent un militantisme à la carte, soucieux de résultats pratiques ici et maintenant ; elles prônent la mise en œuvre de droits ou de certaines valeurs sans avoir de responsabilité politique, ni de régime censé les incarner. Leur légitimité à intervenir en lieu et place des acteurs économiques ou étatiques est d’autant plus forte qu’elles peuvent démontrer qu’il y a urgence ou scandale, donc carence des autorités.

Les Ong participent, en ce sens, d’un mouvement en faveur d’une gouvernance globale qui implique le dessaisissement du vieil État Nation au profit de l’application directe de normes transnationales. Elles adhèrent généralement à l’utopie du « village global » et au « sansfrontièrisme ». Elles introduisent dans les relations internationales, coutumières des rapports de force, l’espérance d’un monde plus solidaire et plus conscient.

La faim, la pauvreté, les inégalités, les discriminations, le progrès social, l’équilibre des développements économiques, la protection de la planète et des ressources naturelles, le respect des droits humains, sont devenus des enjeux internationaux. Comme les États ne peuvent les résoudre seuls et ne sont d’ailleurs pas seuls habilités à le faire, ces nouvelles responsabilités collectives ouvrent un vaste champ d’exercice aux initiatives. Le poids des Ong est l’expression d’un mouvement de fond irréversible.

Pour autant, leur rôle, leur influence, leur impact sur le cours des relations internationales, souvent complexes, doivent être soigneusement précisés car les Ong ne se situent pas sur le même plan que les diplomaties publiques qui, seules, déterminent les politiques étrangères. Pour transformer des campagnes d’Ong en règles communes, des négociations entre États souverains sont indispensables. Les Ong ne peuvent à elles seules modifier le cours des relations internationales. Elles sont, au moins en partie, limitées dans l’étendue de leur action et leur capacité d’influence. En effet, multiplier les petits projets sur le terrain est certes utile pour les béénéficiaires directs, mais le résultat ne permet pas, bien souvent, une refonte en profondeur du système. Cela explique un peu l’échec au moins partiel du développement mis en œuvre jusqu’ici.

Les limites à une action « diplomatique »

Les acteurs privés sont toujours intervenus dans les relations internationales, mais cela n’a jamais vraiment remis en question le principe de la souveraineté des États qui place en eux la dernière instance de décision. Aussi bien l’action actuelle des Ong comporte de nombreuses limites.

Elles ont d’abord de sérieuses difficultés à penser le rapport entre le local et le global. Le slogan « penser globalement, agir localement », pour séduisant qu’il soit, ne résiste pas à l’analyse. Le changement du monde ne résultera pas seulement d’une évolution de comportements individuels et d’une somme d’initiatives locales. Il s’agit aussi de modifier les règles du jeu et les institutions elles-mêmes.

Les Ong sont souvent imprégnées d’une culture de résistance, de dénonciation, et d’action ponctuelle. Comment passer d’une logique de confrontation à une culture de proposition, de négociation et de concertation régulière et sur le long terme ? Cette attitude, devenue beaucoup plus fréquente ces dernières années, sera facilitée par la multiplication d’instances de concertation entre représentants étatiques et militants associatifs.

La concurrence entre Ong devient fréquente, pour convaincre des financeurs privés ou pour obtenir des fonds publics, gouvernementaux ou intergouvernementaux. S’ajoute aussi une concurrence de « territoires », qui voit rivaliser des Ong soucieuses de préserver leur « chasse gardée » et pas toujours enclines à partager leur expertise et leurs ressources. Lorsqu’il s’agit de postuler aux appels d’offre lancés par l’Union européenne ou par  certains gouvernements, la concurrence est rude. Par ailleurs, elles fonctionnent sur un mythe démocratique et unanimiste souvent bien éloigné de la réalité concrète. Les élections sont – au moins en Europe – en moyenne bien moins fréquentes dans le monde associatif que dans le monde politique [12]. Et il arrive que des décisions soient prises sous la pression d’individus non élus ni même mandatés par qui que ce soit pour représenter une vision et donc des intérêts dans des négociations internationales. Qui représentent-ils et sur quelles bases ? Qui les finance ? Pour la plupart, ils refusent cette discussion au motif qu’ils ne défendent pas un intérêt particulier mais ceux de l’humanité entière.

Sans vraie gouvernance, une légitimité en question

Lorsqu’une décision est prise par une Ong, qui en est comptable ( accountable) et donc responsable ? En termes de gouvernance, à qui doit-elle rendre des comptes lorsque l’une des ses actions peut entraîner des effets négatifs ou remettre en cause des orientations politiques fortes ? Jusqu’où doit-elle assurer la transparence de ses comptes et de son fonctionnement [13] ? D’une manière générale, la plupart des Ong, surtout quand elles ne sont pas de culture anglo-saxonne, sont réticentes à s’auto-analyser et à s’auto-critiquer, ce qui favorise leur contestation, alors qu’elles peuvent accomplir un travail efficace et compétent. Au plan international comme à l’échelle européenne, des processus sont en cours pour élaborer des normes d’évaluation des Ong, mais aucune n’est encore obligatoire. Il devient urgent que les Ong s’accordent sur l’évolution de leur gouvernance comme de leur mode d’organisation.

Certains ont pu considérer la place des Ong comme une dérive du multilatéralisme, entraînant « une nouvelle dépossession des Etats au profit de certaines Ong qui se bornent à des postures normatives, aspirent à devenir des partis politiques internationaux, sans légitimité, sans racines et sans contrôle, et développent une diplomatie parallèle, qui interfère avec les diplomaties étatiques, sans aucune base démocratique ». Dans cette perspective, quelle serait la réelle légitimité des Ong ? Elles ne représenteraient qu’elles-mêmes (ou leur idéal) et non un peuple réel. La légitimité d’une Ong se mesure au nombre des bénévoles qu’elle est capable de mobiliser, à l’expérience qu’elle a pu acquérir, à la pertinence et au sérieux de ses analyses, au choix rationnel de ses actions en fonction de son objet et non en fonction des financements qu’elle obtient [14].

Les Ong n’exercent pas encore de véritable fonction de levier dans la discussion diplomatique car elles ne sont pas des négociateurs à part entière. Elles dépendent toujours du « bon vouloir » des Etats. Elles en sont d’ailleurs pleinement conscientes, cherchant le soutien d’acteurs étatiques bienveillants par rapport à leurs revendications [15]. Ainsi, pour la mise en place de la CPI, en 1998, quelques Etats-pilotes, comme le Canada, l’Argentine, le Mexique et la Finlande, ont soutenu les revendications formulées par les Ong, défini des positions communes et coordonné leurs stratégies afin de former un bloc cohérent. De la même manière, en décembre 2006, au sein du groupe de travail préparant la Convention internationale sur les disparitions forcées, la France et l’Argentine, relayant les positions des Ong, ont réuni autour d’elles un bloc de pays amis pour mener à bien les négociations, élaborer le traité et en suivre la mise en œuvre. On le voit à travers ces exemples, le pouvoir d’influence des Ong est encore largement tributaire de la volonté étatique. Il n’y a pas suppression par les Ong de la fonction diplomatique [16]. Les normes adoptées au plan international ne se réduisent pas à une simple reproduction des revendications diffusées par les Ong : elles résultent des représentations toujours déterminantes des acteurs étatiques.

On ne peut que se féliciter de la présence incontestable des Ong dans la politique internationale car leur participation aux débats internationaux reste indispensable, pour faire émerger le point de vue des sociétés civiles et promouvoir des solutions qui, sans elles, ne seraient pas venues au jour. Elles sont devenues complémentaires des stratégies étatiques, ouvertes à la coopération, vigilantes, lucides sur les risques d’instrumentalisation, mais pas complices ni subordonnées. Dans un contexte de déficit de confiance dans les instances gouvernementales ou intergouvernementales, le principal défi des Ong demeure de continuer à contribuer à l’instauration d’une gouvernance mondiale légitime, démocratique et efficace.


1 / Le mode d’organisation temporaire, le plus fréquent, correspond à ce que Sidney Tarrow a appelé des « échanges politiques transnationaux », c’est-à-dire des formes temporaires de coopération entre acteurs nationaux qui identifient un intérêt ou un ensemble de valeurs en commun dans une configuration politique particulière (Sidney Tarrow, Power in Movement. Social Movements and Contentious Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 2 nd ed., 1998, pp. 184-185), cité par Béatrice Pouligny, Le rôle des Ong en politique internationale, Projet, n° 269, 2002, pp. 16-34,
2 / Aujourd’hui, plus de 3000 Ong sont ainsi rassemblées au sein de la Coalition internationale pour la CPI : hhttp:// www. icc. org/
3 / Allant jusqu’à permettre l’intégration de représentants d’Ong dans des délégations étatiques
4 / Henri Rouillé d’Orfeuil, La diplomatie non gouvernementale : les Ong peuvent-elles changer le monde ? , éditions de l’Atelier/Fondation Charles Leopold Mayer, 2006
5 / Ibid
6 / Guy Carron de La Carrière, Les acteurs privés dans la diplomatie, CNRS-IRICE-UMR 8138, URL : hhttp:// irice. univ-paris1. fr/ spip. php? article438
7 / Philippe Ryfman,  « Les Ong, acteurs controversés des relations internationales », Questions Internationales , n° 19, mai/juin 2006, pp. 99-108
8 / Béatrice Pouligny, « Le rôle des Ong en politique internationale », Projet , n° 269, op.cit
9 / Brian Hocking, in Jan Melissen (dir.), Innovation in Diplomatic Practice, St Martin’s Press, New York, 1999
10 / Rony Brauman, « La communication des Ong : une affaire d’États ? », Revue internationale et stratégique , n° 56, 2004, pp. 59-115 ; Serge Halimi, Dominique Vidal, Henri Maler, L’opinion, ça se travaille… Les médias et les « guerres justes » : Kosovo, Afghanistan, Irak, éd. Agone, 2006
11 / Gaëlle Breton-Le Goff, L’influence des organisations non gouvernementales sur la négociation de quelques instruments internationaux, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2001; Anne-Marie Clark, Diplomacy of Conscious. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton University Press, Princeton, 2001
12 / Thomas G. Weiss, Leon Gordenker (eds), NGOs, The United Nations and Global Governance, London/ Boulder (Col.), Lynne Rienner Pub., 1996, p. 219
13 / De nombreuses Ong ont été épinglées pour leur absence de transparence financière. Cf hhttp:// www. fondation-prometheus. org/ Ressources/ BaromONG2008. pdf
14 / Pierre Rosanvallon, La légitimité démocratique : impartialité, réflexivité, proximité , Seuil, 2008
15 / Daphné Josselin/William Wallace (dir.), Non-State Actors in World Politics , Palgrave, Basingstoke, 2001, cité par Frédéric Ramel, Diplomatie de catalyse et création normative, Le rôle des Ong dans l’émergence de la Cour pénale internationale ; Guillaume Devin, « Les diplomaties de la politique étrangère », in Frédéric Charillon (dir.), Politique étrangère. Nouveaux regards , Presses de Sciences Po, 2002, pp. 226-227
16 / Brian Hocking, in Jan Melissen, Innovations in Diplomatic Practice , Basingstoke, Macmillan, 1999, pp. 23 et s. ; Jan Melissen (dir.), The New Public Diplomacy , New York, Macmillan, 2005


Fonctionnalit\E9 r\E9serv\E9e aux abonn\E9s